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【题目】中国餐厨废弃物处理立法问题探析
【第一章】中国餐厨废弃物处理立法完善研究导论
【第二章】餐厨废弃物处理的基础理论
【3.1】我国餐厨废弃物处理现状的实证调查分析
【3.2 3.3】我国餐厨废弃物处理立法现状及主要问题
【第四章】相关国家餐厨废弃物处理制度分析及其启示
【第五章】完善我国餐厨废弃物处理法律的对策建议
【第六章】完善餐厨废弃物处理法制的运行保障机制
【结语/参考文献】餐厨废弃物处理法律体系研究结语与参考文献
第五章 完善我国餐厨废弃物处理法律制度的对策建议
5.1 建立健全餐厨废弃物处理相关法律法规
5.1.1 制定餐厨废弃物处理单项立法
近年来，由餐厨废弃物处理不当所造成的地沟油、泔水猪等问题一直影响着公众的生活，并受到公众和政府的持续关注。虽然各级政府出台了一些关于餐厨废弃物处理的规范性法律文件，许多省市也对餐厨废弃物处理进行了立法，但是国家层面仍然没有一部餐厨废弃物处理的专项立法。为了对餐厨废弃物处理活动进行有效地规制，笔者建议应该尽快出台一部餐厨废弃物处理的专项立法，并设置科学可行的法律制度保障餐厨废弃物处理活动的规范化、无害化。
地沟油、泔水猪等由餐厨废弃物不当处理所带来的问题屡禁不止，对餐厨废弃物进行处理的法律规制非常紧迫和必要。2012 年国务院明确认识到餐厨废弃物处理法律规制的必要性，提出要研究制定《餐厨废弃物管理及资源化利用条例》，并已经开始进行餐厨废弃物无害化处理及资源化利用的试点。国家发改委于 2012 年已开始进行餐厨废弃物管理法规的起草工作，但目前却没有后续相关工作的音讯，截止目前，《餐厨废弃物管理及资源化利用条例》仍然停留在起草阶段。笔者认为，相关政府部门应该尽快落实相关行政法规的制定工作，让餐厨废弃物处理相关问题早日具有全国统一的法律规范进行指导。
学术界目前关于餐厨废弃物处理的立法选择主要有两种观点：第一种是制定一部全国性的关于餐厨废弃物处理的专项法律规范；第二种是在已有的涉及到餐厨废弃物处理的部门法中添加专门法律条款进行规范，不再单独进行立法。笔者认为对我国餐厨废弃物处理进行立法规范，制订一部统一的、全国性的餐厨废弃物处理法律规范是最佳路径选择。首先，将餐厨废弃物处理的相关法律规范以条款的形式散布于其他部门法，不符合餐厨废弃物处理进行法律规制的立法本意，还可能在现实操作中存在法律间相冲突等问题。其次，餐厨废弃物处理法律规范的制定，除应符合立法法和上位法的一般规定外，还应当立足于餐厨废弃物本身所具有的特点。餐厨废弃物处理专项法律规范属于环境法的下位部门法，所以在其立法的具体路径选择方面应结合其本身的立足点来确定。再次，餐厨废弃物处理专项法规的制定，还应当满足实事求是和服务社会的要求。在制定餐厨废弃物处理专项法规之前，应当充分进行实证调研，对餐厨废弃物处理流程中涉及到的各主体意见都应了解到，平衡好各方的利益需求，同时还要实现改善环境和食品安全状况的社会公益目的。最后，餐厨废弃物全国性专项立法的制定应该具有灵活性，可以在法规中对立法原则、目的、重要制度（如付费收购制度、台账制度等）严格进行确定，但同时给予地方适时发展当地餐厨废弃物资源化处理行业的变通权利，使餐厨废弃物处理不但有法可依，同时还能适时发展，因地制宜。
5.1.2 完善现行有关餐厨废弃物处理的法律法规
目前，现有的国家层面有关餐厨废弃物处理的法律条款只是零散的分布于《固体废物污染环境防治法》、《生活废弃物处理办法》、《循环经济促进法》等法律规范中。《固体废物污染环境防治法》是我国《生活废弃物处理办法》的上位法，其中对于生活废弃物的概念作出了具体明确的规定，并明确了废弃物处理活动中应当遵循的原则（如减量化、无害化、集中处置等）。《生活废弃物处理办法》要求餐厨废弃物处理应当遵循污染者付费的原则；《餐饮企业经营规范》中对于将餐厨废弃物应当单独进行处理做出了原则性规定；《循环经济促进法》、《畜牧法》、《农产品质量安全法》等法律法规中也包含一些关于餐厨废弃物处理的相关条款；《食品安全法》、《循环经济促进法》则规定了餐厨废弃物处理不当时具体的罚则适用。
为了保持法律的一致性，在出台餐厨废弃物处理专项立法之后，应该对《环境保护法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《生活废弃物处理办法》等法律规范作出相应调整，在其具体内容中增加餐厨废弃物管理的相关章节，对内容加以补充完善。在补充完善时可以采取简单描述，采用指引性条款的方式，如具体法律适用规定见《餐厨废弃物管理及资源化利用条例》。最终使我国关于餐厨废弃物处理的法律规范形成完整的法律体系，使餐厨废弃物处理活动有法可依、有章可循，更加规范化、合理化。
5.2 完善餐厨废弃物处理具体法律制度
5.2.1 确立餐厨废弃物付费收购制度，激励产生单位交付积极性
目前，我国现有地方性立法基本上都采用的是产生单位缴纳餐厨废弃物处置费的制度，产生单位由可通过销售餐厨废弃物取得收益到付费排放，餐厨废弃物处置成本由负变正。这种制度会促使部分产生单位把餐厨废弃物倒入下水道，或者与其他生活废弃物想混杂，以躲避缴纳餐厨废弃物处置费。对于是否应对餐饮单位收取餐厨废弃物处理费，这立足于相关法规对于餐饮废弃物的利用价值的认定。如若在立法中更加突出餐厨废弃物的回收利用价值，那么处置企业则应当通过向产生单位付费的方式进行收购；如果立法中比较凸显餐厨废弃物的无用和有害性，那么产生单位则会被要求缴纳处置费，以对其自身的污染排放行为负责。笔者认为，目前为了取得更好的管理效果，更有效地从源头截留餐厨废弃物，应该承认并凸显餐厨废弃物的资源性。
有学者认为，在政府和餐厨废弃物持有者之间信息对称时，政府通过实施线性激励合同，可以使餐厨废弃物持有者拥有帕累托最优的状态。
信息对称的实现需要政府加大对餐厨废弃物持有者的监管力度，而这又需要花费巨大成本进行信息化建设。而在现实中往往存在监管不到位的情况，这就导致信息不对称现象的出现，出于经济人的逐利性，餐厨废弃物持有者必然会选择能使自己获利最大的餐厨废弃物处理方式。所以，政府可以通过对规模相对较大的饭店、食堂实施试点规范化回收处理，同时给予这些餐饮单位相应的激励措施，并保证该激励措施所带来的效用会大于通过其他处理方式可取得的效用，这样才能够充分调动餐厨废弃物持有者进行规范化回收处理的积极性。
根据当前我国存在的地沟油、泔水猪治理难的现象，笔者认为，在全国性餐厨废弃物处理专项立法中应该充分重视并体现其资源属性，确立餐厨废弃物付费收购制度，建立由资源化处置企业向产生单位付费收购餐厨废弃物的新机制，以激励产生单位积极主动交付餐厨废弃物。通过这种付费收购制度的确立实施，可以有效减少产生单位违反规定将餐厨废弃物出售给非法商贩的现象。条例中也可以规定，各省市在制定地方性餐厨废弃物管理规范时可以明确规定具体的收购价格。餐厨废弃物的收购指导价可以由各地的餐饮业协会、资源化处理企业协会、物价局商讨制定，以保障餐厨废弃物的收购中的交易公平。
5.2.2 完善特许经营制度，规范处理企业准入与退出程序
事先进行立法是保障公用事业进行特许经营改革走向成功的重要前提。通过法制化的途径对公用事业的特许经营制度进行法制化保障，不论是餐厨废弃物处理项目的立项、论证，还是项目特许经营权的招投标和运营，都应该在法律规定的范围内进行，并在相关立法中明确规定行政管理部门、获得特许经营权的企业以及其他公众所享有的权利和义务等。建立完备的餐厨废弃物处理企业特许经营制度，不仅可以减少和避免项目从建设到运营期间可能产生的权责不清的问题，还可以便利政府进行监管和社会公众进行监督。
在我国各地进行餐厨废弃物处理项目的建设过程中，政府应当完善餐厨废弃物处理企业特许经营制度，明确处理企业准入程序。通过确立餐厨废弃物处理企业特许经营制度，可以使各企业能够更加公平地参与竞争，同时又能够保障带有公共性质的餐厨废弃物处理行业得到有效的监管。通过特许经营制度的确立，筛选出技术和设备满足条件的企业通过招投标获得餐厨废弃物处置项目的经营权。
该制度具体可以分为以下几个方面：第一，明确设定特许经营制度，将获得餐厨废弃物处理特许经营权的企业信息、特许经营权的经营范围、服务期限等内容，通过特定方式向社会进行公布。第二，通过竞争保证收运处理队伍的专业化。目前餐厨废弃物的收运工作由环卫部门负责，通过将市场竞争机制运用到餐厨废弃物处理工作中，可以吸收更多具有先进的技术设备以及服务水平的企业加入到餐厨废弃物收运处理行列中来，可以迫使环卫部门进行改革，通过竞争保证收运处理队伍的专业化、先进性。第三，对特许经营企业的专业收运车辆通过颁发准运证的方式进行管理。具体的实施方式是，经过严格的招投标程序选择出获得餐厨废弃物特许经营权的企业，政府与这些企业签订特许经营协议，并给这些企业的专业收运作业车辆办法准运证，已完善对企业收运处理活动的监管，保障餐厨废弃物处理企业的规范化经营。第四，设置餐厨废弃物处理企业服务评议制度，建立相关企业的退出机制。应该建立餐厨废弃物处理企业服务评议制度，每年对获得经营权的收运和处置单位的服务由专家和公众进行评议，并将结果向全社会进行公布。在特许经营协议中设置相应条款，对于评议不合格的企业，政府有权终止与其签订的特许经营协议。
5.2.3 构建餐厨废弃物处理台帐制度，确保处理环节可控性
台账制度是指为了在整个生产过程中更好地监控餐厨废弃物的处理活动，餐厨废弃物的产生、收集、运输、处置单位都应当对自身环节的餐厨废弃物的数量、类型进行详细的记录的制度。
对台账制度进行完善的最佳方式就是构建起一个完整的台账体系。具体来说应该做到：第一，餐厨废弃物处理环节中的产生、收运及处置企业均应该设置台账，因为整个流程中的任一主体台账设置确实，相互之间关于餐厨废弃物的数量、种类等信息就无法核对，也就不能实现监管的目的。第二，各环节的主体都应该将台账中的事项明确、详细地加以记载。产生企业应该详细记载餐厨废弃物的产量和类别等信息；收运企业的台账应该详细记载餐厨废弃物收运的数量、类别、去向等信息；处置应该详细记载餐厨废弃物的具体来源、数量、类别等信息。第三，不同处理环节主体的台账应当相互进行核对确认。比如在立法中明确相衔接环节的主体之间具有核对确认台账的义务，比如收运单位和产生单位之间必须将台账进行相互地核对和确认。第四，落实餐厨废弃物排放登记制度。排放登记制度是台账制度的一个非常重要的方面，该制度将餐饮单位、收运企业、处置企业联系了起来，行政监管部门则可以通过排放等级的相关数据为自身的监管行为获取更多信息支撑。通过排放登记制度不仅可以实现不同处理环节主体之间相互监督的效果，还方便了对行政监管部门的信息反馈。对餐厨废弃物处理活动进行监管的行政部门也可以通过这些数据信息，及时发现各环节中存在的问题，诸如餐厨废弃物产生环节中存在随意买卖、收运不符合规范等问题。
5.3 明确餐厨废弃物处理相关主体法律责任
5.3.1 明确餐厨废弃物产生、收运、处置主体责任设置
5.3.1.1 完善餐厨废弃物产生单位的主体责任设置
按照"谁产生，谁负责"的原则，产生单位应当承担妥善处置餐厨废弃物的义务。具体来说，餐厨废弃物产生单位应当将餐厨废弃物进行妥善的收集，并交由正规的企业进行收运，不能直接用来喂养动物或者卖给不法商贩，违犯规定者将承担相应的法律责任。
笔者认为，餐厨废弃物产生单位的主体责任设置应当包括以下几个方面：第一，产生单位应当承担餐厨废弃物的前端污染防治的义务。在排放餐厨废弃物之前，应当按照法定程序向环保、城管等部门办理环评、备案等手续。此外，还应当设置专门的餐厨废弃物收储容器，并在厨房下水管道设置油水分离装置，以保障餐厨废弃物的源头收储、排放清洁、有序。第二，餐厨废弃物产生单位应当保证排放行为的规范性。产生单位在排放餐厨废弃物时，应当严格遵守相关法律规范，这样才能从源头杜绝餐厨废弃物的随意倾倒和不法收运。根据目前国内试点城市的相关经验，加强餐厨废弃物排放源头管理，可以通过建立餐厨废弃物排放登记制度，将相关信息纳入城市网格化管理内容，实现信息共享和监督管理的精细化。第三，产生单位应当采取措施减少餐厨废弃物的数量。饭店、食堂应当通过推广"光盘行动"等措施减少餐厨废弃物数量，这样可以很大程度上减少处理餐厨废弃物的处理成本。
第四，产生单位应当将自己的餐厨废弃物如实申报。具体来说，产生单位应当按照法定的实践和程序，将自己的餐厨废弃物产生数量、处置方式等信息向当地的环卫、城管部门申报、备案。
5.3.1.2 完善餐厨废弃物收运主体责任设置
住建部颁布的《城市生活废弃物管理办法》中明确规定了生活废弃物的收运主体所应承担的义务和责任。餐厨废弃物作为生活废弃物的一种类型，自然也行当遵守该办法。办法中规定而收运单位应当取得服务许可证，即想要从事餐厨废弃物的收运工作，必须先取得特许经营权。
这一条规定也是餐厨废弃物收运工作市场化运作的基本依据。
餐厨废弃物的收运工作具有具有外部性的特点，造成很多餐厨废弃物产生者缺乏配合进行规范化收运的积极性，所以这就需要政府采取相关的激励措施，鼓励和吸引产生、收运主体主动地参与餐厨废弃物的规范化处理工作。同时，还可以和开拓思维，将餐厨废弃物收运工作通过市场化的方式进行运作，这样不仅可以为政府减少餐厨废弃物处理活动的成本，还可以通过这种方式吸引更多的社会力量加入到餐厨废弃物规范化收运队伍中来，使餐厨废弃物的收运工作的开展更加专业化、低成本、高效率。
笔者认为，餐厨废弃物的收运企业获取收益的最基本途径是，根据相关法律规定，向餐饮单位提供低成本、高效率、规范化、专业化的收运服务。因此，餐厨废弃物收运处置应严格市场准入条件，明确收运处置单位的权利义务关系，实行严格的市场准入和特许经营制度。餐厨废弃物收运企业的主要责任应该包括：第一，由区、县市容环卫管理部门通过招标竞争方式确定收运作业服务单位，实行专业化收运作业服务的项目不得转包；第二，从事收运作业服务的单位应当在收运设施、设备及作业服务人员制服上使用市容环卫部门规定的统一标志，方便市民确认；第三，应当实行密闭化运输，杜绝运输过程中滴漏、洒落影响环境卫生；第四，对收运设备和工具，应当经常清洗，保持整洁和完好状态。
5.3.1.3 完善餐厨废弃物处置单位的责任设置
餐厨废弃物处置单位处于餐厨废弃物处理流程的终端位置，处置单位的责任设置对于做好餐厨废弃物的末端处理，真正实现餐厨废弃物的资源化和无害化具有重要意义。第一，可以通过建设餐厨废弃物综合处理企业、餐厨废弃物收纳中转站等途径，来保障餐厨废弃物规范化处置的硬件基础设施。第二，建立餐厨废弃物流向登记制度，记录餐厨废弃物的产生数量以及流向，获得资源化处理特许经营权的企业，通过与收运单位签订收购协议的方式或者自行收集餐厨废弃物。第三，加大对利用餐厨废弃物炼制生物柴油企业的扶持力度，并给予其财政、税收等政策优惠，鼓励餐厨废弃物处置单位高效化、能源化利用餐厨废弃物。
笔者认为，餐厨废弃物处置单位应当承担以下几个方面的义务：第一，餐厨废弃物处置单位应当经过餐厨废弃物处理行政监管部门备案批准。一般来说，餐厨废弃物处置单位是由城管部门通过招标竞争的方式确定。第二，处置单位相关处置设施的规划和建设应当符合环境卫生设施的相关法律标准。第三，处置单位的处置过程必须严格按照备案中所注明的方式，不得挪作他用，其处置能力也必须经过专门机构评估认可，达到相应的资质要求。第四，接受餐厨废弃物处理行政监管部门的全程监管，落实相关管理政策，按月把自己所处理的餐厨废弃物的来源、数量、资源化产品的去向等相关信息向城管部门备案，接受行政监管部门的监督。第五，严禁将餐厨废弃物未经资源化处理而直接进行销售或用来喂养动物。
5.3.2 明确餐厨废弃物处理监管主体职责
在实施餐厨废弃物资源化处理过程中，政府作为监管方的干预是必要的。没有政府干预的前提下，企业的行为和选择（实施或不实施）会损害社会的整体利益，集体个人的理性行为导致了集体的非理性结果。因此，政府需要制定相应的激励机制和监管机制，提高监管力度和效率，加大监管力度和惩罚力度，提高监管效率，提高资源化补贴，降低企业的资源化处理成本，有利于激励企业的资源化处理，进而提高社会整体效益。
目前，大部门地方餐厨废弃物管理办法规定，明确城市行政管理部门是餐厨废弃物管理的行政主管部门，负责统一组织实施管理办法。餐厨废弃物的管理还涉及食品安全管理、环保、工商、食品药品监督、质监、卫生、畜牧、农业、财政、物价等部门，规定必要时可实施"联动执法".
以上关于餐厨废弃物处理行政管理的规定过于笼统，不方便执行，而且所谓"联动执法"很难落实，最终容易出现行政领域常见的"政出多门，多头管理"的问题。
基于目前存在的餐厨废弃物处理监管主体混乱的现状，笔者认为厘清监管主体之间的关系、明确餐厨废弃物处理行政主体职责迫在眉睫。目前学者们对于餐厨废弃物监管主体设置主要有两种观点。第一种监管制度，以某一行政部门为餐厨废弃物监管工作的主导，其他部门在必要时进行协助。这种监管制度的优势在于主导监管主体确定后，有利于监管责任的严格落实，从而减少相互推诿出现的可能性。但这种监管制度也存在一些缺陷，比如主要依赖一个监管主体，会导致监管力量相对薄弱，从而影响到监管效果的实现。第二种监管制度，由多个相关行政部门共同进行监管。
这种管理制度的优势在于集合了多个行政部门的监管力量，可以对餐厨废弃物处理进行全方位的监管。同时，我们也可以注意到，这种监管制度存在着监管部门职能交叉，容易导致相互推诿或者行政资源浪费的现象，最终会对监管的效率造成不良影响。
笔者认为，结合当前实际我国比较适合确立第一种监管制度，即以某一行政部门为餐厨废弃物监管工作的主导，其他部门在必要时进行协助。首先，各政府部门行政效率和能力的提高，为该监管制度的实现奠定了基础。随着政府不断简政放权、提高行政效率，各政府部门在实践工作中的执行力逐步增强。这种趋势同时也带来了部分行政部门职权膨胀的弊端，若是采取多个行政部门共同监管的制度，极有可能出现相互推诿、职责不清的现象，预想的监管效果也就无法实现。因此，建议在制定餐厨废弃物管理条例时，根据实际需要，可以将涉及餐厨废弃物处理的行政职能全部集中委托给城管部门行使，赋予其执行《餐厨废弃物管理条例》的职责，其他行政部门则在必要时加以协助。但是，这种集中委托执法的监管制度在法理上还需要进行进一步的探索和研究，因为此种制度设置不失为解决餐厨废弃物监管问题的有效途径。其次，应该明确行政人员违法的法律责任。对于相关执法人员在餐厨废弃物处理监管过程中的不当行为，如玩忽职守、徇私舞弊等行为，应当由该行政执法人员的所在单位给予其行政处分，如已构成犯罪，则由公安、检察部门依法追究刑责。再次，应该完善餐厨废弃物处理监管部门的监管方式。改变以书面检查为主的方式，形成每周不定期抽查的常规检查机制，增强检查的威慑性，以保障监管效果。此外，应该重视不同主体台账之间的核对，以实现互相监管。同时还要畅通公众的监督机制，通过开通电话、微博、微信等举报平台，实现公众监督力量的充分有效利用。最后，监管部门还应当充分利用现代技术，实现餐厨废弃物处理的监管工作的信息化、高效化。由于餐厨废弃物处理包括产生、收集、运输、处置多个环节，涉及的范围非常广泛，通过信息化手段进行管理，可以使监管过程更加科学且实时。
对餐厨废弃物进行信息化监管的关键是实现对餐厨废弃物的数量、去向的全过程信息化监管。此外，因为对于餐厨废弃物处理进行监管的工作涉及到卫生、市容环卫等多个部门，所以也要求这些部门之间应该实现餐厨废弃物监管信息的共享。
5.3.3 发挥中间层组织的自律作用
现代市场经济中的主体构成中普遍被大家接受的为三阶层理论，即市场由三部分构成：政府、社会中间层、市场。这种三阶层的主体框架既可以在一定程度上解决政府无法弥补全部市场缺陷的问题，还可以解决市场不能完全弥补政府缺陷的难题。就像哈耶克所主张的那样，在一个健全的社会中，其在市场与政府之间必定会存在一个第三部门，而且这个第三部门即社会中间层组织的存在非常必要。
政府的行政资源是很有限的，因此其对于餐厨废弃物处理活动的监管不可能面面俱到、毫无疏漏。这就需要政府与市场的中间层组织来弥补政府的监管不足。但是目前我国餐厨废弃物处理相关的社会中间层组织发育还不成熟，政府应该采取措施积极培育社会中间层组织，使其发展壮大，以有效发挥其自律监管作用。因为社会中间层组织不仅有利于餐厨废弃物处理行业的组织化、规模化经营，还有利于实现行业内部的自律监管，降低政府行政监管所花费的成本。
目前我们所熟知的一个相关社会中间层组织为餐饮业协会，其作为餐饮行业的自律组织，政府应该积极重视和促进餐饮业协会在餐厨废弃物资源化处理方面的作用，可以通过在即将制定的餐厨废弃物处理条例中明确其地位，同时通过条例明文规定餐饮业协会等社会中间层组织的各项权利和义务，例如，明确规定在制定餐厨废弃物相关政策时，必须有餐饮业协会等中间层组织的代表参加，代表提出的意见和建议应当认真记录，合理的予以采纳，不采纳则必须向其说明理由。餐饮企业作为餐厨废弃物的产生单位，这些单位可以他们共同所属的餐饮业协会的形式争取自身利益，以组织化的途径向政府申请参与规范化处理的相应补贴。此外，也可以通过组织的力量，申请建立餐厨废弃物处理企业的经营权，因为建立自己的企业不但能够降低餐厨废弃物处理所耗费的成本，而且还可以通过处理企业的经营获取经济收益，是双重获利的极好途径。此外，在条例中可以对餐饮业协会的自律机制加以建议，比如采用目前多省市使用的方式，餐饮业协会可以通过将餐厨废弃物处理工作完成情况纳入评级标准，以此起到自律监管作用。
