水资源管理体制概述

　　第一章 水资源管理体制概述

　　一、 水资源管理体制的含义。

　　水资源管理体制是指一个国家水资源管理体系的结构和职权划分，也就是采用何种组织形式及如何将这些组织形式整合成一个有效而合理的系统，并以何种手段与方法来确保水资源管理任务的实现。具体来讲，水资源管理体制是规定中央与地方各部门以及企事业单位，在水资源开发利用过程中的管理范围、权能划分及相互间关系等内容的准则，是有关水资源管理中的组织机构与管理制度的总和。

　　一个国家的水资源管理体制与该国的社会经济发展水平、政治经济体制、社会文化传统，以及水资源的供需矛盾、水资源管理的历史沿革密不可分。此中，水资源的管理职能部门的运行与权柄分配是水资源的管理体制中之核心问题。

　　水资源的管理体制之内容囊括下几个方面：第一，组织机构设置，包罗各层次水资源的管理机构设置与地位划分。水资源的行政管理中行政部门机构是水资源的管理主体，行政部门机构主要是依赖性质、法律作用层级存在差异的行政部门构成，水资源的相关权能管理都需依托相应的部门机构去实现。机构组成是否有效合适，对水资源的行政层面的效果有直接干扰的同时，从而干扰至相关者的权益需求。第二，职责权限划分。若是将组织部门有效运行看做水资源的管理的机制保障，那么职责权限划分可认为为水资源的管理的功能保障。职权划分不合理，权责交叉与重叠等问题，一直是阻碍我国水资源管理向前发展的关键所在，因此职责权限的合理配置对完善我国的水资源管理体制十分重要。 第三，运行机制，重点包括对于水资源的管理过程中的事项所涉及的相关权利、职责及彼此的关联形式等内容施行调和，是部门组织与权限分配的动态调和。

　　运行机制中首当其冲是怎样调和两个层面上水资源的管理机构的关联。因此，必须明晰领头机构，划分层次关系，构建公众参与的机制，此不只是我们国家如今正在实施的大部制革新之选择，同时更是促进我国的水资源的管理体制革新的必然选择。

　　水资源的管理体制是实现水资源有效开发与使用和水资源能够可延续使用的组织担保。通过构建合理有效运行的水资源的管理体制以调和规整整个国家的水务工作，保证水资源的可延续使用。

　　二、水资源管理体制的影响因素及其类型。

　　（一）影响水资源管理体制的主要因素。

　　纵览诸国，虽然各个国家在水资源的管理部门的设置层面所具备的根本功能从总体上看并无太多差别，对于水资源的管理体制的结构组成方式与层次划分方面，尤其针对是职权分配与运转体制方面，不同国别存在很大不同。它主要是依托每个国别如今的政体及社会经济机制、自然水环境特色与国家经济的发展等要素。

　　1. 本国的基本国情。

　　每个国别的水资源的管理体制在设置范畴内必然立足于各国别实情。水资源的管理体制的选择必须要将独特的政治经济机制、政权组织形式考虑在内，其中要依据特色的政治经济环境采用合适的管理手段。所以，在某个国家运行良好的管理体制可能在其他国别无法操作，水资源管理的体制的构建与完善必然建立于对本国国情清醒的认识上。

　　2. 水资源的特点。

　　自然水文环境方面之差别致使不同国家建立不同类型水资源的管理体制。作为一类天然环境组成，以水文地质单元构成一个统一体，这种特点要求对水的问题必须以流域为单位，进行统一管理，建立权威、高效、协调的流域管理体制。如在欧共体国家，虽然进行流域层次的管理，管理组织同为流域的水资源的管理履行与监察本体，却在流域级别的管理的体制运行与管理的组织构造形式等方面有着些许不同，此与各国家与每种流域的人文传承和天然水资源特征息息相关，这正是在不同的国别有的采用集聚类型管理体制，同时其他国别采纳全局性管理的体制的缘由。另外，流域的管理组织权能分配必然跟着水流域的新问题呈现并转变。

　　3. 经济社会发展水平。

　　水资源的管理体制以一国的社会与经济成长状况和水资源供需矛盾密不可分。在生产力低下时期，需要的水资源总量少，缺少针对水力的控制功用，可能并不需要较高水平的水管理，人们对于水文资源进行粗疏利用与控制。跟着国家经济迅速成长及人民大众生活质量的不断发展，社会必然要对水资源要求更好的数量与质量。同时，随着生产力发展，水问题也日益凸起，水质下降在某种程度上更是激化水资源方面供需的矛盾，在这类情势下，水资源的管理中的粗疏规整已无法符合国家物资发展的需要，有必要革新传统的水资源的管理体制，增强水文资源的流域的集聚管理性，公平合理分配水文资源，确保水资源的可持续利用，支撑经济社会的可持续发展。

　　（二） 水资源管理体制的类型。

　　从世界范畴看，各国在水资源的管理体制设置方面有着一定不同，主要受到以下因素的干扰：某个国别的政体与经济制度、水文资源特色及社会物质发展程度等多方面的要素。我们可以按照水资源的管理单元及水文资源的管理集聚程度对水资源的管理体制进行分类。

　　1. 水资源的行政区域管理与流域管理。

　　对水资源的管理对象来说，水资源的管理体制有流域层级的管理体制和行政级别的区域管理的体制。行政区域的管理体制可阐释为依行政区划为根基施行水资源的管理，通过每个层次上的地方部门与相干权力组织针对各行政区域区域内的各类与水有关的工作采用集权管理的方式。

　　行政区域的管理以地区部分需要为切入点，综合利用辖区内的水资源以充分促进区域经济的发展。此种管理体制的孕育与我们国家的区域划分息息相关。

　　行政区域管理体制的特点：起首，考虑到每个区域的政治、物质与自然因素等方面的差异性对水资源施行全局性管理，达到筹划目的与形式管理的调和；其次，各行政区划辖区内的水文资源的行政主管机构拥有比较大的权限，并且政府在区划的水资源的管理中占据着主导地位，通过政府手段解决水资源的管理过程中各个机构间的权益纷争；最后，遵守集聚和各个机构共同管理、国家和地方区划分层管理彼此融合的准则。在选择规整手段上，行政区划的管理主要采纳分割方法。

　　水流域层次上的管理体制指经由水文单位的根本进行规整，构成一系列与水文物质自然特色相吻合下序列的流域的水文管理制度，设置专门组织负责整体水文区域内开采及使用等有关涉水活动的一体化规制方式。

　　众所周知，水文物质自然资源以流域为单元构成一个统一域，另外，水环境资源可以如此理解，即囊括多种水文个体在内的诸个体彼此互相影响的融合体。

　　水资源自身的这些特质客观上决定了对水资源须按流域进行统一管理，如此才能顺应水资源的自然循环规律，使流域水资源的整体功能得到充分发挥，实现流域社会经济的可持续发展。

　　行政区域管理是初期人类对流域水环境单方面认识的结果，将致使地方保护主义而无法统筹流域内各区域的需求。是以，长远上讲，流域管理层次的体制更合适水文物质的管理进化势头。流域管理体制与行政区域管理体制的主要区别：二者的管理单元、趋向性不同。流域管理体制以自然流域为单元对水资源进行管理，而行政区域管理体制是以行政区域为单元进行管理。流域管理体制更倾向于对水的自然属性的管理，使流域内的水资源得到整体有效的利用。行政区域管理体制通常趋向于对水的社会属性的管理，从区域局部出发，目标是综合利用辖区内的水资源充分发展区域经济。

　　2. 水资源的分散管理与集中管理体制。

　　分散管理体制是指国家各职能部门依职权分工对水资源进行分别管理，或将水资源管理权下放到地方政府，国家仅制定政策和法律的一种管理方式。水资源分散管理起缘于因特定的水问题而建立单一目标的水管理部门，以中国为例，如水利部门作为水行政主管部门，主要负责大江大河的管理；各市政部门负责城市的供水与排水管理；环保部门虽然负责水资源环境的保护与管理，但是存在与其他部门的权利交叉，难以实现"统一规划与合理使用".

　　集中的管理体制中中央层面上成立单独组织统一管理水文物质资源，也有些国别选择一个替代性机构实施特别集聚管理。

　　集中管理来自发达国家。英联邦政府曾前后几回对流域的管理进行整合，最终在英格兰与威尔士两个地方划定了几个区域性质的管理局，综合规制各地方区域内供水、污染节制及其他多方向的内容，在一定程度上减少了分散性管理下出现的权限模糊等缺点，这就是英国水管理历史上的"现代革命".

　　无论是发达国家还是发展中国家，在日益突出的水危机形势下，都形成较为一致的做法--即将自然地理范畴作为体制管理区划的关键因素考虑在内。"因为水资源本身与行政区划无关".

　　鉴于以上观点，各国在水资源管理体制设立过程中，大都采取水资源流域管理与综合管理相结合的体制。与中央政府的集中管理相对，在地方形成了以流域综合管理为主的体制局面。虽说国别间的水管理体制有着各自的特殊性，但概括说主要有下面三种：一是以地方行政辖区为基础的区域水资源管理体制，美国、加拿大、澳大利亚等国为最有代表性；二是以自然流域为单元的流域管理体制，以某些欧共体国家为代表；三是以水的功能为基础的水资源管理体制，以日本作为代表。

　　三、 国际水资源管理体制发展趋势。

　　尽管各国因政治经济体制、自然因素以及水资源开发利用程度的不同，建立了不同的水资源管理体制，且在管理方法与管理目标等各方面存在着差异，但各国政府对于水资源进行统一管理方面有着共识，并结合本国实际，尽可能以水文流域为单元进行统一规划与管理，积累了富有各国特色的管理经验。从总体上讲，国际水资源管理体制的发展趋势主要有以下几方面：

　　（一）以流域为基本单元进行水管理。

　　近年来，许多国家通过完善法律法规，形成以流域为基本单元的管理。2004 年联合国可持续发展委员会第 12 次会议呼吁各国政府进行流域综合管理。按流域统一开发利用、管理水资源，是水资源管理的主要方向，其主要特征就是打破纯粹的行政区划管理，走向以流域为单元的综合统一管理的轨道。

　　水资源按流域形成自然体系，只有按流域统一管理才能实现保护与合理配置相结合，使上下游依赖水资源的各部门得以均衡发展。通过分析发达国家近百年来在水资源管理方面的改革发现，都是以自然流域为单元的指导思想对水资源进行管理的，这不只是依据水资源的自然属性与多功能属性的客观选择，也是人类社会发展的必然选择。

　　以流域为基础对水资源进行综合管理已被多国采用，对流域进行综合管理不只是世界各国实践经验的总结，也是水资源管理的基本趋势。

　　（二）鼓励公众参与水资源管理。

　　为了减少集中管理体制下决策管理内部化导致的公众参与减少以及无法应对用水户需求而及时调整措施等弊端，各国普遍都设置了协调咨询机构，以提高民主决策与公众参与的可能性。各国在将水环境管理权力系统专门化的同时，也注意到了发挥其它政府部门的作用，集权与分权相适应，而不是大一统的权力垄断。但在权力交叉的过程中，又明确确立环境保护部门在各部门权力系统中的统治地位，有着极大的影响力量。