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【题目】学前教育服务中政府的缺失探究
【第一章】国内学前教育服务问题研究引言
【2.1 2.2】我国学前教育的现状
【2.3】政府在学前教育服务责任方面存在的问题
【第三章】典型国家和地区学前教育供给模式及政府作为
【第四章】强化政府在我国学前教育服务中责任的对策
【参考文献】我国学前教育服务体系完善探究参考文献
1 引言
1.1 研究背景及意义
幼儿教育优劣关系着一国国民素质水平高低，正因为我国政府对学前教育发展尤为重视。从发展之时起，我国学前教育一直秉承让每一个适龄儿童都有接受教育的机会的理念，并取得很大成效。但是，随着我国改革的深入，社会经济、政治格局发生了翻天复的变化，城镇化的发展要求基础设施和社区服务不断调整。这种社会调整既为幼儿教育发展提供了有利的条件和新的机遇，也提出了许多新的挑战。此外，国际范围内的幼儿早期发展研究也表明，学前儿童的保育教育问题越来越受到人们重视。因此，面向儿童及其家庭的早期教育服务也成为我国目前改革和发展的重点，给政府提出了大力发展学前教育，协同家庭和社会共同参与，依法建立严格科学有效的学前教育服务管理和运行机制的要求。
目前，我国的义务教育免费的普及率已非常广泛，基本处于完善阶段。学前教育作为一项民生工程，作为基础教育的一个重要的部分，其发展却相对滞后，普惠性、公益性不强。虽然现有的法律法规对各级政府的责任做了基本规定，但是学前教育监管中隐藏的漏洞、学前教育财政资金的投入不充足、学前教育资源分配不均等问题都严重阻碍了我国学前教育的发展。这使得我国学前教育服务在量上缺少供给、质上缺少保障，特别是高水准、高质量的普惠性教育资源日渐稀少，学前教育供需矛盾日益凸显，基于此背景，对我国学前教育服务中的政府责任进行深入的研究十分必要。
此外，学前教育作为人类的启蒙教育，是一个人终身教育的初始阶段。完善和提高我国公共产品服务供应的机制和水平，丰富政府责任理论的内容，探讨学前教育服务中的政府责任，对于理顺政府和市场在学前教育中的关系，推动学前教育改革和发展，加快政府公共服务职能转变等都有重要的理论意义和积极的现实意义。
1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究动态
近年来，美英等国政府对学前教育事业发展的关注，主要来自于对学前教育两种功能的认识：一是学前教育通过确保儿童早期发展和为儿童入学做好准备，有利于提高后续学校教育的效益；二是托幼机构所提供的托幼服务对于扩大和鼓励就业、减少失业和贫困人口具有一定作用。大量研究亦表明：早期教育对于社会和教育的健康发展具有重要作用。托幼机构为儿童和家庭所提供的托管照料服务不仅具有鼓励和扩大就业的功能，而且高质量的早期教育还能够促进幼儿认知和社会性发展，为儿童的学习和今后的就业奠定良好基础。另外，处境不利家庭在儿童早期教育上的努力可以打破贫穷在代际间的循环，对早期教育的投入也将获得节约社会资金的回报。相较于研究政府在学前教育中的主要职责，西方发达国家比较侧重于对学前教育重要性的研究，现针对学前教育的财政投资和政策的国外研究整理如下。
第一，幼儿教育财政投入的研究。20 世纪末，国际组织组织调查全世界将近 20 个国家和地区的幼儿教育发展情况，特别强调涵盖了幼儿教育财政政策的调查和统计。2003 年，在联合国教科文组织举办的发展中国家部长会议上，各个国家分别提交了本国幼儿教育的文献和材料。如此便得到 21 世纪以来，全世界范围内的发展中国家的幼儿教育发展和财政投资情况，也为正处于发展中的其他国家提供了分析和评估本国幼儿教育发展水平的参考依据。
第二，幼儿教育市场供需的研究。Blau 对美国幼儿教育市场供需进行了系统的统计分析。他指出制约美国幼儿教育发展的重要因素是：市场是无效的。他具体阐述美国幼儿教育市场缺乏规范性和系统性，政府财政政策不到位，处于乏力疲软状态。幼儿教育市场的供给质量总体水平低下，且一直处于下滑趋势，而与公立学校相比，非公办和非正规的幼儿教育机构质量甚至更低。相反，高质幼儿教育价格昂贵，很多幼儿家庭却无力负担高额费用。这也表明幼儿教育的私人提供者以盈利为目标相互竞争，相互孤立。显然教育市场失灵，扭曲政府建设普惠性幼儿教育的价值目标。John H.Y. Edwards 对美国地区的幼儿教育研究也集中在市场供需问题上。他选取美国 90 个区作为样本，调查并分析整理幼儿教育供给质量和数量，发现幼儿教育价格对美国幼儿教育供给量呈负相关关系：价格上涨，幼儿教育供给的数量下降。他还发现，在美国南方黑人聚集区和人口数量大的落后州区，教育需求更大，幼儿教育供给短缺，由此形成巨大供给空白。
第三，幼儿教育财政投资项目研究。国外有关幼儿教育财政投资项目研究文献相对较多，且研究颇为深入。通过分析研究，不仅可以帮助了解有关国家的幼儿教育政策，而且还可以详细分析各项目制定的背景、实施过程和取得效果等。为促进学前教育发展，美国奥巴马政府制定了《2009 美国复苏与再投资法案》和《改革蓝图》。为缓解 2008经济危机，刺激经济复苏，美国联邦政府制定《2009 美国复苏与再投资法案》，它主要目的是通过联邦政府增加财政投资，扩大教育消费，鼓励就业来促使经济尽快走出萧条。这项法案中，美国政府拟投入 7800 亿美元，用于社会福利，计划投资于教育和住房、卫生保健等方面。此项法案规定，投入资金为一次性的投资，分次拨款，投资周期短，其中最重要的投资原则是保留和创造新的就业机会。此外，还规定资金用途是基础教育改革和建设，以期提高中小学学生学业标准和成就，帮助贫困背景家庭的学生缩小与优质教学资源教育结果的差距，从而提升所有学生的学业成绩。为了让每一个适龄的儿童都能接受优质高效的学前教育，提高基础教育的质量，几届联邦政府一直致力于不断调整和改进学前教育公平政策，制定核心基础教育标准，发展早期教育学、实行学前教育的问责制，通过创新途径优化教师队伍。此外，针对幼儿教育，美国政府制定 0-5 岁教育计划。这是一项全国性计划，旨在为 0-5 岁儿童提供全方位的资助和保障。该计划经克林顿政府、小布什政府以及奥巴马政府的努力，得到不断扩充和发展。为兑现承诺，联邦政府每年约支出的 195 亿美元学前教育，努力扩大学校的规模，增加在校生学生数量，全面提升教育品质。同时，扩大对处于不利情形的家庭的学龄前儿童资助。设立幼儿教育挑战经费，为怀孕妇女和贫困儿童提供高品质的学前教育服务；实施税收优惠政策，刺激建设资金投入和幼托机构的发展；强化联邦政府在发展学前教育的领导和统筹职责，促进联邦和各州政府之间、私立和公立部门之间有效的沟通和合作，加快学前教育发展。
第四，对财政资金补充形式-幼儿券的研究。幼儿教育券的实践是幼儿教育财政运行机制探索的新课题。幼儿教育券是教育需求方-幼儿家长、教育供给方-幼儿教育市场之间相互选择的一种形式。Anne West 对英国幼儿教育券政策运行情况进行了调查研究，她认为英国幼儿教育券决策完全失败，不仅没有促进教育公平，还加剧了不公平竞争。而James G. Dwyer 则持相反的观点，无论从幼儿权利、种族来看，还是从教育公平的方面看，幼儿教育券政策都是存在可行性的。
概括来说，国外针对学前教育政府责任专门的研究性文献比较少，主要以资料形式出现较多，没有整体性的一国学前教育政策的分析和研究，有的只是项目和个案的研究。
1.2.2 国内研究动态
我国学者基本把学前教育性质定位在三个方面：第一，学前教育是基础教育的一部分，是基础教育中的基础，对人的身心发展有积极和深远的影响。“百年教育，始于幼学”.幼儿时期是人类认识社会、学习新知识、新事物最迅速一个时期。良好的学前教育可以使幼儿养成良好的行为习惯、正确的情感态度和正常的思维能力，还可以提高儿童智力和素质，为中小学教育打下牢固的基础，促使整个国民素质的提高。第二，从对社会的影响看，学前教育是社会福利性事业和社会公益事业。学前教育是一种资本投资，优质的教育不仅可以让幼儿本身受益，其家庭和整个社会在未来也可获得社会受益和资金回报。第三，在公共财政的理论框架内，学前教育服务属于一种公共产品。它本身性质决定不能完全交由市场提供，为弥补教育市场失灵，政府有必要对其进行干预。通过翻看相关资料文献，主要问题大致如下几个方面。
第一，关于学前教育的政府财政责任研究。柏檀（2013）认为从中央到地方各级政府对学前教育都有财政保障责任，但是我国政府学前教育财政责任履行不足，而其原因主要是地方政府的事权与财权不匹配。相关文件规定学前教育的支出责任以地方政府为主，中央政府适当辅助。而在实际操作中，地方政府却把责任下放，使县乡基层政府成为管理主体。但是个别县乡级政府由于种种原因财力却不足，无法提供足够的教育资源，导致学前教育服务供给短缺，发展滞后。为此，他建议当前学前教育管理主体重心应适当上移，做到省级统筹，保证各地区发展均衡。
赵海利（2013）特别强调从公平效率角度考虑，政府应该承担学前教育的投入责任，市场可以以盈利为目的，但政府不能不考虑社会福利性。不让任何一个孩子落下，帮助弱者，确保公平，矫正过大的收入差距是公共财政下政府的重要职责。而目前我国学前教育服务提供地区差异性明显：城镇教育教学质量优于农村地区，发达地区教育教学质量优于欠发达地区。她认为政府应该有所作为，进一步明晰各级政府学前教育的投入责任，实现政府职能向公平为目标的转化；为了与私立幼儿园区别开来，公立幼儿园应定位于面向大众普惠性学前教育发展；通过政府管制，规范市场秩序，为学前教育发展提供良好的竞争环境。
刘焱（2009）认为如果政府将责任完全推给社会，退出对学前教育的管理，卸下自己对学前教育投入的财政“包袱”,会影响学前教育发展质量和发展水平。要想解决这一问题，就要求政府在学前教育社会化的进程中，与社会力量一起发力。政府尤其应做好组织管理、市场监督等工作，以弥补教育市场失灵。
第二，关于我国学前教育财政投入情况的研究。王化敏等（2007）对我国 2000 年前后的幼儿教育经费支出情况进行了详细、科学的分析。他们认为：虽然我国学前教育经费绝对数在逐年上涨，但由于投入经费的基数较小，所以，总体来看，幼儿教育经费投入额仍然不高，预算内学前教育阶段经费支出远远低于其他阶段教育的水平。如此小数额的经费难以给学前教育发展提供较大动力，其发展势必受到限制。为改善这种状况，他们建议加大财政资金投入量，设立幼儿教育专项经费，特别要为欠发达地区的教育事业提供资金支持，促进区域间学前教育发展的均等化。
在对财政投入不足，地区之间投入差距大这一问题的研究中：罗仁福（2009）指出经济落后、政府财力薄弱的中西部农村，不少乡镇、甚至一个县内所有乡镇连一所公办幼儿园也没有。①李晓旭（2010）则选取北京、广东等农民工集中的地区进行调查，研究发现：在被调查区域内的县区政府根本没有提供学前教育服务，当地幼儿机构全部由民办幼儿机构组成，且学前教育供给严重短缺，教育资源紧张。
第三，关于我国学前教育成本分担及经费来源渠道的研究。田志磊、张雪（2011）指出我国学前教育经费来自于政府、家庭和社会力量等多个主体，且改革开放前后的投入主体不同，现在主要以家庭投入为主。他们还发现不同类型学前教育机构经费来源不同：教育部举办的学前教育机构一直由政府负担，事业单位部门举办的学前教育机构主要由家庭负担，其他集体举办的学前教育机构主要由家庭负担。另外，财政性学前教育经费主要由区、县及街道负担，并由其直接拨付给学前教育机构。②
第四，关于我国学前教育政策法规的研究。曾国（2007）指出我国现行法律法规已不能适应新形势下教育发展的多样性、复杂性需求。当下我国义务教育法律体系基本完善，但同样属于基础教育的学前教育立法改革相对滞后，没有全国性的专门性法律加以规范和保障。所以，他指出当前最为紧迫的任务是，进一步加快《学前教育法》制定进程，为学前教育服务的发展保驾护航。
第五，我国现行有关学前教育的政策文件。在众多政策文件中，影响力最大的是《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（简称《意见》）和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》（简称《纲要》）。2010 年颁布的《纲要》中指出，“百年大计，教育为本”.针对学前教育，规定“到 2020 年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育”的目标。文件还提到政策要向农村欠发达地区倾斜，将学前教育发展融入到社会主义新农村和新型城镇化的规划建设当中，努力打造社会各界共同参与的办园体制。作为《纲要》的补充，同年又出台《意见》。《意见》再次强调发展学前教育的重要性，政府应多给予关注。创新办园形式，不断扩大教育资源，为全社会提供保基本、广覆盖的学前教育公共服务。加强幼师队伍建设，引进专业人才，多种途径优化幼儿教师队伍。丰富学前教育投入的形式，并将学前教育经费纳入财政预算。依法保教、育教，加强安全监管，促进幼儿身心健康发展。另外，先后出台的《幼儿园工作规程》、《中小学幼儿园安全管理办法》和教育部发布的《3-6 岁儿童学习与发展指南》等文件条例，都对学前教育指明了发展方向，确定了发展目标，对幼儿机构的建设提出了要求。
1.3 研究内容、方法
1.3.1 研究内容
第一部分是引言，主要介绍了对我国学前教育服务的政府责任研究的选题背景和现实意义，国内外学前教育服务研究的文献综述。
第二部分分为三个版块论述。第一个板块阐述了学前教育服务属性以及政府在学前教育服务职责；第二个版块大致梳理我国学前教育发展的历程和现状；第三个板块分析当前我国学前教育发展中政府责任方面存在的问题。
第三部分西方发达国家学前教育管理的启示，从学前教育的属性定位、财政投入模式和立法保障三个板块去论述。
第四部分强化政府在学前教育服务中责任，针对第四部分的分析，提出四个大方面的建议。
1.3.2 研究方法
1.文献研究法通过对国内外学前教育的发展历史及政府职能政策的材料进行收集整理，总结归纳出学前教育服务发展中突出问题和政府发展和管理学前教育的责任。
2.比较分析方法在介绍西方发达国家政府在学前教育管理和发展的做法，通过比较分析，提炼出可供我国借鉴的经验或启示。
1.4 创新点和不足
本文研究方法上采用跨国比较研究方法，采用规范和实证研究相结合的方法，对国外学前教育服务供给模式进行比较。在研究内容上，对学前教育属性进行归类定位，区别于义务教育，提出明确其独立地位。然而本文也存在不足，即采用的数据时效性稍差。
