中美政府在联合国气候变化谈判中的合作与分歧(4)
来源：学术堂 作者：朱老师
发布于：2016-11-04 共13025字
对于可能达成的2015年气候协议，虽然中美双方认为应以“恰当方式”在协议相关要素中体现“有区别”[24],但是对于如何体现这种“有区别”,中美的分歧仍然十分明显。例如，对于2015年气候协议的减缓规则，美国提出的主要因素包括：（1）要求新协议的缔约方遵循同一种进度表，以反映它对全球限制或者减少温室气体排放行动的贡献。（2）每个缔约方应该提供帮助理解进度表的信息。每个缔约方自主决定的贡献不仅是具体的，还应该是清楚的。协议缔约方应该提供相同类型的信息，以适用于所提交的国家最终自主决定的贡献。（3）每个缔约方应该定期报告其执行其时间表的进展。报告应该依照统一的、有一定灵活性的体系。（4）应该设有具体条款来规定核算的特定方面，并且该条款应该是适用于所有缔约方的。（5）协议应该规定审查缔约方执行进度表的情况。审查应该以单一的体系为基础，并以能力和国情为基础进行恰当的区分等。[25]可以看出，在减缓规则这个核心问题上，美国实际上主张中国等发展中大国，遵守与发达国家一致的、共同的规则，强调所有国家的自主减排贡献应该是可以量化的、清晰的和可核算的；在审查方面虽然有所区别，但所有国家应该依循统一的体系。这实际上是强化共同责任，淡化有区别的责任。
相比之下，在减缓方面，中国认同“2015年协议应明确各缔约方按照公约要求，制定和实施2020-2030年减少或控制温室气体排放的计划和措施，推动减缓领域的国际合作”.但是中国强调发达国家与发展中国家的减排承诺必须根据“共区原则”加以区别：“发达国家根据其历史责任，承诺到2030年有力度的全经济范围绝对量减排目标。发展中国家在可持续发展框架下，在发达国家资金、技术和能力建设支持下，采取多样化的强化减缓行动。”[26]在行动和支持的透明度方面，中国认为2015年协议应明确各缔约方按照公约要求和有关缔约方会议决定，增加各方强化行动的透明度。但是中国仍然强调在发达国家与发展中国家之间适用“共区原则”,即“发达国家根据公约要求及京都议定书相关规则，通过现有的报告和审评体系，增加其减排行动的透明度，明确增强发达国家提供资金、技术和能力建设支持透明度及相关审评的规则。发展中国家在发达国家资金、技术和能力建设支持下，通过现有的透明度安排，以非侵入性、非惩罚性、尊重国家主权的方式，增加其强化行动透明度。”[27]事实上，在2015年6月份的波恩谈判中，中国主张在文本中使用“有区别的承诺/贡献”的术语，而美国倾向于使用“承诺/贡献/行动”.[28]在透明度方面，美国主张通过“点名谴责”的方式敦促各国削减排放，但是中国反对“点名谴责”的方式。中国认为应该通过识别履约存在的差距，分享最佳实践和通过合作来进行。[29]
第三，对2015年全球气候协议法律形式的分歧。
中美都希望巴黎气候变化会议能够达成协议。但是与欧盟致力于达成一个以规则为基础的、具有法律约束力、普遍参与的、全新的气候协议的立场相比，中美的立场则更为灵活。
在协议的法律形式方面，中国明确提出：“2015年协议应是一项具有法律约束力的公约实施协议，可以采用核心协议加缔约方会议决定的形式，减缓、适应、资金、技术开发和转让、能力建设、行动和支持的透明度等要素应在核心协议中平衡体现，相关技术细节和程序规则可由缔约方会议决定加以明确。发达国家和发展中国家的国家自主贡献可在巴黎会议成果中以适当形式分别列出。”[30]
美国则寻求一种“雄心勃勃的、包容性的、灵活性的”[31]全新的2015年协议。对于该协议的法律形式，美国认为2015协议的某些特定因素应该具有国际法律约束力，包括缔约方按照时间表维持某种具体承诺，提供澄清信息，报告履行情况，遵循核算条款，履行情况接受其他缔约方的审查等。然而，对美国来说，一个关键的问题是国家自主决定的减排贡献应该具有怎样的法律性质。对此，美国提供了三种方案：一是使国家自主贡献具有国际法律约束力；二是国家自主贡献在国际层次上不具有法律约束力；三是融合第二种方案与下面的方法，即强调国内措施的重要性及其国内的法律效力（如法律、规章等），而这些国内措施支撑了缔约方的国际贡献。美国认为，要想在三种方案中加以取舍，就需要看哪一种方案能够推动实现雄心勃勃的目标，认真的国内履行和广泛的参与以及协议的长久性。[32]
可以看出，美国强调2015年协议的广泛性和普遍性，强调发展中大国的减排行为应该具有面临与发达国家相同性质的法律约束，同时美国对于2015年协议的法律形式持有非常灵活的立场，这也反映了它在未来的谈判中将具有很大的回旋余地和空间。但是毫无疑问，与中国相比，美国更强调所有国家的自主减排贡献应该具有统一的法律性质，但是淡化适应、资金、技术开发和转让、能力建设等要素的法律性质。同时，对美国来说，有法律约束力的国际条约必须获得参议院三分之二多数通过，才能对美国产生约束力。因此，为了绕开这一要求，美国的谈判代表更现实的选择是朝着推动达成一项混合协议的方向努力。
三、如何理解中美在气候变化领域的合作与分歧
从前面的分析可以得出一个初步的判断，即中美在气候变化领域的合作已经达至比较高的水平，并且合作大于分歧。中美在气候变化领 域 日 益 广 泛 的 合 作 内 容、更 加 多 元 的 合 作 层次和渠道以及日益凸显的合作成效首先取决于 中 美 日 益 强 烈 的 合 作 意 愿。中 美 近 些 年 来 在气候变化问题领域合作意愿的提升，一方面基于双方对应对气候变化问题的共同利益的认识加深。气候变化具有现实和现在的巨大负面影响，会引起气温升高、极端天气事件增加、海平面上升等，中美两国对该问题的严重性及其成因等存在 科 学 和 政 治 共 识，并 且 认 为 应 对 气 候变化牵涉到国内社会、经济，是复杂的问题，在如何合作应对气候变化方面存在认知基础。其次，中美是世界上最大的能源消耗国，对于石油、煤炭、天然气等一次能源的消耗居世界前列。减少温室气体的排放，有助于中美两国经济的转型和升级，减少对化石能源的依赖。此外，中国和美国是世界上最大的清洁能源投资国，在太阳能、核 能、风 能 等 低 碳 的 能 源 领 域，两 国 都处于世界领先地位，在合作应对气候变化的过程中，这些 产 业 的 发 展 也 能 为 双 方 带 来 可 观 的经济利益。第三，中美在联合国气候变 化 谈 判 中 面 临 着 相 似 的 压 力 和 处 境。一 方 面，中 美 是当前世界上最大的年度温室气体排放国。虽然两 国 在 联 合 国 气 候 变 化 谈 判 中 的 相 对 权 力 地位自2009年以来都提高了，但也共同面临着国际社会 要 求 其 作 出 更 多 实 质 性 承 诺 和 更 大 减排贡献的压力。在这一方面，中美在某种程度上 充 当 了 对 方 在 多 边 气 候 谈 判 中 的 伙 伴，合 作应对无疑是一个明智的选择。
此外，中美都希望气候变化成为它们的双边关系的重要互动领域，并发挥对中美双边关系整体的积极推动效应。中国国家主席***特使、国务院副总理张高丽2013年9月在会见出席联合国气候峰会的奥巴马总统时说，两国元首就中美构建新型大国关系达成重要共识，中方愿与美方继续共同努力，将应对气候变化打造成为构建中美新型大国关系的一大亮点。奥巴马说，美中关系是21世纪最重要的双边关系。美方高度重视在应对气候变化上与中方加强合作，希望继续在各个方面取得进展。美国前驻华大使芮效俭则说：“美国和中国都面临着需要在全球变暖问题上采取行动的压力，而这样做恰好符合两国的以下构想，即扩大合作以努力遏制、并最好逆转两国不断升级的战略对抗。”这些表述反映了双方致力于通过加强气候合作推动双边关系发展的动机。
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