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【题目】中国养老保险基金信托制度完善探究
【绪论】国内养老保险基金信托法立法研究绪论
【第一章】养老保险基金信托的理论解析
【第二章】我国养老保险基金信托法律制度面临的问题与原因
【第三章】国外养老保险基金信托法律制度分析及借鉴
【第四章】完善我国养老保险基金信托法的建议
【结论/参考文献】养老保险基金信托法制构建研究结论与参考文献
第二章 我国养老保险基金信托法律制度面临的问题与原因
第一节 我国养老保险基金信托法律制度面临的问题
一、即将陡增的养老保险基金支付压力
在建国后来临的集中生育高峰和上世纪后期推行的计划生育政策的综合影响所产生的特殊人口结构的基础上，伴随着我国经济社会的快速发展、医疗水平的不断提高，使得我国的人均寿命不断增长、老年群体迅猛扩张，种种因素导致我国在成为世界上人口最多国家的同时，也面临着其他国家所不曾遭遇到的既严峻且特殊的老龄化形势。统计结果显示：“我国 65 岁及以上人口数量已经从 1982 年的 4991 万人增加到 2014 年的 13755 万人；老年人口占比从 4.9%增加到 10.1%.”①根据《2013中国人类发展报告》的预测显示：“到 2030 年，我国将步入‘超级老龄化’社会，届时老年人占总人口比重至少在三成以上，抚养比下降为 2:1.”②就我国各省市区而言：“除了内蒙古、广东、海南、西藏、青海、宁夏和新疆之外，其他各个省区均已进入了人口老龄化社会。”③在我国老年人口增速和总量不断增加的同时，未富先老的迹象也开始显现，人口抚养负担增加，经济发展的压力加大。同发达国家在步入老龄化社会时已经有了足够的社会和经济上的物质财富积累而得以应对不同，我国在本世纪初进入人口老龄化社会时，社会和经济的发展根本没有足够的应对能力。随着我国人口生育观念的转变和经济体制的改革，当“养儿防老”的传统观念遭遇到“子女减少”的现状，当传统的“单位养老”转变为“社保养老”,老龄群体的生活维持将越来越依赖于养老金。“截至 2014 年底，我国养老保险基金累计结余 3.44 万亿元，这看起来很乐观，但其实不然。”
就目前形势看：“按照女职工 55 岁退休推算，建国后出生人口最多的主力婴儿潮时期（1962-1973 年）出生的女性，将从 2017 年陆续开始领取养老金。”②对养老金需求的不断提升，将带来养老保险基金支付压力的陡增。从地方微观层面观察，养老保险基金支出风险已经显现：“2014 年黑龙江城镇企业职工养老保险基金透支 105 亿元，河北、宁夏分别透支 9 亿元和 1 亿元，天津、内蒙古、吉林、上海、湖北、海南、江西、陕西、青海和新疆生产建设兵团累计结余的养老保险基金规模也都不大。”③国际社会普遍认为：“未来 20 年，中国的养老金现金缺口可能高达 69 万亿人民币。”
二、养老保险基金对保值增值的迫切需要
第一，财政补贴养老保险基金方案的难以为继。在我国的养老保险制度初建之时，使用当期参保职工的缴费去发放养老金账户为空的已退休人员的养老金，“拆东墙补西墙”导致了制度上整体性的巨大缺口。根据 2014 年的数据显示，我国财政补贴养老保险基金已经达到 3548 亿元。从国际社会的普遍经验看，财政补贴养老保险基金的规模和财政的适度负担问题密切相关，如果财政补贴养老保险基金的负担过重，将削弱财政对其他领域的支付能力。并且，养老支出过大已经给不少正处于老龄化的国家带来了难以削减的巨大财政负担，导致这些国家经济社会发展面临着不小的挑战。我国财政的最大来源是税收，但“我国的税收总收入去年接近 13 万亿，占我国 GDP 总额的 23%.”⑤这一负担水平对我国而言已经相当之高了，如果还想要继续加大财政对养老保险基金的补贴力度，必将导致财政压力的增加，带来的后果是国家征税的提高进而影响到社会经济的健康发展。
第二，延迟退休方案的不切实际。根据国际经验，一国的劳动力不足往往是延迟退休的主要原因，而未曾见有因一国养老保险基金不足，便借助延迟退休得以缓解的先例。根据人社部的相关报告显示，短期内我国并不会存在劳动力不足的可能性，“‘十二五’期间，我国劳动力供给将达到峰值，超过 9 亿人，并会在一段时间内保持这一高位。”①仅仅是因为养老保险基金有支付压力，就想要通过延迟退休来缓解，这样的看法是难有立足之地的。在我国当前的劳动力供应充足而劳动力需求又增长缓慢的情况下，如果延迟退休必将会对本身就业竞争能力较弱又难以享受养老金待遇的低收入者和未就业年轻劳动力群体带来毁灭性冲击。
第三，提高养老保险缴费方案带来的难以承受之重。我国现有的社保缴费率已经非常之高，仅在养老保险一项上，单位缴纳 20%、个人缴纳 8%的比例在国际上也已是十分罕有，并且这一较高的缴费率在可预见的时期内几乎没有降低的可能性。如果还要进一步提高现有养老保险缴费率，必将是企业和个人的难以负担之重。
第四，降低养老保险基金支出方案势必压低老年人的生活水平。在我国的养老保险制度下所支付的养老金确实较少，现有的养老金支付所能起到的保障程度十分一般。但随着我国通胀水平的走高，老龄者面临着城乡居民消费价格的连年上涨带来的消费水平的不断提高，而养老金保障却如此之低，已经到了连基本生活需求都很难满足的地步。如果想要再降低养老保险基金的支出，也就意味着老年退休者所能享有到的养老金待遇的压缩，这必然会使得老年人的生活捉襟见肘。
综上分析，在现阶段想要解决我国的养老保险基金整体支付压力，惟有从养老保险基金自身的保值增值出发，而信托无疑是养老保险基金保值增值的最佳选择。
三、用以信托的养老保险基金归集相对困难
养老保险基金信托及投资运营的开展是以将养老保险基金结余归集到省级社保为前提的，而后由各省、自治区、直辖市委托国务院授权的机构进行投资运营。但是，在目前形势下，想要将养老保险基金结余归集到省级层面上还具有相当的难度。①尤其是在养老保险全国统筹（至少是省级统筹）的背景下，养老保险基金向省级层面上的归集将直接导致市、县政府对现有的养老保险基金控制权的减弱，地方政府必然会将其视为省级统筹的前奏，在中央与地方以及省与市、县的博弈中，想要地方政府削弱自己现有的管理权、划出积累的资金一直都不是一件容易的事；②同时，因为我国区域间经济社会发展的不平衡带来的持续人口流动，使得无论是人口流入地还是流出地的养老保险基金收支都不是很稳定，这一情况增加了归集工作的难度；最为实际的是部分地方的养老保险基金已经收不抵支，根本无力再拿出养老保险基金来进行投资运营。因此，在养老保险基金投资运营的实际操作中必须先解决上述问题，否则养老保险基金信托将难以开展。
四、受托运营机构的确立尚需进一步论证
结合《基本养老保险基金投资管理办法》中对于养老保险基金受托人的资格规定和条件限制，目前，只有全国社保基金理事会一家机构具备受托资格。③并且，根据人社部的披露，未来我国所有省区的养老保险基金结余在很大程度都将委托给单一的全国社保基金理事会一家机构进行管理。但从实施养老保险基金信托的一些主要国家的普遍做法上看，这些国家往往是倾向于避免将所有的养老保险基金全部委托给单一的机构进行管理，以利用不同的受托机构保持养老保险基金投资选择的多样性而达到分散风险的目的，同时选择多个机构共同运营养老保险基金也可以进行比照并形成相互竞争的关系，促进养老保险基金运营效率的提高。
而且，把全国社会保障基金理事会的历史收益率作为受托运营养老保险基金的重要依据，也并不一定合理。虽然官方称：“全国社保基金理事会的历史投资回报率高达 8%”,但通过对全国社保基金理事会自成立以来的所有大规模投资决策进行剖析和对这些投资决策的实际进展情况进行跟踪，我们不难发现，全国社保基金理事会最成功的投资案例是以战略投资者的身份直接参加了包括工行、中行、交行和建行等在内的主要国有银行的改制上市所获得的巨额收益。①但这一成功案例仅是特定时代、特定背景和特定政策影响下的昙花一现，并且从根本上而言这也并不是全国社保基金理事会所独立完成的真正的依靠资本市场进行投资操作的业绩。所以，将养老保险基金交由全国社保基金理事会进行垄断运营是不是合理的选择，在受托机构的选择上能否新建一个机构来承担养老保险基金的运营还是有待论证的问题。
五、养老保险基金信托投资范围的规定还需完善
根据《基本养老保险基金投资管理办法》在投资领域上的相关规定：“养老基金限于境内投资。投资范围包括：银行存款，中央银行票据，同业存单；国债，政策性、开发性银行债券，信用等级在投资级以上的金融债、企业（公司）债、地方政府债券、可转换债（含分离交易可转换债）、短期融资券、中期票据、资产支持证券，债券回购；养老金产品，上市流通的证券投资基金，股票，股权，股指期货，国债期货。”②“国家重大工程和重大项目建设，养老基金可以通过适当方式参与投资。”③“国有重点企业改制、上市，养老基金可以进行股权投资。”④从关于投资范围的规定中可以看出，我国的养老保险基金主要投放于资本市场。
但养老保险基金肩负着确保养老保险制度长期保障能力的社会责任，必须保证养老保险基金整体的安全与完好。然而资本市场存在着大量发生难以预测和损失无法弥补的风险，过分依赖于资本市场的养老保险基金投资选择，在一定程度上是一种不稳健的搏利冒险。以资本市场为主要投资指向的美国 401K 计划，在 2008 年的金融危机中所遭受到的投资惨败就是最好的警示说明。⑤为了减少因过度依赖资本市场而带来的投资风险，具有实体保障并且安全性更高的基础设施建设项目投资，在养老保险基金投资管理经验较为丰富的国家已经成为了引起重视的投资方向。⑥但是，我国的养老保险基金信托在投资选择上还没有给予基础设施建设等公共项目投资以应有的足够重视。
六、委托投资运营最低收益率制度的缺失
粤鲁两省之前的养老保险基金信托投资的实践经验表明：受托方就委托投资运营的最低收益率向委托方做出承诺有助于激励受托人严格履行本职职责，推进受托方的科学管理和投资积极性的提高，是确保养老保险基金安全和保障信托收益的有效方式。①但很遗憾的是，在先期的粤鲁两省与全国社保基金理事会的合作中，已经被实践验证了起到良好作用并产生积极效果的最低收益率制度，在大规模全面开展养老保险基金投资运营的过程中却没有得到明文规定。这一忽视委托方权益保护的现象，或将导致投资运营中的养老保险基金安全性的削弱。制度的缺失带来的不仅是运营过程中收益稳定性的降低，更会导致社会民众于心理上的不安。
七、风险预防和损失弥补机制尚不健全
养老保险基金进入资本市场进行投资运营必然面临风险，如何预防风险、如何弥补因风险造成的损失。在《基本养老保险基金投资管理办法》中提出了风险准备金的相关规定：“风险准备金提取来源于两部分，一部分是投资管理机构从当期收取的管理费中，提取 20%作为风险准备金，另一部分是受托机构按照养老基金年度净收益的 1%提取风险准备金，余额达到养老基金资产净值 5%时可不再提取。”②专项资金弥补亏损是必需的，但设定的数额尚显不足，同时对投资管理人提取的风险准备金上限在《办法》中也没有规定。第四十四条规定：“风险准备金与本金一起投资运营，单独记账，归委托人所有。”由于风险准备金不可能无限制提取，并且风险准备金是为弥补投资风险所造成的损失而设立的，因而在投资运营过程中将风险准备金的所有权归属于委托人的规定也并不合理。同时在亏损发生后，就如何确定亏损主体及责任承担方式以及承担的比例分配等方面都应该有更细致的配套方案。
八、相关主体法律责任的规定
存在缺失一直以来，养老保险基金信托投资运营的法律责任在我国的法律体系中仅有为数不多的财产罚和资格罚的规定，并且在实际操作中也缺乏详尽的应用解释和强力的贯彻执行，导致关于法律责任的规定在现实中所能产生的成效颇小。③即使是最新出台的《基本养老保险基金投资管理办法》中对法律责任的规定也没有太多明显的进步，尤其是关于养老保险基金信托制度中涉及到的刑事法律责任的承担上，依然是一如既往的过于笼统，以第七十条：“违反本办法规定，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”为例，对于定罪量刑的标准界定模糊，缺乏可操作性，使得既有的养老保险基金信托投资运营制度涉及到的法律法规的威信受到严重削弱。我国还需通过对相关法律条文及适用解释的细化，从刑事、民事和行政三方面对养老保险基金信托投资运营法律责任进行全方位的完善，增进法律的适用性、强化法律的威慑力，提高养老保险基金信托法律的指引、预测、强制和教育作用。
第二节 我国养老保险基金信托法律制度所面临问题的产生原因
一、养老保险基金信托制度立法层面上的缺失
由于历史及现实因素的综合影响，使得我国养老保险基金信托及投资运营法律长期欠缺，这一不正常现象已经严重禁锢了我国养老保险基金进入资本市场进行操作以实现基金整体的保值增值的需要。我国已有的《社会保险法》、《证券投资基金法》、《信托法》、《合同法》作为相应领域的基本法，并不能很好的适用于养老保险基金信托投资这一需要强烈专业性色彩的法律进行规制的特殊领域。
即使是新近出台的、国务院制定的《基本养老保险基金投资管理办法》，在养老保险基金的归集、信托受托机构的选择、养老保险基金投资范围的规定、基金投资运营操作规范、风险预防和损失弥补机制以及相关主体的法律责任的追究上都还存在着许多的不足须待完善。并且，从严格意义上来说，《基本养老保险基金投资管理办法》因不具有法的名义，其位阶过低、规范性不强、强制力不够、权威性欠缺，其实际效果将大打折扣。养老保险基金信托事关国计民生，牵涉面较广，不仅涉及到社会保障领域、还涉及到基金、证券、银行、合同、审计、监管、劳动等多个领域；不仅涉及到信托制度，还涉及到养老保险制度；不仅涉及到国家层面，还涉及到各省、市、县。
正是由于养老保险基金信托涉及的领域广泛、层次众多、意义重大，对制度设计中体现的专业性要求较高，对法律效力层次的要求较高，而我国现有的法律体系中关于养老保险基金信托的规定难以满足这一需求，导致现实中出现了大量问题。
二、资本市场中不确定性风险的冲击
安全性是养老保险基金投资的前提，而中国的资本市场尤其是股票市场在短短20 年的发展时间内，从过去的全球表现最差而异军突起成为如今的全球热点，如此非理性的迅速繁荣的背后，带来的是许多不容忽视的问题。比如，当前的股市热而经济差，中国股市与经济的背离越来越严重；信息披露质量较低，造假现象普遍；庄家操纵股市以及内幕交易。而这一次的股市震荡正是长期以来中国股市诸多弊端长期作用的结果，中国的股票市场以至于资本市场在很大程度上被视为一种博利市场，而不是一种健康的资金融通市场。养老保险基金的投资运营是要将养老保险基金投放到资本市场中，进入资本市场的养老保险基金也必将进入股市，而股市作为资本市场的重要组成部分，其震荡必将扩散到整个资本市场并影响到养老保险基金的投资收益。①相较于发达国家成熟的资本市场和长期的养老保险基金信托投资操作经验，我国资本市场尤其是股票市场的成熟完善和在大规模的养老保险基金投资经验上都存在很大的差距。尤其是今年，《基本养老保险基金投资管理办法》发布的时间恰逢中国股市近年罕见的振荡期，但《办法》却又明确提出基本养老保险基金可以不高于基金资产净值 30%的比例，投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老基金产品等。②这使得养老保险基金的投资变得颇为敏感，并带有救市的嫌疑，更加深了社会各界对养老保险基金投资安全与否的质疑。
三、养老保险基金信托投资的监管机制尚不健全
完善的养老保险基金信托及投资运营的监管体系，不仅需要切实的发挥好政府监管的作用，更应积极推动行业内部监管体制发挥作用以及社会监督氛围的形成。③在养老保险基金信托投资运营的政府监管层面上，我国采取多主体的分散监管模式，由人社部、财政部、人民银行、银监会、证监会、保监会在各自监管领域内、依照各自职责对养老保险基金信托投资运营过程中的相关主体及行为进行监督和管理。我国养老保险基金信托投资运营的分散型监管体系想要发挥作用，必须确保各监管主体在各自的监管领域内严格履行监督职责，各监督主体互相配合、密切联系、紧密衔接、充分互动和沟通信息。但是在实际监管过程中，由于各监管部门缺乏指导协调，监管信息交流共享不足，监管行动不统一，使得实际监管中各部门各自为政、一盘散沙、推诿扯皮及重复监管和扎堆监管现象普遍，难以形成相互协作的监管机制，从根本上偏离了分散型监管模式的设置初衷，极大的浪费了国家资源，削弱了监管成效。①并且，过度的偏重于政府监管忽视了社会公共监督和行业内部监管的积极意义和重要作用。
