摘要：随着我国经济的高速发展，生态破坏和环境污染问题日趋严重，环境公益诉讼制度呼之欲出。2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了《关于修改 < 中华人民共和国民事诉讼法>的决定》，第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条款的通过，开启了我国环境公益诉讼的法门。
环境公益诉讼的制度构建涉及许多问题，起诉主体的范围及其序位安排是首要问题。目前对我国环境公益诉讼起诉主体的范围，大部分学者们的观点涉及的起诉主体包括环保团体、检察机关、公民个人、行政主管部门、后代人等，也有学者认为包括一切单位和个人。通过借鉴美国、印度、德国、日本等域外环境公益诉讼起诉主体制度的经验，认为我国应将检察机关、环保团体、公民个人纳入到起诉主体的范围，进而提出要构建环保团体为主、检察机关为辅、公民个人补充的起诉序位模式。
关键词：环境公益诉讼；起诉主体；序位安排
Abstract: With China's rapid economic development, ecologicaldestruction and environmental pollution problems have become moreserious, and therefore environmental public interest litigation system isready to come out. On August 31st, 2012, the Standing Committee of theEleventh National People's Congress at its 28th Meeting passed thedecision on the amendments to the Civil Procedure Law of the People'sRepublic of China. Article 55 states: "The acts, such as pollutingenvironment, infringing on the legitimate rights and interests of a numberof consumers, impairing the public interests and so on, can be sued to thepeople's court by the organs stipulated by law and relevantorganizations." The adoption of the terms, open the key to China ’senvironmental public interest litigation .
Building Environmental Public Interest litigation system involvesmany issues, among which the prosecution scope of the subject and thearrangement of its order bit is the most important one. From mostscholars' points of view, the prosecution subject of environmental publicinterest litigation in China includes environmental groups, theprosecution, individual citizens, administrative authorities and futuregenerations. However, some other scholars believe it includes all unitsand individuals. By learning from the United States, Germany, Japan,India and other extra-territorial countries about the prosecution of themain body system in Environmental public interests litigation, this papersummarizes that China's procurator organs include procurator organs,environmental groups and individual citizens. Then it proposes toconstruct a prosecution order bit mode relying on environmental groupswhile procurator organs assistant and individual citizens supplementary.
Key words: Environmental public interest litigation, prosecution body,order bit set
绪言
0.1 问题的提出
我国改革幵放以来，在经济高速发展的同时，生态破坏和环境污染问题日趋严重。一系列生态环境事件的爆发，不仅造成巨大经济损失，而且不利于社会稳定，如果不能得到很好的解决，将严重制约经济和社会的可持续发展。党的十六届五中全会及十七大做出建设资源节约型、环境友好型社会的宏伟战略。《国家哲学社会科学研究“十二五”规划》把建设资源节约型、环境友好型社会作为哲学社会科学研究的主要任务与重要着力点。党的十八报告提出要大力推进生态文明建设，指出生态文明建设是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。虽然党和国家都十分重视生态环境保护，但是由于制度建设的落后，我国生态环境损害却难以在法律层面得以圆满解决。目前在我国，因为环境污染而提起诉讼的案件非常少，原因在于环境污染损害受制于我国《民事诉讼法》第119条关于原告主体资格的规定而无法进入法庭审理，一些热心于环境保护的公民因此也被挡在法庭的门外，不能采取法律手段来保护环境。可见，我国生态环境保护所面临的最大困境在于相应法律制度的缺失。
鉴于此，我国立法机关和有关部门开始重视生态环境保护公益诉讼制度的建设，并且许多司法机关已经做出了富有成效的尝试。特别值得一提的是，2012年8月31日通过了全国人大常委会关于修改民事诉讼法的决定，规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。该条款的通过，首次在我国开启了生态环境公益诉讼的法门，必将对生态环境保护带来重大的变化。但是，对于环境公益诉讼的核心问题一原告资格，法律并没有做出明确的规定，而这个问题不仅是整个环境公益诉讼制度构建的起点，还关乎举证责任、诉讼激励和约束机制等后续问题。原告资格规定的缺陷成为制约我国环境保护公益诉讼制度构建的重要因素之一，对此的研究显得尤为必要。
0.2 国内外研究现状
0.2.1 国内研究现状
在生态环境保护公益诉讼制度中，“原告资格”是构建生态环境保护公益诉讼制度的起点和核心。我国现有法律制度对原告资格进行了严格的限制，法学界对此的研究也着墨甚多。在中国知网（CNKI)上以“环境公益诉讼”为主题，并含“原告”条件在期刊中进行检索，能够检索到238条结果；以“环境公益诉讼”为主题，并含“原告”条件在博士/硕士论文中进行检索，能够检索到124条结果，其中博士论文2篇。由此可见，原告资格研究是公益诉讼研究的核心部分。目前，学界普遍对我国现行法律规定的“直接利害关系人”理论提出批评和质疑，对于“原告主体资格要进行扩张”这一观点己经达成共识，但是具体到扩张到哪些主体、扩张的具体依据等问题时，观点纷呈，尚无定论。通过对现有文献的查阅，可以发现我国学界对此进行的研究有以下特点：
第一，注重国外相关制度研究。国内学者很多都对国外环境保护公益诉讼进行了详细的解读和研究，其中原告制度是一个重点。以专着为例，在别涛主编的《环境公益诉讼》一书中，专门开设一章介绍了国外环境公益诉讼，主要以美国为主。并在附录中收录了美国、加拿大、瑞士、俄罗斯、印度尼西亚、菲律宾、南非、斯威士兰、利比里亚、坦桑尼亚等国有关环境公益诉讼制度的相关规定。
第二，注重理论基础研究。由于环境公益诉讼的原告资格难以在既有传统诉讼理论中展开，国内学者纷纷另辟蹊径。将公共信托理论、“私人检察总长”理论、环境权理论、“诉讼权”理论作为论证原告资格的基础。还有的学者主张实体诉权和程序诉权的分离，进而认为当事人应当由传统“直接利害关系人”向“程序独立当事人”转变。
第三，原告范围观点纷呈。这一部分是学术界讨论最多的，也是观点最不统一的，主要有以下几种代表观点：（一）一元说，环境非政府组织（参见吴卫星，《环境公益诉讼原告资格比较研究与借鉴--以美国、印度和欧盟为例》）（二）二元说，具体又可细分为以下观点：1、环保民间团体，其他相关人特别是环境违法行为的举报人（参见别涛，《中国的环境公益诉讼及其立法设想》）2、检察机关，公益团体。（参见齐树洁，《环境公益诉讼原告资格的扩张》)；检察机关，环保团体。（参见高雁，高桂林，《环境公益诉讼原告资格的扩展与限制》）3、社会团体，非直接利害关系人。（参见常纪文，《我国环境公益诉讼立法存在的问题及其对策一美国判例法的新近进展及其经验借鉴》）4、《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”（三）三元说，具体又可分为以下观点：1、律师，环保团体，另外还包括国家特定机关。(参见吕忠梅，吴勇，《环境公益实现之诉制度构想》）2、检察机关、社会团体或者有利害关系的公民（参见汪劲，《中国的环境公益诉讼：何时才能浮出水面？》）；公民、检察机关、社会团体（参见张敏纯，陈国芳，《环境公益诉讼的原告类型研究》）；公民，社会组织、公共团体，国家机关（在我国具体指检察机关）。（参见马明生，《论行政公益诉讼的原告资格》）；个人，社会团体，国家机关。（参见郑贤宇，《我国环境公益诉讼原告资格的完善》）；（四）四元说，提出四元说的学者观点比较一致，只是表述上有所不同：公众，环保组织，行政机关，检察机关。（参见李爱年，《中国环境公益诉讼的立法选择》)；检察机关，政府，环保团体，公民个人。（参见李挚萍，《中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择》）；公民个人，环保社团，国家政府机关，检察机关。（参见张式军，《我国环境公益诉讼原告类型和体系探讨》）（五）五元说，直接受害人或具体相对人，社会一般公众，社会组织，检察机关，后代人。（参见郭英华，李庆华，《试论环境公益诉讼适格原告》）（六）泛广义说，任何单位和个人都可以提起环境公益诉讼。其依据是《环境保护法》第6条：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染恶化破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”
对于“原告的序位”这一问题目前国内学者的研究还不够充分，对此专门进行阐述的比较少，大都是在论述完原告资格之后再论述的，也没有形成比较统一或者有代表性的观点。整体而言，现有的研究在原告资格的理论基础上较为充分，但在“原告包括哪些主体”这一关键问题上还分歧严重，对于“原告序位”这一关乎环境公益诉讼制度建设的重大问题还研究不深，这些都成为生态环境保护公益诉讼制度在我国尽快建立的掣肘，这些研究还需要进一步更加深入的展开。
0.2.2 国外研究现状
1970年，美国在《清洁空气法》中首次纳入公民诉讼条款，对公民的起诉资格没有作任何限制。自此之后，美国确立了极富美国特色的环境公益诉讼体制。Jonathan H.Adler认为法律中公民诉讼的条款的目的在于通过允许公民向法庭起诉，来保障环境法规的真正实施。整体而言，美国的环境公民诉讼主要有以下几个特点：一是环境公民诉讼具有成文法和判例法的双重基础，使环境公民诉讼能够及时适应环境保护实践；二是对于原告资格进行了创造性的拓宽，虽然确立了“实质损害”的审查标准，但通过解释还是能够吸引社会公众参与到此类诉讼；三是釆取举证责任倒置的方式；四是对诉讼做出适当的限制，基于防止滥诉的考量，规定了 60日前告知义务、行政自由裁量行为除外等限制条款。
印度在公益诉讼司法实践中，遵从充分利益标准，规定任何公众成员都有资格到法院起诉，前提是起诉主体出于诚信并有充分的利益。但充分利益是什么？法院未进行过具体说明，最高法院P.N.Bhagwati法官认为，这些由法院根据司法裁量权予以具体认定。这些具体规则方面的缺失反而为印度法院在环境诉讼中扩展起诉主体资格保留了较大空间，这既是印度环境公益诉讼制度的特色，也是促使其发展的动因。在日本，环境公益诉讼是公益诉讼的最主要类型，甚至已经成为公益诉讼的代名词，日本的环境公益诉讼还带有较强的行政公益诉讼色彩。环境公益诉讼包括取消诉讼、课以义务诉讼和居民诉讼三类。其特别保护的环境上的利益，已经被解释为“受到法律上保护的利益”。德国因为环境问题而提起公益诉讼的只能是那些被官方承认的非政府组织，而且仅限于法律规定的可诉事项。近年来德国的环境公益诉讼的利益范围有所扩大，随着诉讼救济的利益范围由法定权利向事实上的利益延伸，大大地扩大的生态环境公益诉讼的救济范围。
通过比较可以发现，英美法系国家的环境公益诉讼对原告种类的规定较为宽泛。而在大陆法系国家，环境公益诉讼的原告资格可能会受到一些限制。相比国内学者，国外学者的研究视野比较广泛，包括法学、经济学、政治学等，而且比较注重个案的处理。
0.3 研究的意义和目的
研究的意义：从诉讼法学的角度而言，环境公益诉讼丰富了诉讼法理论与实践，给民事诉讼理论带来了开创性的思维。环境公益诉讼原告资格的扩张，将确立程序当事人理念，使得只要符合程序当事人之形式规定的主体提起的诉讼就能够进入到诉讼程序中来，从而改变公益诉讼案件起诉难的问题。从环境保护法学的角度而言，目前环境保护法的理论建设还不够完善，提出公益诉讼原告资格扩张，并对其进行合理排序，也是对环境保护法学理论的重要补充。从司法实践来看，明确环境公益诉讼起诉主体的范围和序位，可以使得环境公益诉讼的案件“有法可依”，也能促进越来越多的环境污染和生态破坏案件进入司法审理程序，从而在法律层面解决环境损害问题。
研究的目的：本文对《民事诉讼法》第119条“直接利害关系人”理论进行剖析，通过对美国、印度、德国、日本等国的环境公益诉讼进行比较研究，为目前国内学者普遍提出的生态环境公益诉讼原告资格要进行扩张提供相应的理论支持，并对学者们持有争议的原告扩张范围和序位进行分析，以期为我国的生态环境保护公益诉讼原告资格理论与制度的完善，提出一管之见。
0.4 研究的方法
综合分析。本文涉及法学、环境科学等学科。采用综合分析的研究方法，对本文所涉及的领域进行探索和研究，并对他们之间的互相联系、作用和影响进行分析，把握问题的关键，找出解决问题的有效措施。调查研究。本文将对典型环境公益诉讼案件进行研究，以增强说理性和行文的生动性，分析其成功和不足之处，并从中归纳出我们现存相关法律制度的缺陷，提出解决的方法。
比较研究。环境公益诉讼属于“舶来品”，西方国家在该制度的理论研究和实践中均积累了一定的经验，本文对不同国家的理论和实践进行比较研究，寻求共性与个性，以便更好地为我所用。归纳分析。本文用归纳分析的方法对研究现象所表现出的特点、状态进行归纳总结，力图总结出环境公益诉讼机制之特色与规律。
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