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【题目】促进太阳能光伏发电发展的制度构建
【引言】中国光伏发电建设法律体系研究引言
【2.1】我国光伏发电推进法律机制现状
【2.2】光伏发电产业发展法律机制存在的问题
【第三章】典型国家光伏发电促进法律机制分析
【第四章】我国光伏发电促进法律机制的完善对策
【结论/参考文献】中国光伏发电促进法律机制研究结论与参考文献
二、我国光伏发电促进法律机制存在的问题
我国虽然有着得天独厚的太阳能资源，但是我国光伏发电促进法律机制仍存在不少问题，而如何发现光伏产业发展中遇到的问题并及时解决，对于我国光伏发电产业的发展至关重要，其中体现在光伏发电立法方面 、法律监管及保障等方面。
（一）光伏发电立法不健全
目前能源电力方面的法律法规，如《中华人民共和国电力法》、《电力监管条例》、《可再生能源法》、《可再生能源中长期发展规划》、《新能源产业振兴规划》、《清洁发展机制项目运行管理办法》、《国家中长期科学和技术发展规划纲要》、《可再生能源产业发展目录》、《<中国的能源状况与政策>白皮书》等已经颁布实施，构成了能源法的基本构架。但是这些法律法规都只是宏观层面的，并没有涉及具体的政策，目前国家已经出台的配套措施有《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》、《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》、《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》、关于开展大型并网光伏示范电站建设有关要求的通知、关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见、太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法、关于实施金太阳示范工程的通知、国家发展改革委员会关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知等，以及地方出台的例如北京市加快太阳能开发利用促进产业发展指导意见、北京市太阳能光伏屋顶发电项目补助资金使用管理办法、上海市可再生能源和新能源发展专项资金扶持办法、江苏省光伏发电推进意见等构成了我国目前太阳能政策的主要构架。
具体规定详见下表：
从上述有关太阳能光伏发电的法律法规制定情况来看，随着传统能源的耗竭，环境污染的加剧，能源危机越来越成为关注的话题。近几年来，我国从中央到地方的立法普遍加强了对太阳能光伏发电开发利用的促进和保障，但是总体来说，我国有关光伏发电的相关立法还是很不完善，基本上没有形成一个完整的法律体系。
首先，立法零散，效力低下。除了一部《可再生能源法》外，调整光伏发电的主要是部门规章、规定等。这些规章不是来自于国务院不同部门，就是各自地方政府。都是针对某个地方的光伏发电某方面进行调整，在法律效力上都相对较低，权威性明显不足。在执法过程中也比较容易出现当权力主体定位不清晰时，政府部门会相互推诿，而导致执法效率低下。例如：“北京某郊区。一居民用户在自主安装太阳能光伏发电装置后，光伏发电除了自给自足之外，多余电量可以入网卖给购电方。但是在其安装光伏发电装置时却遭遇申请补贴困难，各机关推卸责任，却又找不到高位阶的法律依据。”目前，我国拥有丰富的太阳能资源，要想充分开发利用太阳能资源，使光伏发电成为能源供应的主要来源，必须在立法上重视光伏发电相关立法。
其次，地方性立法不足，我国国土资源辽阔，不同地区的太阳能资源分布不同，日照时间长短不同。每一个地区根据资源分布情况不同，肯定有不同的立法需求，故地方立法也应根据实际需求出发。但是目前我国出台的专门性光伏发电地方性法规的省、自治区、直辖市比较少，地方出台的多以规章为主，内容欠缺，这样根本无法满足光伏发电市场的发展需求。
再次，我国目前促进光伏发电发展的政策主要是以政府为主导的行政手段为主，缺乏与之相适应的法律法规来支撑。由于市场信息的不对称性，往往会引起不必要的弊端。我国应充分借鉴发达国家在光伏发电促进法律机制方面做出的规定，结合我国实际情况，运用到我国的太阳能资源开发利用中。而且光伏产业又是新兴高技术产业，许多技术正处于发展之中，同时市场存在很多不确定因素，必须借助政策的支持和法律的保障。
（二）光伏发电法律保障措施不足
关于光伏发电的法律保障措施虽然在“《可再生能源法》中规定了对光伏发电要鼓励和支持，对多余电量要全额收购，对偏僻地区要建立电力系统，以及对可再生能源发电项目的上网电价进行价格管理、费用补偿、和税收优惠、专项补贴等经济措施。”①但是在《可再生能源法》中都是宏观性的规定，并没有专门针对光伏发电的规定，而在法的实际操作中则会面临很多问题。
首先，在可再生能源中长期发展规划中提出了发展目标。分为总体发展目标和具体发展目标，在具体发展目标中提到力争到 2020 年使可再生能源消费量达到能源消费总量的 15%.而重点发展领域太阳能发电部分则提出到 2020 年使光伏发电总容量达到 180 万千瓦，其中分别细化了具体建设项目。但是，关于如何实现光伏发电的总量目标，并没有依据。光伏发电目标的实现离不开技术标准的引导和规范，由于目前我国尚未建立太阳能技术标准体系，许多重要的技术标准尚未出台，这从客观上就不利于光伏发电的商业化、产业化和规模化，客观上对大规模投资光伏发电造成不利影响。总量目标首先必须具有一定的预见性和稳定性，其次还应具有明确性、强制性和战略性特点。②而我国的总量目标机制缺乏前瞻性，由于对太阳能光伏发电形式估计不足，我国制定的太阳能发展目标也经过了多次修改。这样的修改不利于维护总量目标机制的权威性和稳定性。另外，我国光伏发电制定的总量目标是以装机容量而不是实际发电量为衡量标准的。这就导致许多企业盲目追求装机容量，而实际生产的光伏发电量却很少，从而造成了资源的大量浪费。
其次，有些补贴政策可操作性不强，影响了补贴在促进投资中的作用。例如，虽然 2006 年财政部颁布了《可再生能源发展专项资金管理办法》，规定了可再生能源发展专项资金，2009 年出台了《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》，直到 2012 年出台了《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》其中才有明确规定了采用可再生能源发电及发电项目工程投资和运行产生的费用，按上网电价给予适当补助，补助标准为：“50 公里以内每千瓦时 1 分钱，50-100 公里每千瓦时 2 分钱，100 公里及以上每千瓦时 3 分钱”.③但是真正在实施中如何获得补贴，补贴申请程序，补贴部门等一系列问题都没有具体依据，而只有北京市财政局和北京市发展和改革委员会在 2010 年出台了《北京市太阳能光伏屋顶发电项目补助资金使用管理办法》其中对申请补助条件、申请时间和补助标准有所规定，除此之外，在补贴政策方面，很多光伏发电项目都不能真正享受到国家财政补贴，这样就会挫伤企业投资积极性。并且，以政府投资为主的投资局面使得太阳能的投资力度难以大幅度提高。按照 2006 年 1 月起执行的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》规定“我国光伏发电的采取了‘一事一议’的政府定价原则，支持力度还不如风力发电、生物质能发电。在地方上，有些地方政府制定并实施了对用户光伏系统提供 200-300 元/台的补贴政策，如内蒙古、新疆、甘肃、青海等。”①但从总体来看，对光伏发电的补贴依然很少，严重制约了对太阳能的开发利用。
再次，我国财税方面对光伏发电的支持力度较小。光伏发电要想取得突破性技术进展，必须有国家相关部门的大力支持，我国目前政策分散、激励措施薄弱、政策之间缺乏协调性等难以支持可再生能源长期发展。我国在财政鼓励方面的措施还不完善。在美国，“只要符合条件的单位、个人向有关机构申请，便能得到整个项目 90%以上项目资金的担保贷款和贷款优惠。”②根据美国《联邦投资赋税优惠》法案，“太阳能光伏发电投资额的 30%可获得政府现金补助。以‘阳光之州’加州为例，只要是在住屋、商业建筑或公用建筑屋顶上安装太阳能设备的家庭或企业，都可以获得州政府和联邦政府的多项补助，其中有 30%的减税优惠，使安装成本减少 30%.”③而我国规定的光伏发电税收优惠方面给予一定的优惠，但是这种优惠是有限的，这对企业融资造成很大的阻碍，另外，在 2013 年国务院出台的《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》中提到了国开行积极为各类分布式光伏发电项目投资主体提供信贷支持。同时将支持范围扩大到电力企业、分散的分布式发电项目和自然人，但是具体的贷款条件、贷款额度和贷款申请程序都没有详细规定，这些都能很好地激励光伏发电产业的发展。
（三）光伏发电产业监管措施不足
政府监管，学者一般称之为政府管制或规制，是指在市场经济条件下政府对微观经济主体进行规制和制约，从而达到实现某些公共政策的目的。“政府对光伏发电的监管主要是国家出台一系列相关监管法律法规，国家监管部门或机构通过对该行业安全、环保以及公平竞争的监督管制，推动太阳能光伏发电市场的发展。”①“监管是由行政机构制定并贯彻落实的用于干预市场配置机制和间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。②目前社会经济发展较快，信息透明度越来越高，公众可以通过传统媒体和自媒体等渠道获知信息，监管的覆盖范围也越来越全方位化，成为政府有效干预经济运行和社会发展的手段。”③从新制度经济学看，政府监管发挥的作用和法律、自律组织等第三方监管者相同，但是成本不同，是市场经济的重要组成部分。因此，监管问题的关键是在市场自发性的弊端下政府如何处理二者之间的关系。
《可再生能源法》第 11 条④和第 27 条⑤都分别规定了电力企业应接受电力监管部门的监管，同时应做到并网技术标准统一化和公开化。这些法律规定为我国光伏发电的监管提供了直接的法律依据。
2013 年国家能源局出台了《光伏发电运营监管暂行办法》，在暂行办法中，“政府监管的内容涉及到光伏发电的各个环节。其中对光伏发电运营主体确认、上网电价确定、电网企业并购、电力调度方案和上网补贴政策都在此暂行办法中逐条提到。其中监管措施主要包括，光伏并网接入和交易情况，以及在并网运行中遇到的重要问题和违法行为等，该暂行办法的有效期为 3 年。”⑥2005 年，《电力监管条例》提出：“电力监管机构对发电厂并网、电网互联以及发电厂与电网协调运行中执行有关企业公平开放电网的情况依法实施监管。”⑦2007 年 7 月，国家电监会主席办公会议审议通过《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》，其中规定了“电网企业应当收购其范围内的可再生能源并网发电项目上网电量，同时对其进行监管，发电方应给予配合。”
另外，关于光伏发电专项资金监管在《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》有相关规定，而光伏发电电力价格监管也是十分重要的。我国关于电价价格监管也是历经变化，电价政策合理与否关系到可再生能源发电项目的发展前景，现阶段，政府已经通过宏观手段调控电价价格，支持光伏发电企业。“进入公共电网的可再生能源电力，都要由政府物价主管部门审定。进入省级电网和市县级独立电网的，都要分别由国家发改委和省级政府物价主管部门审定。”
尽管我国目前现有一些针对光伏发电监管的规定，但是由于我国可再生能源监管体系的不完善，所以仍存在很大的问题。光伏发电的经济激励措施不能得到很好的实施；个人光伏发电程序复杂，管理部门混乱，造成自然人在申请自主光伏发电设备及多余电量上网时的诸多障碍等不足，这些都亟需改善。（表略）
