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【题目】中国养老保险基金信托制度完善探究
【绪论】国内养老保险基金信托法立法研究绪论
【第一章】养老保险基金信托的理论解析
【第二章】我国养老保险基金信托法律制度面临的问题与原因
【第三章】国外养老保险基金信托法律制度分析及借鉴
【第四章】完善我国养老保险基金信托法的建议
【结论/参考文献】养老保险基金信托法制构建研究结论与参考文献
第一章 养老保险基金信托的理论解析
第一节 养老保险基金信托的内涵界定
一、养老保险基金的概念与特征
学理意义上的养老保险基金是指：“法定部门或组织根据法律规定的条件、对象、标准、方式和程序筹集、管理、运营以及使用的专门用于社会成员养老的专门资金。”①养老保险基金是养老金制度体系的中间阶段形态表现形式：在第一阶段即初始阶段中，通过单位和个人缴纳的养老保险费为养老保险基金提供主要的资金积累；②在第二阶段即中间阶段中，养老保险基金通过对分散的养老保险缴费进行整合，将其归于养老保险基金整体并投放入资本市场进行市场化投资运营操作，以实现养老保险基金整体的保值增值；在第三阶段即结果阶段中，通过使用养老保险基金中的整体积累资金，以退休金的形式支付劳动者退休后维持基本生活所需的待遇。因此，养老保险基金在实质上是养老金制度在整合投资运营阶段所表现出的一种特有形态。
作为劳动者退休后最基本的生活来源，养老保险基金无疑是现代化社会保障体系的核心支撑，养老保险基金具有四个明显特征：
第一，涉及群体的广泛性。养老保险基金的涉及范围主要是一国境内的所有符合条件的在职劳动者以及已退出劳动岗位的老年人员，基于此基础并进一步扩展涉及到所有现劳动力群体及原劳动力群体，也将联系到未来的劳动力群体，其覆盖群体之广泛性、深远性不言而喻。
第二，时间跨度的长期性。一般而言，养老保险的缴费始于劳动者参加工作之日，止于缴费人员退休之时。当缴费人员达到法定退休年龄、符合享受养老金待遇之后，便开始享受养老金的支付直至该人员死亡。但无论是个人的养老保险缴费还是养老金支付都归于或来自于养老保险基金，以现有的人均寿命和参加工作年龄计算，养老保险的缴费及养老金的支付合计跨度普遍长达半个世纪，养老保险基金对于一代人而言其时间跨度不可谓不长，而对于世代而言其时间跨度难以比量。
第三，整体运转的稳定性。养老保险基金主要来源于单位和个人的缴费以及国家财政的相应补贴，在这其中单位和个人的缴费比例以及缴费时间都有明确的规定，单位和个人应当按时足额缴费以保证养老保险基金资金来源的充足，并进一步保证养老保险基金整体的充实与稳定以支付退休人员的养老金待遇。在养老保险基金的投资运营过程中，因养老保险基金整体资金数额之巨大、影响之深远，其稳定性与安全性也必须有很高的要求。
第四，资金数额的规模性。因养老保险基金涵盖群体的广泛性和时间跨度的长期性，一国的养老保险基金资金整体积累的数额往往特别巨大，并且随着参保人员的增多和养老金体系的日臻完善，这一基金积累的规模会随着时间的推移而不断的增加，从目前的形势来看养老保险基金整体积累的规模已经相当巨大。
二、养老保险基金的法律性质
第一，养老保险基金是一种特殊的社会共济的体现。人类社会是一个密切联系的生活群体，在当今老龄化形势日益严峻，人均寿命不断增长、老年人口不断增多、出生率下降、家庭子女数量不断减少的情况下，传统的家庭养老、子女供养已经不堪重负，难以支撑老年人的基本生活，现代养老的整体趋势已经是社会养老。
以现收现付制的养老金体系为例，以正在工作的这代社会成员拿出自己的部分劳动报酬用以缴纳社会保险费，而后由社保部门进行统筹将缴纳的社会保险费资金进行安排，发放已退休一代的老年群体的养老金，如此循环反复。①这其中不仅体现了社会的共济，也反映了代际间的互助。
第二，养老保险基金是一种特殊的共同共有。②之所以说养老保险基金是一种特殊的共有共有，是因为养老保险基金涵盖全体劳动者，通过将各个独立的劳动者个人纳入到国家养老保险基金体系中，整合使用劳动者在劳动期间转移的部分劳动报酬所积累的社会财富，来保障老年退休人员的基本生活维持。正是因为养老保险基金所积累的社会财富来源于在职劳动者劳动报酬的转移，并用基金中积累的社会财富来支付退休人员的养老待遇。因此，从所有权上看，养老保险基金属于养老保险制度的全体参与者共同共有，在养老保险基金存续期间，任何人对于养老保险基金整体都无权要求进行分割，并且全体养老保险制度的参加者所享有的权利都是平等的，平等的参保、平等的缴费、平等的享受养老金待遇。
第三，养老保险基金包含一种特殊的法定之债。养老保险基金从法律层面上看包含有一种法定之债，即根据国家法律法规的规定，为保障劳动者退休后的生活维持而成立的以退休人员为债权人、国家为债务人的一种债权债务关系。其特殊性在于养老保险基金之债具有相当程度上的隐蔽性，其成立并非来自债法，而是来源于宪法、劳动合同法和社会保险法等规定，其权利人总是退休人员，而义务人始终是国家，并且其债之数额也具有一定程度上的不确定性和变化。
第四，养老保险基金是一种特殊的定期储蓄。“定期储蓄即事先约定存入时间，存入后，期满方可提取本息的一种比较稳定且积蓄性较高的储蓄形式。”②而在养老保险制度中，可将劳动者在在职期间缴纳的养老保险费视为向国家按期存入的本金，在其退休时即到期，而后按期支取的养老金即本息，并且在养老保险制度中，劳动者缴费时间越长、缴纳费用越多，其退休后所能享受到的养老金待遇也就越高。而在这其中，养老保险基金所具有的安全性、保值性和收益性类似于定期储蓄的基本特征，养老保险基金同定期储蓄一样具有积累财富的作用，定期储蓄的根本目的是通过资金的储备，用以满足自己将来的某种需求。而劳动者参加养老保险制度，通过养老保险制度将其缴纳的养老保险费整合入养老保险基金的根本目的是为了通过养老保险基金来获得养老金支付，以满足无法依靠劳动报酬维持基本需要的退休后生活维持。
第五，养老保险基金是国家调节经济社会生活的一种法律媒介。市场经济和国家干预是对社会资源配置的两种基本手段，经过漫长的历史发展和不同制度国家的实践经验证明，市场经济是基础，但市场在资源配置中难以克服其自身先天具有的盲目性和滞后性等不足，在以市场为基础的同时，国家干预是一种必要的补充形式。而在现代化法制社会中，国家调节经济和社会生活的基本手段是依靠法律的作用。③国家通过立法建立起养老保险基金以保障社会成员退休后的生活维持，并根据所处时期的社会经济发展水平的实际情况确定养老保险基金的支出，调控退休人员与在职劳动者的收入差距，以调节国内消费、缓和代际矛盾、维护稳定和谐。
三、信托制度的概念与特征
英美法系国家的“双重所有权”理论是信托制度的衍生基础，英国《不列颠百科全书》将信托定义为：“信托是一种法律关系，在此种关系中，一人拥有财产所有权，但同时负有受托人的义务，为另一人的利益而运用此项财产。”①大陆法系国家奉行“一物一权”理论，并不能全然接受英美法系中对信托的界定。因此，在信托的定义中更强调法律要件的构成。《日本信托法》对信托的定义为：“信托指的是财产权转移或为其他处分，使他人依照一定目的管理或处分信托财产。”
我国《信托法》基于我国法律体系及特点将信托定义为：“委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。”简而概之，信托就是一种在委托人、受托人和受益人三方面主体之间基于信任而产生的特殊法律行为，并具有如下特征：
第一，以信任为前提。信托即基于信任的财产托付，因而委托人对受托人的信任是设立信托的首要前提。③这里的信任包括：一是对安全性的信任，即委托人相信受托人在接受其转移的财产之后，能够按照信托法律的规定并依照信托契约的约定去管理财产并将财产管理的收益给与受益人；二是对专业性的信任，即委托人相信通过受托人的专业化理财方式对信托财产进行长期运营，能够产生预期收益以实现信托财产的保值增值。
第二，以财产为基础。信托是以信托财产为核心而成立的法律关系，委托人在设立信托时必须将财产转移给受托人，这是信托得以成立的必备基础。④信托设立目的是为了信托财产的保值增值，信托运营的基础是对信托财产进行投资与管理。因此，没有信托财产，信托关系就丧失了存在的基础。
第三，信托法律关系中具有三方主体。同一般的法律关系不同，信托法律关系中有委托人、受托人和受益人共三方。⑤委托人即为了受益人的利益，通过将其所有的财产转移给受托人，并希望通过信托财产的增值给予受益人利益而设立信托的第一主体；受托人是指接受委托人的财产转移，并遵守信托法律的规定、基于信托合同的约定、按照委托人的意愿、本着为受益人利益的考虑，以自己的名义管理处分信托财产的主体；受益人即本质上信托制度最后的实际利益获得者，受益人一般不参与信托法律关系的设立过程，但受益人是委托人设立信托和受托人进行财产管理以及信托财产的保值增值所最终指向的受益主体。
第四，信托财产的所有权和受益权分属于不同主体。受托人虽在信托设立后，取得了信托财产的所有权，但其所有权的行使除须遵照相关的法律之外，还严格的受到信托合同规范和受益人利益最大化原则的双重约束，同时受托人本人也并不能直接享有任何信托利益。①所以，受托人对于信托财产所享有的所有权也仅仅是一种只存在于表象而本质上严格受限的名义所有权。受益人虽并不参与信托法律关系的设立，但其却可以根据法律规定和信托文件约定享有信托财产上的受益权。
第五，信托财产具有高度独立性。委托人通过将信托财产转移给受托人之后，便随即丧失了对转移自其自有财产中的这部分用以信托的财产所有权，使信托财产实现了对委托人的独立；而随即接收了信托财产的受托人虽因信托而得以实现对信托财产的占有和管理，但却必须严格的按照法律的规定和信托文件的约定，并且只能为了受益人的利益而不是基于自己的自由意志对财产进行管理处分，自然而然地其所承受的信托财产便得以实现了对受托人自有财产的独立；就最后的信托利益获得者即受益人而言，其虽然享有了信托财产的收益，但其在信托过程中却无法接触到信托财产并对其进行干预。正是因为信托财产所具有的高度独立性特征，使其得以独立于各方当事人，有效隔离了来自于委托人、受托人和受益人的风险。
第六，信托的有限责任。信托财产的独立性特征和其特有的风险隔离性能衍生出了信托的有限责任，这一有限责任体现在信托的内、外部关系两方面。③在信托设立后，因委托人已经将财产转移给受托人即退出了信托关系，所以信托的内部关系便是受托人与受益人之间的权利与义务。受托人只要严格依照法律规定和信托文件约定去履行自己的职责，即使在投资运营与管理处分的过程中产生了信托财产的实际损失，也仅以信托财产为限向受益人负责。在严格履行信托职责的前提下，因受托人在处理信托事务的过程中是以自己的名义进行信托财产的管理处分，在该过程中所发生的侵权行为也均应由受托人对相对人负责，但受到损害的相对人也仅能要求以受托人所占有的信托财产本身为限承担责任。
四、养老保险基金信托的概念和特征
综上所述，养老保险基金信托即是将养老保险基金与信托制度相结合，通过信托途径对养老保险基金进行市场化投资与运营管理。①由于我国现实国情和特色法律体系的影响，使得我国的养老保险基金信托制度在具有一般信托制度所具有的普遍特征的同时，又具有充满中国特色的如下特征：
第一，我国的养老保险基金信托制度建立在高度的信任基础之上。在我国这样一个人口众多，又面临着日益严峻的老龄化形势的国家，养老保险基金不仅数额极其庞大，涉及范围更是广泛，影响更加深远，养老保险基金的信托关乎到国计民生，关乎着全国人民的根本利益。对养老保险基金进行信托并非易事，而是需要建立起充分的高度信任，不仅是作为委托人的地方政府对受托机构的信任，更需要全国人民对养老保险基金采用信托模式进行投资运营能够取得预期效果的信任。
第二，用于信托的养老保险基金来源广泛。我国用于信托投资运营的养老保险基金并非来自于某些省份或某一特定领域，而是涵盖全国各省、自治区、直辖市，用于信托的养老保险基金不仅包括企业职工的养老保险、城乡居民的养老保险，还包括机关事业单位工作人员的养老保险。
第三，我国的养老保险基金信托以参保者的利益为根本目的。我国养老保险基金信托制度建立的根本目的是希望通过信托对养老保险基金进行投资运营，以实现养老保险基金的保值增值。在我国的养老保险基金信托中，委托人是各省、自治区、直辖市人民政府，受托人是国家设立、国务院授权的养老保险基金管理机构，而受益人自然是我国养老保险制度的全体参加者。
第四，我国的养老保险基金信托制度集基金资产管理和社会化投资运营等职能于一体。我国的养老保险基金信托制度所具有的基金资产管理职能蕴含着养老保险基金的“传承”和“增值”两项内容，“传承”即信托运营长期性和连续性的体现，“增值”则是信托设定目的的体现与要求；②而我国养老保险基金信托制度所具有的社会投资职能则是信托的基金资产管理职能在资本市场中的具体体现，对信托资金采用面向资本市场进行投资的综合化市场运营手段以使用信托资金，进而实现养老保险基金的保值增值是我国养老保险基金信托的必然要求，同时借助信托形式实现对信托资金进行社会投资也是现代信托与现代投资方式的完美融合。
第二节 建立养老保险基金信托法律制度的价值分析
一、信托财产的高度独立性能有效保障养老保险基金的安全
养老保险基金与信托制度相结合的首要优势就在于：信托财产的独立性能够有效保障养老保险基金的安全。从信托形成的机制来看，信托的目的就是委托人希望借助受托人的专业技能实现信托财产的保值增值，以期许能够得到收益而给予受益人。在信托中，委托人通过转移将设立信托的财产而实现了该部分财产自其自有财产中的分离；受托人虽然接收了委托人所转移的信托财产，但也仅是在形式上取得了财产的名义所有权，受托人无权基于自己的自由意志对信托财产进行任何实质性处分，而必须严格遵守信托法律法规的规定并依照信托文件的约定对信托财产进行管理和运营，并将信托财产的收益让与受益人享有，同时受托人亦负有严格分离信托财产与自有财产的义务，因此，受托人所拥有的信托财产所有权其实只是一种为了方便受托人进行管理的手段；①受益人虽然是信托的最后实际利益获得者，但设定信托时所涉及的财产一般并不出自于受益人的自有财产，在信托过程中受益人并不接触信托财产，并且在信托过程中其得以获得收益的这部分信托财产自始至终地完全独立于受益人的任何财产之外。
因此，在信托结构中信托财产高度独立，其实质上不属于任何信托当事人，也不属于任何第三人，信托财产独立于委托人、受托人和受益人的固有财产，仅为信托目的而存在。财产的独立导致法律责任的分离，委托人、受托人、受益人及其债权人以至任何人都无权对信托财产进行追及。②信托财产的独立性在法律实务中集中体现在：“信托财产强制执行禁止制度”,这一制度在理论上源于信托财产的独立性，也是信托财产的独立性的必然要求和典型体现。③养老保险基金作为劳动者在退休后的长期老年生活中所仅能依赖的“保命钱”的最主要来源，养老保险基金的整体安全关系着一国的国计民生和社会的稳定和谐。因此，在养老保险基金的安全性上必须有很高的要求。正如上文所述，将养老保险基金与信托制度相结合，借助信托财产所具有的高度独立性恰恰能够强有力的保障养老保险基金的整体安全。
二、信托投资运营的专业性有助于养老保险基金的保值增值
将养老保险基金与信托制度相结合是一种专业的投资选择的体现，市场化、集约化、现代化的信托投资运营手段是进入资本市场中的养老保险基金得以实现保值增值的最佳选择。现代信托中的受托人多数是具有丰富的财产投资运营经验和雄厚的专业技术实力的市场化机构组织，激烈的市场竞争本身便已在不断地锤炼着受托人的财产投资和管理能力。同时，受托人的管理费用同信托财产的预期收益直接挂钩。投资所能取得的收益越高，受托人所能获得的管理费用也就越高。反之，信托投资人所能获得的管理费用就会减少。这样的市场规则对受托人的资金运营效率和投资策略的选择以及对运营成本的控制都提出了很高的要求，能够激励并推动受托人不断做的更好。在养老保险基金信托法律关系成立之后，受托人可以根据当时的市场环境并依托其专业的投资技能和高效的运营体系，制定并及时调整相应的资金投资运营计划和一系列配套投资组合来实现信托资金的保值增值。②同时，养老保险基金的受托人也必须严格履行忠实义务和谨慎投资义务，并负有将养老保险基金的信托投资运营收益交付受益人的义务，通过这样的义务设置将受托人的行为严格的限制在为受益人的利益进行谨慎投资的范围之内，确保了委托人投资目的的唯一性，能够更有效的实现养老保险基金的保值增值。
三、信托运营的长期连续符合养老保险基金对稳定性的需要
养老保险基金与信托制度相结合是维持养老保险基金整体稳定的需要：“信托运营的连续性符合养老保险基金对稳定性的要求。除非对保留撤销权有先期的明文约定，否则对于已经成立的信托法律关系，任何人都无权随意撤销，这一特点在养老保险基金信托中可以有效的从法律层面上防止行政干涉和‘朝令夕改',保证养老保险基金信托运营的连续性和稳定性。同时，信托法律关系的存在也不因受托人的变更或缺失而改变。即当法人受托人破产、解散、丧失信托资格等情形出现不能再继续处理先前设立的信托业务时，已经设立的信托法律关系在此时并不必然消灭，而是可以由先期拟定的任命人重新选择受托人而取代原受托人承接信托财产，履行信托义务，维持了信托关系，保证了信托事务能够长期连续运转。”
四、信托科学化的权利配置对养老保险基金投资运营的规范
一般而言，在信托法律关系成立后，委托人因已转移了信托财产便不再对信托财产享有任何财产性权利。但信托究其本源，是委托人为了实现其特定目的而设立的，信托的实施依然紧密的影响着委托人的预期期望和切身利益。因此，基于信托人在设立信托中的首要地位，在法律法规的规定和信托文件的约定中依然可以为委托人保留相应的权利。这种权利依据其发生的依据，可以分为两类：法定权利和保留权利。法定权利是通过国家立法为委托人所保留，且委托人可依据信托法律法规的规定得以直接享有的权利；保留权利是在法定权利之外，委托人通过信托文件的约定而为自己保留的可以享有的权利。就委托人的法定权利而言，我国信托法主要规定了知情权、①信托财产管理方法调整要求权、②信托财产损害救济权、③受托人解任权和辞任同意权、④信托解除权、⑤受益人变更权和收益权处分权、⑥信托财产或者信托受益权的归属权⑦等七项权利。同时，按照意思自治原则，委托人在设立信托时当然可以通过与受托人进行约定而得以在信托文件中为其自身保留一定的权利。通过权利的保留，使得委托人得以通过对受托人发出指示，确保其所设立的信托财产的管理不偏离其原始目的的实现。
如上所述，在养老保险基金采用信托模式后，委托人能够对受托人就信托财产所采取的基本管理情况获得详细的了解，并能要求受托人就委托人认为的偏离国家关于养老保险基金投资运营政策和其原设定目的的管理行为做出更正，使受托人严格依照信托文件、贯彻国家政策并利用自己的专业理财技能实现信托利益的最大化。这样既保证了养老保险基金信托大的方向不偏离国家政策的规定，又留给受托机构可以依照资本市场发展形势进行操作的足够空间。
五、养老保险基金信托集国家福利与社会公益于一体而共赢
养老保险基金是国家为保障公民因年老而丧失劳动能力，不能通过自己的劳动报酬而继续生活时，所提供的使其能够维持基本生活的一种国家福利之来源。①而信托制度基于其产生的渊源便体现出了一种天然的公益性质，早期的私人信托是无偿的，后来随着社会经济的发展产生的现代信托制度下，受托人虽然可以从委托管理中取得劳动报酬，但信托所产生的收益并不归于受托人和委托人而是归于受益人。
信托所具有的“受人之托、代人理财”的性质，使其从产生之初便具有借助于受托人所具有的专业能力而实现信托财产保值增值的功能。②现代社会经济环境下，经济迅猛发展，金融危机频发，社会财富所受到的通货膨胀和货币贬值等外来因素的冲击越来越严重，积累的社会财富所面临的危险程度也越来越高。与此同时，资本市场投资工具不断创新，财富管理手段日趋多样，财产管理的复杂性程度和专业性要求不断增加，单纯的普通管理手段已经难以应对日趋复杂的资本市场环境和财富所有人对保值增值的要求。通过养老保险基金信托模式的建立，使得作为养老保险基金所有者的政府得以借助受托机构的专业理财能力，实现养老保险基金在资本市场中的投资运营，以推动养老保险基金的保值增值。受托机构通过承接国家养老保险基金的转移获得了巨大的业务量，不仅提升了其自身的管理和投资运营能力，更能获得相应的管理费用。同时，对于每一个参保者而言，养老保险基金通过信托进行投资运营实现增值，扩大了养老保险基金的整体数量，充足的养老保险基金储备必然能够使参保者获得更高的退休待遇，提升晚年生活质量。因此，养老保险基金信托模式下将产生整体的共赢局面。
