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【题目】促进太阳能光伏发电发展的制度构建
【引言】中国光伏发电建设法律体系研究引言
【2.1】我国光伏发电推进法律机制现状
【2.2】光伏发电产业发展法律机制存在的问题
【第三章】典型国家光伏发电促进法律机制分析
【第四章】我国光伏发电促进法律机制的完善对策
【结论/参考文献】中国光伏发电促进法律机制研究结论与参考文献
第三章 典型国家光伏发电促进法律机制分析
在发达国家，可再生能源发展很早就开始开发并利用，而且技术先进，普及程度高。许多国家根据本国可再生能源储备状况纷纷出台了相关法规和政策。德国是自两德统一以来，德国就一直加强对新能源与可再生能源的扶持力度。2000年 2 月 25 日，德国通过了《可再生能源法（EEG2000）》，2004 年德国修订了《可再生能源法》，2009 年德国再次修订了《可再生能源法（EEG2000）》，2009 年，德国颁布了《可再生能源取暖法》，得益于该法的良好指引，德国可再生能源开发利用技术相对成熟。德国光伏发电的水平和一些法律政策也一直处于世界领先水平。美国领土广袤，能源储存量大，可是随着能源危机的到来，联邦政府也出台了相应对策，实施《联邦能源计划》，发展可再生能源成为国家发展规划中的一部分，解决能源危机问题。1990 年代初期的太阳能占美国能源产量的比例远低于预测的水平，但是，太阳能仍被认为是主要的可再生能源。英国新能源法律与政策最早可追溯到撒切尔政府时期的私有化改革，特别是《1989 年电力法》的出台，从立法上实现了能源结构的重新调整，为能源产业的萌发奠定了相应的法律基础。而“1997 年布莱尔领导的新工党执政以后，全面铺开新能源立法，一批引领当今新能源发展的立法几乎都出自这一时期。”
英国光伏发电方面的能源法律与政策是英国面对能源危机时做出的经济方面方针的及时调整，由此也可以看出英国作为早期工业革命中的经济大国在面对能源挑战时作出的应对变化。但是以德国、美国和英国为代表，它们又具有一些共性。
一、国家目标规划机制
国家目标规划机制是通过法律的方式明确下来，规定本国可再生能源的集体发展目标。现阶段，世界上很多国家和地区都采取了这种方式，并且取得了良好的效果。同时，为了更好的实现可再生能源目标规划，还需要一系列的措施予以配合。
（一）法律依据
《欧盟部长理事会关于可再生能源的决议》第 4 条规定了到 2020 年欧盟各国可再生能源的总量目标争取增长 12%①1999 年，德国提出了“十万太阳能屋顶计划”,②实现了太阳能领域的跨越式发展。2004 年德国修订了《可再生能源法》，目的是响应欧盟提出的《可再生能源电力指令》和《生物燃料指令》，2006 年颁布了《生物燃料配额法》，和欧盟的《可再生能源指令》时间几乎一致，之后德国又一次修订了《可再生能源法》，并出台了新的《可再生能源供热法》，把本国的 2020 目标提高为可再生能源电力份额达到 30%,提出使用可再生能源供热义务。③美国是最早制定光伏发电发展规划的国家。④也是目前世界太阳能光伏发电产业发展最快、效益最高的国家。1980 年，美国颁布《美国能源安全法案》，特别提到发展新能源的战略。
2005 年当时的国家领导人提出节约能源和大力发展使用清洁能源的政策，并且将该政策通过法律的形式确定下来。2009 年，美国出台了《美国清洁能源与安全法案》，“该法案对规定了可再生能源发电项目的目标，提出到 2012 年时电力需求的 6%应来自于可再生能源发电项目供应，2020 年时这一比重提高到 20%.2009 年奥巴马政府新推行的新能源政策提出到 2012 年，太阳能、风能可再生能源电力达到占到总电力的 10%,2025 年占到 25%的目标。”⑥2000 英国颁布了《公用事业法》，希望发电方和电力消费方可以达到利益平衡，使电力和天然气产业更多地融入社会环境中。2001 年的《能源政策评论》，英国政府将认为发展可再生能源时应该首先考虑环境目标。⑦2002 年《可再生能源义务法令》可再生能源义务制度以法律的形式规定了下来。
（二）具体措施
2010 年，德国新增光伏太阳能装机容量约为 7 吉瓦（1 吉瓦=1000 兆瓦），大概是全球装机容量的二分之一，德国一跃成为世界上最大的光伏市场。⑧2010 年 7月 12 日，德国政府实行了“可再生能源市场激励计划”.2011 年，德国联邦环境部与联邦教研部共同推动了“光伏发电创新联盟”项目。德国颁布了《可再生能源优先法》，其中中明确规定了总发电量的 20%来自于可再生能源发电，2050 年则增加到 50%的目标。
美国能源主管部门为了提高可再生能源发电项目占总发电量的比例，也制定了可再生能源发电的发展计划。“其中到 2020 年光伏发电量将争取占到全国发电装机总增量的 15%左右，累计安装量达到 3600 万千瓦，这样美国在太阳能光伏发电技术领域则处于世界领先水平。专家预估，到 2020 年，全球太阳能光伏电池其中的 50%将来自于美国。”
2003 年英国颁布了《我们的未来--创建低碳经济》能源白皮书，即《2003年能源白皮书》，其中提出“到 2050 年将英国的二氧化碳排放量减少 60%,提高能效标准，建立可再生能源基金。2009 年英国发布了《低碳转型计划》国家战略文件，其中明确规定政府大力支持可再生能源的开发和利用，加大对可再生能源发电技术的投资。”
二、电价机制
能源的转型是国家经济转型的关键，也是国家经济发展的关键。比较各种能源发电成本下，光伏发电只有具备合理的电价机制才会在激烈的能源大战中占领一定的市场。
（一）法律依据
德国制定《上网电价法》，“政府以高于市场 3 倍的零售电价或者 8 倍的工业电价收购发电方多余电量。光伏上网电价价格在光伏设备安装成后 20 年固定下来，以后价格逐年下调。”③德国《可再生能源法》明确规定太阳能光伏发电电力的收购价格为 43 美分/千瓦时。④德国光伏发电的上网电价收购价格刺激家庭用户安装光伏发电设备，多余电量上网出售给国家电力部门，缓解电力需求紧张的局面，同时也推动了光伏发电的发展。
1999 年颁布的《美国综合电力竞争条例》第 611 条“其中规定了联邦可再生能源配额标准，明确了可再生能源配额具体的计算方式。该条第二款规定能源部部长有权决定电力供应商在 2000 年至 2004 年间每年适用的百分比，其中 2010 年至 2015 年之间适用 5.5%的比例，也就是说，从 2000 年开始，美国的电力供应中每年都有一定比例的电力来自于可再生能源，且该比例每年都在增加。”
美国实施的《美国复苏与再投资法》中“有 45 亿美元专门用于支持智能电网的发展，发展智能电网建设是提高国家竞争力的关键。专业人士估计，美国政府以后会对智能电网建设投入更多的资金支持，以后智能电网建设完成以后，不仅可以满足美国的电力需求，家庭发电用户多余电量还可以卖给国家。”②这也是电价的一种方式。另外，在美国 50 个州中，有 43 个州和华盛顿特区采用了“净计量”政策。③不过政策内容根据各州和电力公司而异。基本上都是用接入电网的分散型发电设施来抵消自家消费的政策，不以卖电为目的，也就是“自产自销”.消费者为了跟电力公司签订净计量电价协议，会根据过去的年用电量来设计和设置光伏发电系统。
英国《1989 年电力法》是撒切尔政府能源私有化改革，特别是多部已出台的能源法律与政策中颇具特色的一部。在电力产业的私有化改革，最早可追溯到 1983年议会通过的《1983 能源法》。政府试图通过该法在发电和电力供应中引入私人竞争。在强调输配电系统属于公共垄断的情况下，允许第三方利用国有的中央发电局的电网和当地的电力分配系统。但是实施的情况并不理想，只有一家私人企业进入这一领域。
（二）具体措施
德国政府规定，“家庭用户的多余光伏发电电量的收购以每度 0.55 欧元购买，并入总的电网，家庭用户在使用光伏发电的电量时只要支付普通电价（约 0.21 欧元）就行。”
德国政府还规定一些具体政策，光伏发电享有优先被收购的权力，并且光伏发电的电价比传统能源发电电价要低。截止到 2004 年，德国共安装了 10万个太阳能屋顶。德国的电价水平一直高于欧洲其他国家，这在一定程度上刺激了光伏发电系统的发展。面临持续上涨的电价和通货膨胀，政府也政策倾斜于光伏发电系统，加大光伏发电电量在总电量供电中的比例，缓解国内需求。
为了降低发电成本费用，美国最近也开始采用光伏发电。1997 年，美国公布了“百万光伏屋顶计划”和 2006 年的“阳光美国计划”.美国政府通过各种形式支持光伏发电的开发，针对其电力定价也是在考虑市场完全信息和市场不完全信息情形下合理定价，以保护公民的合理权益，同时又能减轻能源紧张的局面。
根据英国新出台的可再生能源支持系统“差价合约”（CfD），英国政府已对大型光伏发电行使电价作出调整。可见英国政府也在寻求合理方式降低光伏发电成本。除了常规的财政补贴和税收优惠等措施，电价机制本身的制定也需要经过一系列的论证来求证其可行性。
三、激励机制
光伏发电产业作为一个前期投资成本高、回报周期长的新兴产业，决定了其需要靠政府采取一些经济手段刺激其发展。在奥巴马推出的经济刺激计划中，与新能源相关的产业激励计划占据重要地位；为了提高能源利用率和节约能源，提出发展可再生能源、投资新能源和清洁能源技术研发的能源政策，改变过度依赖石油进口状况、减少温室气体排放等一揽子综合能源改革和转型措施，如投入 116亿美元用于提高能源效率、 63 亿美元用于可再生能源的建设、44 亿美元用于电网点带化改造、20 亿美元用于研发插电式动力汽车和燃料电池等。①这些都是经济激励措施。
（一）财政补贴
对于大多数国家，光伏发电的投资远高于常规能源发电的投资，且投资回收期长，因此补贴是非常有效的激励手段。②德国出台的《可再生能源电力强制收购电价补助》其中规定“电力公司应当高于常规能源发电的电价收购光伏发电的电量。同时对可再生能源发电进行补贴。”③2008 年的德国太阳能新补助案，规定“太阳能年度收购电价税率由 2008 年以前年降幅 5%,改成 2009 年、2010 年降 8%,2011 年降 9%.”④2009 年，德国太阳能行业协会（BSW）表示太阳能发电设备将大幅降价 15%.2010 年 7 月 12 日，德国政府实行了“可再生能源市场刺激计划”.
根据该计划，政府为太阳能提供基本补贴、特别补贴和创新补贴。①2010 年德国联邦政府认为，由于最近光伏设备价格下降近 40%, 屋顶太阳能光伏发电的上网电价下调16%;露天空地的上网电价下调11%;其他的光伏系统的上网电价下调15%.②该政策从 2010 年 7 月 1 日起开始实施（之前已安装并网的不在此列，仍参照原规定）另外，政府对于家庭用户安装光伏发电系统用于自用的加大补贴力度，每度电补贴从 3 欧分增加到 8 欧分（按电表计数实现补贴）。③2011 年，德国联邦环境部与联邦教研部共同推动了“光伏发电创新联盟”项目，该项目的任务是使德国在未来几年内将国内能源结构调整为以可再生能源为主，进一步健全能源基础设施，其中就有加大对光伏发电的政府补贴的规定。德国还推行“能源合作社”
制度。德国能源合作社通常是为新能源和可再生能源推广和利用而设立的。合作社一般是通过利用太阳能、风能或生物质能，在满足自己社员内部利用的前提下，还可以根据德国《可再生能源法》并入附近电网，以政府鼓励价格卖出。大型电网公司必须以每度电 49 欧分的高价收购，此价格约为市场价格的 3 倍。国家对能源合作社的补贴会持续 20 年。④美国加利福尼亚州对光伏应用提供了大量补贴。1996 年，加利福尼亚为安装太阳能（另外包括 1 兆瓦以下的小风机）的居民提供净电量计量法。净电量计量的回购价格为零售电力价格，同时，州法律禁止电力公司对用户净电量计量的联网进行收费。1998 年，加利福尼亚规定了可再生能源购买计划，“为了鼓励可再生能源发电项目经理，凡是购买可再生能源设备者可以获得 2000 至 3600 美元/千瓦的资助。2005 年，加利福尼亚颁布了州立光伏激励计划--加利福尼亚阳光计划，在未来 10 年内提供 33.5 亿美元用来补贴安装光伏设备的用户，争取到 2017年加利福尼亚的光伏发电屋顶安装容量提高到 3000 兆瓦。美国公共电力委员会也给予政府和地区居民不同的补贴金额。”⑤美国政府部门支持本国可再生能源的开发利用，“2007 年美国将 1.4 亿美元的财政预算用来支持研发可再生能源项目；2008 年增至 1.7 亿美元。”⑥由此不难看出，经济发达国家政府部门也极为关注和支持开发可再生能源，以改变本国能源消耗依赖传统能源的局面。奥巴马上台之后，美国对可再生能源非常支持，投入更多资金在太阳能开发利用方面，提供更多的就业机会，促进美国电力发展。根据《2009 年美国复苏和再投资法案》规定，美国财政部和能源部将采取直接付款而非税收减免形式，对 5000 个生物质能、太阳能、风能和其他可再生能源项目设施进行补贴。
可再生能源要想得到较好的发展，政府财政补贴是关键。从 2010 年开始，英国投入约 12.9 亿英镑用来促进太阳能、生物等可再生能源的发展，.②英国 2009年《低碳计划》引入“清洁能源现金返还”方案，“居民在使用能源消耗时如果选择可再生能源，那么将得到一定的现金返还补助。例如，一户拥有光伏发电设施的家庭半年能收到 400 英镑的返还，而且还能节能 70 英镑。”③2010 年英国颁布《能源法》，这是英国针对能源的开发利用出台的第一部法律，其中主要涉及了碳捕获与封存（CCS）市场激励机制。
（二）税收政策和优惠贷款
现阶段，德国的太阳能光伏发电技术在世界上仍然处于领先地位，德国光伏发电的大力发展和其国家政府的支持密不可分，而且德国联邦政府积极鼓励地方投资机构和金融机构对光伏发电的扶持，而且德国复兴信贷银行对可再生能源的经济扶持政策是世界上任何一个国家都不能比拟的。德国国家复兴银行制定了“可再生能源激励计划”,该银行承诺向利用可再生能源发电的项目其中包括光伏发电设施等提供长期低息贷款。2010 年德国联邦环境部宣布，到 2050 年，德国的能源消耗主体主要来自于可再生能源。德国因此便成为了世界上第一个提出在未来一定时期内将全部采用可再生能源的国家。2010 年，德国联邦环境部在可再生能源领域的研发经费已经达到了 1.2 亿欧元。④其中，一部分经费投资在光伏发电领域，这使德国成为积极支持太阳能产业发展的典型政府。
美国“1978 年《能源税收法》、《1986 年国内税收法案》、2005 年《能源政策法》和《2003 年能源税收激励法案》都是为太阳能光伏发电提供税收支持而颁布。其中 2005 年开始实施的联邦投资税抵扣制度，则在美国光伏发电发展初期起到重要的作用。2003 年颁布的《能源税收激励法案》，是通过修正 1986 年国内税法案来规定能源税收激励机制。其中规定了对太阳能、地热能等发电者的免税政策。”⑤根据《2005 年能源政策》法案的规定，“2005 年至 2008 年期间，家庭用户或者企业用户安装光伏发电系统的可以获得投资税减免，减免金额为光伏发电设备成本费的 30%,但是不得超过 2000 美元。2008 年出台的《紧急经济稳定法案》中继续延续投资税减免举措，同时取消了 2000 美元封顶的上限。”
①美国立法对光伏发电的开发利用积极性有着极大的促进作用。2009 年的《美国恢复和再投资法案》规定“对于利用太阳能等可再生能源发电的电力企业，从第一次发电开始后的 10 年内，享受每千瓦时 2.1 美分的税收优惠，2012 年 12 月 31 日前投入使用的光伏发电设备均能享受该优惠。”
②美国有关光伏发电的法律与政策主要有 1974 年《太阳能研究、开发和示范法》、1978 年《光伏能源研究、开发和示范法》和 1980 年《太阳能和能源节约法》，措施集中于促进小型太阳能发电设施的开发和利用、优惠抵扣和其他税收政策以及研究和开发政策鼓励方面。2005 年《能源政策法》加大了对太阳能项目的支持力度。2009 年《美国复苏和再投资法》在继续肯定已有促进太阳能项目的财政支持力度。美国能源部于 2009 年 9 月最终决定，为制造嫩巩固提供清洁的可再生能源的创新型圆筒状太阳能光伏板的索林达公司提供 5.35 亿美元的贷款担保。该公司是根据 2009 年《美国复苏和再投资法》以及 2005 年《能源政策法》第 17 章获得贷款担保的第一家，该贷款担保也是美国能源部自 20 世纪 80 年代以来提供的第一次贷款担保。
③环境问题越来越严重，各国开始采取税收方式控制化石能源消耗。如“英国1990 年的《非化石燃料公约》规定因为和常规能源发电成本相比较而言，可再生能源发电成本较高，政府将对发电方进行补贴，补贴资金则来源于政府征收的‘化石燃料税'.”
④2001 年，英国颁布了《气候变化税条例》，开始对工商业、农业及公共部门等耗能部门征收气候变化税，用来替代 NFFO 的化石能源税。
⑤英国也采用税款抵扣法，增值税减免 5%.同时，英国可再生能源义务认证计划规定，光伏发电每千瓦时的发电可以用来自己消费或者将多余电量送入电网，多余电量可以卖给能源需求方，根据每年指定的配额目标，目标完成后多余电量可以出售，平均价格在 35 英镑到 50 英镑之间。
四、国外经验对我国光伏发电法律机制的借鉴意义
考察世界光伏发电发展较快的国家，一个共同的政策特点是，国家重视，政府主导，从组织、资源普查、技术开发、战略目标、法律框架等方面给予大力支持和统一管理。德国、美国和英国在光伏发电产业方面的发展是十分先进的，无论是光伏发电技术研究，还是光伏发电站设施建设，以及光伏发电相关法律法规和政策措施，在世界上都是处于领先地位。而我国作为能源消费大国，随着环境危机加重，传统能源的消耗，将更多能源供应转向可再生能源领域，而太阳能作为清洁能源，更是受到重视，光伏发电则作为一个新兴产业具有极大的开发潜能。
（一）光伏发电前景乐观
一方面，从以上三个光伏发电相对较为成熟的国家的法律机制和经济激励措施不难看出，光伏发电市场比较被看好，前景乐观。光伏发电大国所采取的策略的一个共同点是：充分发展光伏发电产业，既带动了市场经济发展，又降低了公众对传统能源电力的需求。另外，太阳能能源发展规划是光伏发电的基础。目前，各国在可再生能源电力发展上，充分体现了本国的资源禀赋，发展方向各有侧重，就是基于国家对资源的详查和评估做出的决策。光伏发电的发展也离不开国家政策支持，光伏发电是一个处于发展初期的产业，在今天和未来的相当一段时间内，仅靠光伏发电自身的发展，去进入一个业已由化石燃料价格主导并占据绝大部分份额的电力市场，除非光伏发电具有更低廉并且更加丰富且具有弹性的价格或在有国家政策的支持，不然，很难取代传统常规能源的地位。
另一方面，2008 年后中国对光伏发电的经济支持力度加大，引起世界上其他国家的关注。2009 年 3 月，财政部规定了《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》，提出“支持光伏建筑应用系统，并提供 20 元/峰瓦的投资补贴。同月，国内以 0.69-1.9 元/千瓦时的上网电价报价 为我国第一个荒漠光伏发电电站开标而之前规定 2020 年的光伏发电发展目标是 180 万千瓦，现在则有可能增加到上千万千瓦，也就是说我国在未来几十年，太阳能光伏发电项目将会获得突飞猛进的增长。”①根据国家目前的发展形势来看，光伏发电越来越受青睐。
（二）合理规划光伏发电市场
我们在开发利用太阳能光伏发电产业时又不可操之过急，以防因为国内市场高度关注而导致光伏产品市场价格虚高，同时也会引发企业的盲目投资。光伏发电开发利用技术毕竟在我国还不是很成熟，前期投资成本费用又高，发展初期，国家政府部门应做好宏观调控，合理制定总量发展目标。同时，完善、配套的法律政策体系，是促进光伏发电发展的一个重要保障。还有就是重视金融市场对光伏发电的经济激励，没有资金的支持，光伏发电要想实现产业化进程是不可能的。
结合之前第三章德国、英国和美国的发展经验来看，合理引导金融资本进入光伏发电领域，推动光伏发电的产业化进程。
