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【题目】社会控制体系下中国房屋租赁关系探究
【第一章】住房租赁社会控制之必要性
【2.1】德国法的解约限制模式
【2.2 2.3】美国法的租金管制模式
【3.1】我国租赁法概况
【3.2 3.3】租赁合同特征比较
【第四章】借鉴德国、美国住房租赁社会控制之反思
【结论/参考文献】房屋租赁关系存在的问题研究结论与参考文献
第四章 借鉴德国、美国住房租赁社会控制之反思
通过前面的论述，人们可以获知，无论是德国的以通知终止保护的方法，还是美国某些地方的租金管制，都既保证了承租人租赁住房的稳定性，也能抑制租金的上涨。与之相反的是，我国法律本身既不能保证承租人长期居住租赁房屋，也不能抑制逐年上扬的房租。面临此种情形，人们自然会呼吁向德国或者美国的租房租赁社会控制制度学习，人们确实也在研究中描述和推荐上述两国的相关制度。然而，这样的研究大多存在一个共同的问题：要么讨论住房租赁关系社会控制的正当性，要么讨论其经济理性，要么重于描述德国和美国的相关制度，然后不加论证地推荐借鉴这两个国家的做法。这样的研究均失之于一点，也就是长于论理而疏于作为。上述问题的面向皆有其合理的部分，但在一个涉及平衡利益冲突的领域中，人们不可能在此上得出令所有人信服的结论。更重要的问题在于，面对到底是何种现实问题？在此种现实问题中应该选取何种时机以何种方式有所作为？而在面对比较法上获得的有益经验时，这个提问方式同样适用。因此，本章将更进一步分析我国住房租赁立法落后的深层根源，并在此种基础之上，讨论应该在何时、何种方式和何种程度上借鉴德国和美国的相关有益做法。
一、现状及原因分析
上文提到，我国法律法规体系不完善，层次低，没有专门的房屋租赁法。而且立法落后于现实租赁市场的发展。但如果就法律法规中本身的规定来说，仍能发现许多缺陷。我国法律需体现几点住房租赁的本质特征，具体如下：
1、租赁房屋的重要性；即它是不可替代的生活必需品。作为租赁客观方面的居住权，地位几乎等同于不动产的所有权和使用权。所以续约对于承租人来说十分迫切。作为承租人，其租赁住房就几乎处于个人规划的中心地位，被迫搬家甚至是毫无准备的被要求离开，承受的不仅仅是失去住房本身而已。租赁房屋的附随权益利益无法随之转移，承租人的人生规划会被全盘打乱。但我国目前的《合同法》没有体现出这一点关怀。
2、双方关系的不平等。根据前述情况，由于承租人对续约有着强烈的追求，就使得租赁关系双方在下一个租赁合同内容的谈判及签订中处于不平等的地位。
如果不对出租人的利益同样加以保护，会打击到出租人提供住房用以出租的积极性，也会阻碍新建住房，最终不利于住房需求的满足。在住房租赁市场中，住房短缺、承租人对租赁关系存续的稳定性有要求、住房租赁市场自身也有缺陷，导致承租人实际上处于劣势地位。加之格式合同的作用，就使得承租人在缔结租赁合同时，只要有一定的意思自由，在合同内容上就没有了自主权，意思表达的效果极微小。这一点从我国的《合同法》对出租人的解约权没有限制性规定就可以得出。
由于缺乏对这两点的认识，或者说对这两点的重要性的认识，我国立法者在住房租赁立法方面的表现出了不应有的行动迟缓。如果认真对待这两点，并审慎地将其与其他法益进行权衡，改进我国目前租房租赁合同法律框架的必要性也就不言而喻了。
二、借鉴内容及可行性分析
在明确上述两点之后，人们需要考虑，德国和美国的租房租赁社会控制的何种手段值得我们借鉴，这个问题的解答取决于相关手段与我国的社会实际相互间的契合关系。
（一）借鉴内容
1、以不定期的租赁合同为原则
《德国民法典》鼓励当事人订立不定期租赁合同，对定期租赁合同却进行限制。这个规定给承租人更充分的保障，因为在不定期租赁关系中，出租人终止合同的权利受到极大限制，租赁关系继而趋于稳定。通过列举个别特定条件，允许双方当事人订立定期租赁合同，否则他们的关系自然属于不定期租赁。
在我国法律实践中，一个短期的住房租赁合同，连"买卖不破租赁"的原则能够提供给承租人的保护也显得很不值一提。因为合同期越短，买卖合同不能影响租赁合同的期限也就越短；而在不定期住房租赁合同中，租赁住房若是经过转让，取得人继受原出租人的全部的权利和义务，就可以自由行使租赁关系中的解除权。一旦如此，"买卖不破租赁"原则就又毫无保护作用了。另外还要对出租人的解除权加以一定限制，承租人的利益才可以得到有效保障。
2、完善租金管制制度
目前我国并未实施租金管制政策，租金的数额是由双方当事人自行商定，只要是当事人真实的意思表示，法律通常便不会进行干预。不过，近一个时期我国部分城市住房租金上涨较快，不少承租人的租金支出显著增加，一些中低收入居民甚至陷入"既买不起房，也租不起房"的境地。为此，有观点认为，我国应实施租金管制政策，限制租金的数额及其上涨幅度，以减轻承租人的负担。
所以需要制定相关法律法规，确定统一的标准。
在此问题上，美国采取的是"可负担"租金，解决中低收入阶层租赁住房的居住问题，而德国是"地区可比性"提高租金，维持租赁关系的稳定性。都旨在控制房租，防止市场供求不平衡，以及出现房屋短缺的情况，成为租赁社会控制的一个有益方法。
实际上，我国一些政府机构已有酝酿出台租金管制政策之意。例如，在 2011 年的"两会"上，住房与城乡建设部房地产市场监管司司长沈建忠说："房租调控应该也是房价调控的一部分".2011 年 7 月 7 日，上海市出台了《上海市居住房屋租赁管理办法》，其中第 15 条第 2 款规定："居住房屋租赁期限为 1 年或者 1年以下的，租赁当事人应当在租赁合同中一次性约定租金标准；租赁期限为 1 年以上的，每年只能调整一次租金标准。但租赁合同中对租金标准调整另有约定的，从其约定。"更值得注意的是，2011 年 5 月 5 日北京市公布了修改后的《北京市房屋租赁管理若干规定》，第 9 条第 2 款明确规定：租赁市场在短期内出现租金较大波动等异常变化，市人民政府可以授权市发展改革、市建设（房屋）等行政部门采取必要的临时干预措施，稳定租赁市场。
我国在2010年12月1日颁布了《商品房屋租赁管理办法》，第9条规定：房屋租赁合同期内，出租人不得单方面随意提高租金水平。尽管此条文有租金管制的性质，但是相关配套制度并没有完善。各地政府和房屋管理部门也应当负担起职责，需要根据物价指数的上涨制定调整房屋租赁价格，或者决定是否批准租金调整的申请。上涨幅度的量化，有助于承租人对出租人设置租金和对房屋管理部门履行职责进行监督。
3、限制出租人的解除权
解约控制是各国房屋租赁社会控制体系的核心，其关键是对出租人解除合同收回房屋做出相对严格的规定，由此保障承租人的住宅权，增强承租人居住的安全感。住宅权中最核心的内容是每个公民住有所居的权利，对房屋租赁合同实施解约控制，就是要保障承租人可以长期安定地居住，免受房东不日的骚扰和居无定所的流离之苦。
对租赁终止权的限制是现代住宅租赁法对传统租赁法最主要的突破之一，其内容主要包括两方面：一是对定期租赁租期内以及不定期租赁中房东解约权的限制；二是在定期租赁租期届满后房东拒绝更新权的限制。可以借鉴美国一些州的做法，在住房租赁法中采纳正当理由规则。基本内容有两条，一是在定期租赁合同中，租赁期限届满，若承租人请求续约，除非有法律规定的正当理由，出租人不得拒绝；第二是在不定期租赁中，出租人不享有任意解除权，除非也有法律规定的正当理由，出租人不得解除租赁合同。
为了维系租赁关系的稳定，保护住房承租人及其家人基本的居住利益，我国可以考虑引入在其他国家已经颇为流行的正当理由规则,也就是如上述情况的后者即德国的做法,规定出租人只能援引"正当理由"解除合同，要求承租人搬离。实践表明，正当理由规则是能够保护处于弱势的大量的住房承租人及其家人的最为基本的居住利益的，它虽然对出租人的权利有所限制，但也完全可以控制在一个合理的可接受的范围内。正当理由规则是要减少出租人终止租赁合同的行为的任意性，防止出租人滥用合同的终止权。另一方面看，该制度也有利于出租方，只要是具备终止租赁关系的正当理由，他们就完全可以按照自己的意愿终止租赁合同，收回租赁房屋。需要注意的只是在立法中对正当理由不过分限制，出租人的权利范围不过于狭窄。
4、"合理期限"补充规定
《合同法》第232条中规定：当事人可以随时解除合同，但出租人解除合同应当在合理期限之前通知承租人。但是这项规定之外，没有一处对条文中"合理期限"进行解释，此处视为一个不确定的法律概念。所以这一用语赋予了法官很大的裁量空间，有可能对当事人的实体权利造成侵害。
我国法院目前在行使不定期租赁关系的"合理期限"的解释上标准不一，因为在《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》中并没有解释"合理期限"的内容和外延。所以我国的最高人民法院应该确定"合理期限"这个法律概念和操作方法，以及考虑因素等等。这样，基层法院在解释和适用"合理期限"这一用语时，语意模糊性的问题就能在一定程度上得到克服纠正，不至于因理解有误而造成同案不同判的情况。
5、颁布"适居"标准
一个房屋是否适合居住并出租，法律中也有规定，不仅是在租赁关系产生之前，要检验房屋的质量、舒适度；还要通过立法确定房屋的适居性，承租人就可依据该标准要求出租人提供必要的维修，出租人没有正当理由不得拒绝。
德国是前者的规定，而美国纽约市是后者。《德国民法典》对出租房屋的"可居性"有严格的规定，并且有相应配套的住房安全与健康的标准评估体系。对出租房屋的评估从基础的面积要求，到生活设施等对生理需求的满足，甚至心理感受需求也纳入到标准维度，无微不至，十分人性化。
美国的法律注重保障承租人的居住权。纽约州上诉法院法院将租赁视为"栖居处所与服务"的买卖（sale of shelter and service），"所有权人应确保有关房屋适合人类居住，符合当事人关于租屋质量的合理预期，无任何危及承租人生命、健康和安全之处".
在纽约、新泽西等州，出租人负有适住性担保义务，比如规定房东要保证住房通道24小时照明，否则将处以罚款。法院认定此类法令为租户设立了默示的权利，他们可以起诉房东并要求赔偿。适住性担保只适用于对住宅物理状态的保证，有时候"房东可能需要成为维修方面的万事通".
我国近年来出现的"蚁族",还有"群租"现象，他们的生存状态都得到很多关注，其中不乏卫生环境问题、房屋内部安全问题、外部治安问题等。另外其他租赁住户的居住条件多数也不容乐观，因为出租人通常对房屋环境和质量不闻不问，当房屋出现问题时，出租人即使能够承担维修责任，也可能会想方设法降低维修标准。
这些问题既有可能危及租赁关系双方，特别是承租人的利益和人身，还有悖于公序良俗。所以有必要在法律法规中提出对用于出租的房屋的标准要求，规定出租人维护房屋的法定义务，比如在我国民国时期，南京国民政府颁布了民法典债编第424条规定： 租赁物为房屋或其它供居住之处所者，如有瑕疵，危及承租人或其同居人之安全或健康时，承租人虽于订约时已知其瑕疵或已抛弃其终止契约之权利，仍得终止契约。
这就能够起到一定的社会控制作用。
（二）借鉴的可行性
借鉴立法的效果要既不能忽视出租人的利益，又不能过分干预而超过必要限度。之所以提出以上改善措施，是因为笔者认为这些借鉴是能够适应"本土"环境的，原因如下：
1、立法背景相似
经过二战后房屋极度短缺，德国政府放开政策，鼓励自由市场化。但到了1969年，人口密集地区依然住房短缺，而且建筑成本的迅速升高给承租人带来难以承受的租金上涨，当时新组建的联邦政府认为，在人口稠密地区引入承租人保护机制是必要的。
而美国受越南战争、石油价格暴涨等诸多因素影响，20世纪70年代也遭遇了严重的经济危机，出现了经济增长缓慢、和通货膨胀并存的"滞胀"局面。经济危机对住房租赁市场也造成了很大的冲击：租金快速上涨，而承租人收入增长有限，工薪阶层负担得起的租赁房屋严重短缺。在这一背景下，许多地方政府不得不考虑采取租金管制政策来缓解住房危机。这时期，实行租金管制政策在某种程度上有一定的必要性、合理性。"'租控制'以政府干预的方式硬性规定了房租的上限，抑制了高通胀，保证了战后社会秩序的稳定。"实施租金管制政策有利于控制租金过快上涨，有利于减轻承租人的负担。
所以有学者认为，中国经济目前的发展态势很像二战后的美国经济。因为中国目前也恰好处于一个产业结构的调整阶段，地产业等，特别是与IT和与新经济相关的行业增长势头强劲。在固定资产投资市场上，传统企业由于新经济的挑战和体制改革的深化而处于关键的转型时期；宏观上的相似之处还表现在城市人口的急剧增加；随着城市化进程加速，每年至少有2800万农民要进入城市定居。
尽管存在个别例外情形，但总的来说我国的情况与德国、美国是相同的，比如住房租赁市场中，出租人往往拥有较强的经济实力，承租人经济实力相对较弱。
"在住房租赁实务中，多数出租人是拥有两套以上住房的个人，甚至有些出租人本身即为实力雄厚的房地产公司，而承租人多为无力购房的中低收入阶层，其中有相当比例的承租人是生活在贫困线以下。""鉴于在我国住房租赁实务中，出租人与承租人这双方当事人同样在经济实力、市场地位、合同利益这三个方面存在明显的不对等，我国宜效仿美、德两国立法例，将保护承租人的合法权益作为住房租赁法的立法宗旨，并以此为主线设计相关制度。"2、私法原则契合。
德国租赁法中的通知终止制度很好地体现了这一点。我国私法中的法律原则倡导社会正义、诚实信用，还有禁止权利滥用。而在《德国民法典》第573条第2款第2项"出租人需要将房屋作为其本人、家庭成员或属于其家计的人的住宅，对使用租赁关系的终止认为是正当的",通过德国司法实务和学界的解释，其中"需要"一词的构成要件，在此制度中所限制的是出租人的虚假的"需要"、不合理的"需要"、违反诚实信用原则的"需要"和权利滥用的"需要"的主张。
显然，德国通知终止制度所限制的也是我国私法中的原则所强调的行为。因此，如果借鉴德国的通知终止制度来完善我国合同法，实现租赁的社会控制，实际上也是把我国私法原则在房屋租赁市场中充分发挥效果的渠道。
三、借鉴的限度
在房租持续上涨的社会背景下，政府对房租进行管制是民众的心声。就如上文介绍的，美国的租金管制规定了房屋租金的上限，以保障低收入者利益，解决居住问题。但是，我国在此问题上的借鉴却不能全部接收，尽管在立法背景和原则上是相通的，租金管制的法律移植也要有一定的限度。
有很多经济学家对房租管制进行过批评,因为从实施效果来看，这个方法实际上对低收入者解决居住问题的帮助甚微。法律对房租实行限价管制，使得那些幸运的、已签订合同的承租人以低廉的租金租住房屋，其实是从侧面"放纵"他们浪费居住空间。而且，想要租到便宜房屋的人可能增加，还会吸引更多的人迁居到大城市聚集。另一方面，出租人无利可图，也会减少供给或不再维护房屋。
那么住房短缺的问题不仅得不到解决，反而会日益严重，甚至会造成不良社会影响。因此，当租金管制把租金压低到均衡水平以下时，出租房屋的供给量大幅度减少，而出租房屋需求量大幅度增加，结果造成出租房屋大量短缺。所以笔者认为租金管制应该参考美国部分地区的立法，借鉴德国民法典的规定，采取租金以合同双方的约定为起始，提高租金应该在法律中有所限定的方法。这也是对租金管制比较温和的做法，允许租金合理上涨，但限制上涨幅度。确立租金上涨请求权，并细化具体情形，符合条件的即可准予提高租金。
四、小结
若要消除承租人和出租人的地位的不平等性，弥补市场的功能障碍，首先应该在私法中采取必要的干预手段，以此来保证住房租赁关系存续的稳定性。但是，如果任由住房租赁市场自由发展倒是百害而无一利的。租金规定空缺肯定行不通，须引入适当的私法干预，规制租赁关系的双方，以达到利益平衡。
以史为鉴，二战结束后的德国，住房因战争破坏无法居住而空前紧缺。通过一些住房强制经济法的调控，紧缺状况才有所缓解。联邦德国的立法者就逐步解除这种强制的手段，以刺激房屋市场，促使自由交易。于是住房租赁市场中又恢复了合同自由。还出台了一个相应的"吕克计划"（Lücke-Plan）.在此框架下，保护租赁关系存续的法规失去效力。租金管制的相关条文也被后续颁布的法律逐渐取代或废除。"吕克计划"中一系列的立法活动使住房租赁市场越来越自由化，摆脱国家强制规范作用。然而，自由化的结果是60年代中后期，德国的房租飞涨。
美国也有类似的历史，出现了空前的房荒，仅仅要求市场解决是不可能的，必需要政府力量进行干预。二战开始后，社会资源供不应求，通货膨胀严重。当时的罗斯福总统才签订了法案，进行紧急物价管制，其中房屋租金也包含在内。
所以在战争等紧急状态下，联邦政府也通过立法干预住宅租赁关系，在第二次世界大战期间，国会就通过了《价格紧急控制法》，并授权各地方政府对房租进行管制。自 1998 年住房制度改革以来，中国住房市场的发展成效显著，但也存在一些问题。租赁市场发育缓慢导致存量住房难以盘活。租赁房市场发育水平低，住房需求过度依赖于一级市场，拉高了市场房价。大中城市住房供求总量和结构矛盾突出，单纯依靠市场无法解决，需要政府进行引导和调控，特别是城镇居民对住房结构的需求日益多样化，需要政府对住房的供应结构和需求结构进行引导与调控。
