本篇论文目录导航：
【题目】河南乡村基础设施投融资困境探究
【第一章】农村基建投融资发展研究引言
【第二章】农村设施投融资现状分析
【第三章】农村基础设施投资效益分析
【第四章】农村基础设施融资模式分析
【第五章】农村基础设施投融资问题及成因分析
【结论/参考文献】农村地区基建投融资模式研究结语与参考文献
第五章 河南省农村基础设施投融资问题及成因分析
根据前面几章的分析发现之所以农村基础设施建设乏力，主要是由于政府无力支援农村基础设施建设，金融机构对农村信贷不足，农村农户投资缺乏热情和社会资本不愿涉足农村市场造成的。
5.1 河南省农村基础设施投融资存在的问题
5.1.1 河南省政府财政投入明显不足
河南省各级财政不断加大预算资金用于支农支出，从表5-1不难发现，从2003年到2013年11年间财政支农支出平均增长1.21倍，同比增长速度较快。但如果从财政支农支出占财政支出的比重来看，虽有所增长，但是却占比较小。河南省各级财政支农支出投资仍显不足，更不能保证对农村基础设施的财政投入。河南省农村基础设施建设投融资存在各级政府财政部门投入不足的问题。
5.1.2 农村农户投入资金有限
近年来随着政府对“三农”的大力支持，农民生活状况得到了很大的改善，农民自身有了一定的经济实力，能够将一部分多余资金用于农村基础设施投资。但是从农村农户用于农村基础设施的投资额占全社会固定资产投资金额的比例上来看，呈现出了波动下降的态势。由表5-2所示，农村农户基础设施投资从2003年的126.25亿元增加到2013年的899.40亿元，单从绝对值上看，投资比较客观，但是从农村农户基础设施投资额占全社会固定资产总投资比重却是从2003年的5.46%下降到2013年的3.45%.可见，农村农户资本积累能力逐渐降低，农村农户投资于村基础设施的资金逐渐减少。
5.1.3 河南省农村金融机构信贷不足
伴随着河南省农村金融体制改革不断推进的浪潮，中国农业银行河南省分行按照“面向三农、商业运作、整体改制、择机上市”的原则改革推进，农村信用社也取得了重要进展和阶段性成果及新型农村金融机构不断加快发展，使得金融机构对支农贷款的力度也不断加大，从2005年的1062.96亿元上升到了2884.85亿元，年均增速达到21.42%,取得了长足进步。但是与金融机构年均贷款增速27.03%相比略显不足，且支农贷款占各项金融机构贷款的比重也呈现出下降的趋势。
可见，河南省农村金融改革虽取得了良好的成效，但是对支农贷款的支持力度仍显不足，更无从谈起对农村基础设施建设贷款的支持力度了，农村基础设施建设没有雄厚的资金支持。
5.1.4 社会资本投入少
由于绝大部分农村基础设施属于非经营性农村基础设施和准经营性农村基础设施无法产生客观的经济效益，加之政府部门没有采取有效的吸引社会资本的措施使得社会资本很少投入到农村基础设施建设中，而且社会资本投资具有一定的人为局限性和地域特征，这就导致了社会资本对农村基础设施的投资占农村基础设施总投资的比重很少，故在此不再作过多的分析。
5.2 河南省农村基础设施投融资困境成因分析
5.2.1 河南省政府债务缠身，财政投资能力有限
从2014年1月份公布的河南省政府性债务审计结果来看，截止到2013年6月底，河南省各级政府性债务共计为5541.94亿元，具体包括：负有偿还责任的债务3528.38亿元，逾期债务率为3.4%（负有偿还责任债务除去应付未付款项形成的逾期债务后，下同）；负有担保责任的债务273.52亿元，逾期债务率为7.04%;可能承担一定救助责任的1740.04亿元，逾期债务率为3.62%.其中负有偿还责任的债务到期期限结构中2015年以后到期的占比为53%,偿还压力较大。从2010年底到2013年中负有偿还责任的债务年均增长率：省市县为26%,其中省级为10.9%,市级为27.3%,县级为30.1%,河南省债务呈现出不断增加的趋势。
造成河南省基层政府如此繁重的债务既有其历史遗留原因，同时政府体制不健全和管理存在缺陷等因素也会加剧基层政府债务的增加，正是政府背负了如此繁重的债务才使其无暇将多余财政资金投资于农村基础设施建设。
5.2.1.1 政府职能与市场职能转换不到位
由于当前我国行政体制改革进展速度比较缓慢，导致了政府上的某些职能与市场职能转换不完善，一些地方基层政府广泛投资于营利性和竞争性领域，把发展当地经济作为政府的主要职能，涉足了许多本应该以企业投资为主体的私人产品和准公共产品领域，从而导致基层政府承担了大量本应该由市场主体承担的风险，即降低了财政资源配置的效率，又加剧了财政支出负担，使得基层政府更无力将财政资金投资于农村基础设施建设中去。
5.2.1.2 分税制财政体制存在缺陷
自从1994年施行分税制财政体制改革以来，虽不断完善中央税和地方税体系，但是仍出现了“财力向上集中，事权向下转移”的财权和事权分离的现象。虽然地方税税种从数量上占整个税种体系的45%,但是真正属于地方税的税种却很少，就目前来说，只有契税、房产税和营业税归属于地方税务部门，而有些原来归属于地方税的税种如农业税、牧业税、固定资产投资方向调节税等税种也被相继取消了，导致了地方基层政府的收入无法满足其正常运转；而同时中央政府将事权下放给基层政府，属于地方性的公共物品需地方基层政府提供，比如：农村义务教育、公共医疗卫生，环境建设，基础设施建设等等都需要地方政府自己想办法。这种“中央请客，地方买单”的现象更进一步加剧了地方基层政府的财政负担，对农村基础设施建设的投入更是差强人意。
5.2.1.3 政府绩效考核制度存在缺陷
虽然国家出台了33项政府绩效考核指标，但实际操作上考虑到高昂的监督成本，有关绩效考核部门就倾向于使用一些比较容易观察和计量的考核指标，比如生产总值、招商引资和基础设施建设等。同时我国政府官员晋升施行自下而上的晋升制，每届任期大概为3-5年，在任职期间没有晋升的话，只会被淘汰出局。正是这种晋升规则促使政府官员为在任职期间多出政绩，举借外债搞建设，实现短期内促进经济增长的目标。相对于基层政府而言，上级政府也面临着同样的晋升规则，这种上下级激励同构性的结合，使得地方政府产生举债的冲动，而政府绩效考核没有将债务数额及债务风险纳入考核范围内，更加助长了政府举借外债的行为。于是出现了20世纪80年代的“经济开发区”,90年代房地产业的“烂尾楼”,各种商业大厦和教育产业的“大学城”以及当前政府提出的建设国际化大都市等等，这些都是政府举借外债的记录。而一旦前任政府官员因举借外债而升迁，下任政府官员就面对着巨额的外债，出现了“前任借债，后任还钱”的现象。
5.2.1.4 政府债务管理制度有待完善
目前，河南省政府债务管理机制不健全，没有形成统一规范的债务管理，没有形成完善的债务预算管理制度，没有合理有效的债务期限结构，没有完善的债务风险预警体系。
首先，政府债务缺乏统一的管理。虽然现行的《预算法》中明文规定禁止政府部门以各种方式举借外债，但是现实中对于地方政府举借外债的现象，中央并没有三令五申的予以禁止，原因是地方政府有合理的理由借债。正是由于中央的这种“两难”境地，使得地方政府有违法举债的空间。并且政府举债主体有多达十几个，其中主要有政府部门或机构、经费补助事业单位、自收自支事业单位和融资平台公司，举债主体多元化，没有形成统一的主管部门，很难对其控制和管理。
其次，政府债务预算管理制度有待完善。河南省政府为实行全面债务预算管理，于2004年选择了安阳、焦作等作为试点开始编制债务预算工作并取得了一定的成效，于是在2007年将试点进一步扩大，并在2008年在全省范围内进行债务预算工作编制。达到了以下效果：
首先是比较全面的了解到政府性债务底数，落实了各级政府部门的举债责任和举债范围，同时为及时落实中央政府要求的配套项目的建设和及时偿还政府债务起到了推动作用。同时也存在以下几点不足：一是当前河南省政府编制的债务预算范围比较窄，只是将规范化的政府债务进行了管理，而那些非规范化的政府性债务规模也比较大，却不在预算管理之中；二是政府部门目前还没有建立综合性债务管理部门，导致了无法及时全面有效的掌握债务变化情况，加剧了政府债务风险；三是有部分地区有关数据收集起来比较困难，会计报表统计资料不够完整，有关政府债务的信息更新和反馈缓慢，这就影响了债务预算的准确性、全面性和及时性。
再次，没有完善的债务风险预警机制。当前，河南省政府还没有形成一套有效的能够及时预测各级政府债务运行情况并客观的量化各级政府债务风险程度，以便能够在政府债务达到峰值之前发出警戒，达到一种预测和预警作用的风险预警机制。否则，一旦出现债务风险而没有察觉出来，未能够及时有效的采取相关措施，就可能因错失最佳时机给有关政府部门造成严重的后果。
最后，没有合理的债务期限结构。债务期限的分散成度直接影响到政府偿债压力的大小，债务期限越是分散政府的偿债压力越小。然而，当前河南省政府的债务期限结构就不尽合理。截止到2013年6月底，单就负有偿还责任的债务而言，2013年7月至12月份就需要偿还金额为988亿元，占当年全年财政收入的27%,占当年GDP的4%.显然地方政府债务偿还期限相对集中，加剧了债务风险。
5.2.2 村集体收入减少，投资能力有限
河南省政府于2002年3月28日开始在全省范围内推行农村税费改革，自此农民的负担大幅减轻，提高了农民生产生活的积极性，但是自实行税费改革后村集体收入来源和数量发生了很大变化，村集体收入来源主要是上级财政拨款和村集体企业收入，而村集体创办企业在改革后没有得到应有的发展，甚至是负债经营，导致村集体企业衰落或破产。改革后按照规定每村配备3-5名干部，就是按照规定名额（3-5名）计算每年村干部的工资以及每年村级的接待费、车辆购置费等等费用就接近甚至是大于每年的上级财政拨款，村集体尚且运转困难，更无力投资于农村基础设施建设。
5.2.3 “一事一议”筹资筹劳能力有限
当前，村内兴办公共设施所需的建设资金，往往采取“一事一议”的办法进行筹集。但是具体操作起来却是困难重重。首先，对生产公益事业筹资标准偏低，每人不得超过15元，远远无法满足修建公共设施所需的资金；其次，由于在家务农收益较低，大量的农村劳动力纷纷涌向城市，导致农村剩余人口较少，集中开会比较困难，与会的也多半是老人和妇女无法群策群力，开会多半是成本较高效果却是比较差；再次，在进行会议表决时，由于现在的村民不再像以前具有较高的一致性，且不同的村民在收入来源方面和活动范围及个人喜好也不尽相同，造成了不同的村民对农村基础设施建设需求程度和需求类别及成本负担上也存在着差异，往往对能够使自己直接受益的决策表示同意，反之就反对；最后，会议表决通过后，再向村民收费时，往往也有部分村民拒接拿钱，由于“一事一议”并没有法律效力，对于这些村民也是无计可施，经常出现“议而不定”、“定而不行”的现象，导致“一事一议”协调成本高，操作困难。
5.2.4 农民收入较低制约农民投资能力
近年来河南省农村居民人均收入有所增加，增速较快。尤其从2004年以来农民人均纯收入增长率普遍保持两位数增长，要普遍高于同期城镇居民人均可支配收入的增长速度。
由表 5-4可知，河南省2010-2013年农村居民人均纯收入增速分别为14.91%、19.56%、13.94%和12.63%,均大于同期城镇居民可支配收入的增长速度 10.85%、14.22%、12.35%和9.57%.但是明显可以看出，农村居民人均可支配收入和城镇居民相比依然是差距较大，城乡收入水平对比保持在2.6以上。
此外，由表5-5看以看到，虽然农村居民用于农业生产支出呈现逐年增加的情况，从2007年的1036元增加到2013年的1871元。但是从农村居民支农支出占全年总支出的比重上看却是呈现出递减的趋势，从2007年的24.59%下降到2013年的21.52%.并且农村居民用于农业生产支出的平均增长率13.43%小于农村居民全年总支出的平均增长率17.72%.
由以上分析可知，较低的农村居民人均纯收入及比重不断下降的农业生产支出使得村民对农村基础设施投资能力有限。并且出于理性的经济人假设考虑，由于农村基础设施很大部分属于公共产品的范畴，农民更不愿意将资金投资于农村基础设施建设。
5.2.5 农村金融体系不健全
改革开放30多年来，河南省农村金融体系不断完善，逐步形成了政策性银行、商业银行和农村合作联社为主的三大金融服务体系，同时出现了新型的农村金融机构-村镇银行，在相关政策的扶持下得到了迅速的发展，截止到2013年底河南省共有61家村镇银行，覆盖了河南省67%的县市。尽管如此，河南省农村金融体系还是存在诸多问题，有待不断完善。
5.2.5.1 政策性银行
当前三大政策性银行中的中国农业发展银行是保障农村建设的核心力量，其成立的目的就是政府运用政策性金融手段，保障农民的利益、促进农业增长和推动农村发展。然而现实生活中，中国农业发展银行并没有很好的履行其职责。原因如下：首先，中国农业发展银行业务领域过于狭隘。现阶段主要以粮、棉、油等农副产品的政策性收购为主，变成了所谓的“农副产品收购银行”,而对农村基础设施建设的金融支持却是很少。其次，资金来源渠道过于单一，导致资金供给无法满足资金需求。当前我国政策性银行的资金来源主要是发行政策性金融债券、中央银行再贷款、财政拨款、贷款转存和回收信贷资金。然而中国农村发展银行由于贷款业务经营效益不佳，出现了连续几年整体亏损的局面，而且在债券市场上发行的金融债券由于利率较低对投资者没有吸引力，导致中国农业发展银行的资金来源依赖于中央银行的再贷款，存在严重的利率倒挂现象，对中央银行的独立性产1为满足其生存发展需要，开办了部分商业性贷款，造成了政策性农业贷款和商业性贷款混合的局面，偏离其建立的宗旨。最后，农村基础设施具有建设周期长、投资规模大、资金需求稳定的特点，而中国农村发展银行无法持续稳定的提供资金。以上种种原因，决定了政策性银行无力支持农村基础设施建设。
5.2.5.2 商业银行
首先，商业银行建立的初衷就是为实现目标利润最大化，而农村基础设施绝大部分属于非营利性基础设施或准营利性基础设施，这就决定了其投资报酬率较低无法满足商业银行的要求，并且农村基础设施具有建设周期长、资金回收慢等特点，商业银行出于稳健性考虑，不愿将资金用于农村基础设施建设。其次，为降低贷款风险的同时追求利润最大化，商业银行在农村金融市场上采取的是收缩战略，逐步从县域以下农村市场撤出，信贷重心倾向于城市地区，不能很好地对农村基础设施建设提供信贷支持。最后，尽管近年来国家出台了一系列鼓励商业银行进入农村市场的措施，商业银行也重新在农村区域建立网点，但是考虑到农村实际情况，短时间内不可能大规模进入农村市场。也就无法及时充足的提供农村基础设施建设所需资金。
5.2.5.3 农村信用合作社
鉴于四大国有商业银行之前纷纷从农村地区撤并，农村信用社逐渐在农村地区取得垄断地位，成为支农主力军。2013年末河南省农村信用社农户贷款金额占金融机构农户贷款金额的80%以上，新增农户贷款金额占金融机构新增农户贷款金额的90%以上。尽管如此，农村信用社在支农问题上仍存在一定的局限性。
首先，农村信用社虽然在农村地区占据主导地位，但是其规模较小，且业务主要是1年以下的小额贷款，这种业务主要适用于传统的种植业和普通的养殖业。对农村基础设施这种需长期、大量、稳定的资金来源并不适用。其次，历史包袱沉重，不良贷款率高。从2015年河南农信社中原农村金融期刊上可以了解到，2014年新增贷款不良率为1.13%,总体账面不良贷款占比为2.92%,按照2014年末贷款余额4818.95亿元计算的话，账面不良贷款为140.71亿元，这些不良贷款只有农信社自己消化，影响其职能的正常发挥，使农信社在农村基础设施建设上显得力不从心。
5.2.6 农村金融市场有缺陷
首先，信息不对称。农村信贷市场的信息不对称要比城市严重得多，而信息不对称使金融机构无法辨别信贷风险大小，在无法判断贷款者能否履行到期还本付息的情况下，往往倾向于不贷或少贷，导致农村金融市场上出现资金供不应求的局面。其次，抵押物缺乏，执行成本较高。在贷款过程中，为保证促使贷款人能够及时偿还贷款，以降低贷款风险，往往要求农民提供抵押物。而农民能够提供的抵押物无非是房屋、没有完全产权的土地、农具等，而这些抵押物不是难以执行就是执行起来比较困难。基于以上原因，金融机构往往不愿意对农户提供贷款。
5.2.7 融资模式欠缺
项目融资模式（如BT、PFI、PPP等）常见于城市设施建设，而对于农村基础设施建设则是很少见。原因主要有：（1）农村基础设施建设无法产生大量的现金流，其投资报酬率较低，资金回收期较长，社会投资者希望短期内获得高额收益，宁愿将资金投向城市设施建设而不是投资于农村基础设施建设；（2）政府部门没有采取积极有效的措施，比如说采取税收优惠、提供政府担保、赋予一定时间内的有效经营权等吸引社会投资者进入农村市场；（3）缺乏专业的项目融资人才。即使政府采取了一系列措施吸引社会资金进入当地农村市场，但是由于人才缺失不知道采用何种方式进行融资，也会必然导致项目融资失败。
5.3 本章小结
通过以上分析，发现河南省农村基础设施投融资主要存在以下问题：财政、农村农户、社会资本投资不足；农村金融机构信贷不足。进一步分析，问题形成的原因是：由于历史原因和体制不健全等因素使政府债务缠身，无暇他顾；农村税费改革后农村收入减少；农户收入较低；农村金融机构支农体系不健全；农村基础设施建设对社会资本缺乏吸引力等。各有关部门应采取措施改善不良现状，促使农村健康发展。
