四、中国水资源管理法律制度完善建议
对我国水资源管理法律制度进行完善，就是要明确用水总量管理部门之间的职权划分，深化与需水管理相适应的管理制度改革，完善节约用水法律制度，完善水价改革法律制度，完善水功能区协调管理制度，健全水功能区监督管理中的公众参与制度，明确水行政管理部门管理责任和分工，逐级细化各级考核标准及制定考核责任规章。
（一）用水总量控制法律制度完善建议
1.明确行政管理部门之间的职权划分
（1）制定关于水法的配套法规来进一步明确水法中未曾具体规定的、有争议的地方进行具体规定。例如，明确规定新《水法》在第三十四条“对排污口建设的审查同意由县级以上地方政府水行政主管部门或流域部门依职权处理”中具体是由县级以上地方政府水行政主管部门还是由流域部门来进行管理，明确二者之间的权力如何设置与分配、流域部门如何转变传统的工作角色、地位、职能，如何与地方行政部门配合、分工，以避免以为“或者”二字造成职权不清，管理混乱。
（2）在法律中明确划分各水行政管理部门的职权，明晰各行政部门对水资源管理责任的承担，促使水行政管理部门合法合理行政。注重市场在水资源配置中的重要作用，分离政府的经济职能和行政管理职能，服务职能和行政管理职能，在水资源管理中充分发挥行政管理职能，同时注意协调平衡各部门间的利益关系。
（3）在中央一级可以设立国家水资源管理委员会作为全国最高水资源管理权力机构，负责制定全国性的水资源管理决策，制定全国性统一规划，并作为九大部门之间交流沟通及协商的平台，对各方利益进行协调，协调各方在水资源管理过程中的行为，同时为国家的环境保护决策及规划提供咨询意见，以保证水资源管理更加合理，实现用水总量的优化配置。
（4）将水资源的水质保护和水量控制统一起来，由水利部进行统一管理，一改现阶段将二者分割来看的局面。我们都知道水量和水质是不可能截然分开的，但是在现行规定中认为水质属于环境保护的范畴，而水量属于自然资源的范畴，这二者应该分属于不同的部门进行管理，水质由国家环境保护总局进行管理，水量由水利部进行管理。这样的规定就容易造成两大部门之间的权力重叠，使其在水资源管理过程中职能交叉严重。故本文建议可在法律中规定由水利部对水质和水量进行统一管理，这种规定一方面分离了长期以来水利部和环保部职权交叉最严重的部分，另一方面也使环保部从对水资源开发利用的管理中抽身出来，使其将重点更多的放在环境保护方面，加强了环保部对水资源保护的监督作用。
2.明确流域管理部门与行政区域管理部门之间的职权划分
明确流域管理部门与行政区域管理部门间的职权划分，就是要在实践中探索最佳的流域管理与区域管理相结合的模式。要明确流域管理部门与行政区域管理部门的职权划分，重点就是处理好流域管理和区域管理关系，赋予流域管理部门相应的行政决策权，在法律中提升流域管理部门法律地位，完善现有流域管理部门组织体系，使其能与行政区域管理部门具有同等话语权。
流域管理过程中，可以成立一个综合决策机构作为流域水资源管理最高机构，即设立流域管理委员会，由其对流域内水资源进行统一管理，流域内一切水资源事务均由其决定，同时协调流域内上下游之间、干支流之间利益关系，合理配置该流域内水资源。
委员会的组织成员应该包括中央和地方政府、专家、流域内水资源使用者等，保证公众在委员会中占有一定比重，在进行决策时充分听取各方意见，进行民主表决。赋予流域管理委员会一定范围内的立法权，授权其在流域管理范围内，根据流域具体情况，制定与现有高位阶法律不冲突的流域水资源开发利用法规，针对上位法相关规定并结合实际情况制定具体实施细则。流域内各水行政部门均需要遵守其所制定的法规政策，确保流域管理委员相关决策能够落到实处。
除了设立具有统一协调管理权限的流域管理委员会之外，还可以设立流域管理局作为其常设办事机构[1].流域管理委员会是从宏观上对流域内的水资源进行管理，规定了流域范围内水资源管理方针政策，流域管理局则是保证这些方针政策落到实处的部门。
在水资源充足、经济发展程度高的地区，流域管理局可以不直接参与到对水资源管理的具体事务中去，仅通过对地方水行政区域部门的水资源管理行为进行监督，协调各相关利益主体的冲突，解决水事纠纷来保证流域内水资源管理的统一性。在水资源短缺、经济发展落后的地区，流域管理局就应该积极参与到水资源管理过程中，并且应该赋予该流域管理局以足够的职能权力，保证其决策和实施不受地方水行政区域部门的影响，由流域管理局对该流域内水资源进行统一管理，地方水行政部门仅进行一些微观上的管理[2],具体执行流域管理委员会和流域管理局的规定，有效解决分散管理造成的水资源恶化局面，实现流域内水资源综合利用，保证经济协调发展。
（二）用水效率控制法律制度完善建议
1.深化与需水管理相适应的管理法律制度改革
需水管理要求政府在进行管理过程中要从整体出发，了解用水需求主体的真正需求，并且建立一种可持续供水的管理模式。要与需水管理相适应，必须对流域进行统筹管理，摒弃分散管理模式，强化流域管理部门的协调作用，在流域范围内建立起流域水循环，合理配置流域内用水量，以及明确排污量；水权配置中充分考虑生态用水，规定生态用水的优先性，在水源充足地，其享有绝对优先权，先于其他所有用水得到满足，在缺水地区，拥有仅次于生活用水的优先权[1];地方政府在发展经济的同时要考虑水资源承载能力，不仅仅以经济发展指标作为政绩考核的标准，还应该将需水管理纳入其中，同时在进行需水管理时注重部门间的沟通协商；实行节水措施，加大水资源保护力度，努力提高用水效率，防治水污染，强化部门需水管理职能。
2.完善节约用水法律制度
节约用水是一项系统性的工程，完善节约用水法律制度不仅仅包括完善水资源行政管理体制，还包括水资源节水技术的改善。在水资源行政管理体制的完善方面，我们要注意对协调好各行政管理部门之间的职权划分，注重流域管理部门对流域水资源的统一管理，注重与各有关部门的协商沟通，协调好各方利益。如流域内节约用水效率目标的制定，就可以由该流域内的各水行政管理部门经协商提出意见，再由流域管理部门综合平衡之后，最终确定总体目标。在制定其他规则时，地方水行政管理部门与流域管理部门也应该互相协商，征求对方的意见，避免二者规则制定中出现分歧，导致各自为政或者流域管理部门制定的规则不能落到实处。在水资源节水技术的改善方面，我们要加大对节水技术的经济支持，增加在节水技术研发和推广上的经费，开展节水宣传活动，积极学习国外先进节水技术，加快节水知识产权研发，同时完善有关节水知识产权法律责任的认定。
3.完善水价改革法律制度
首先，建立一体化管理模式，减轻水资源分割管理对水价影响。将水资源管理过程中各个步骤统一到一起，由一个部门对水资源进行统一管理，将地下水与地表水、水质与水量的管理都统一起来，对水资源进行总体规划，避免水价再出现交叉重叠情形。其次，各地根据各自区域内每年水资源充足情况、经济发展情况等，由价格主管部门会同水行政主管部门进行定价，水价随其条件的变化而变化，符合市场经济发展规律，且保证水价收入能支持对水利工程的建设支出。再次，实行差别水价。根据各地水资源稀缺程度，设置各区域不同的水价标准，在同一地区，则根据行业不同实行差别水价，对于容易造成环境污染的企业及高污染高浪费型企业，征收较高水价，对水污染程度较小企业征收低水价，同时，我们还可以借鉴南非水价管理制度，保证民众基本生存用水，划定最低用水量线，在该用水量线下使用水资源不收费，超过该线实行梯度收费。
（三）水功能区限制纳污法律制度完善建议
1.完善水功能区协调管理法律制度
水功能区的管治事务中，需要多个职责单位协调合作，例如同环境治理保护主管单位协作来清理流入河流的污染等；针对流域中的客货运、农副产品生产等造成的污染，则务须将职责细分到各个相应单位。因此，想要稳定纳污红线就得统筹包含了发改委、环保局、水利部门、土地管理部门等在内的各级职能单位，共同建立长期有效的协作范式。所以在相关法令的制定中，务必需要突出下面几点：第一，确立各职能单位间的协作模式。为保证制度有效落实，可有市级以及市级以上单位随时组织各个部门单位进行联合协商会议。第二，建立职能细分，制定系统化的协作方案。特别是在管理职能重合领域的协作方案制定问题上，建立一套完善的相互协作、相互监督、共同决策的行政制度显得尤为重要。第三，灵活处理不同级别行政单位间的特殊性问题。在协作过程中，有些特殊的、具体的问题，各级单位之间需要时常协商、灵活处理。针对这一情况，地方上不同级别的单位之间也可以建立适应性的协作方案，协同运作，有效的限制纳污红线。
2.健全水功能区监督管理中的公众参与法律制度
要健全水功能区监督管理中的公众参与制度，应该从如下几个方面入手：一是在水功能区决策过程中引入公众参与制度。将与水功能区管理有可能涉及到的各方利益主体纳入水功能区决策中，积极听取各方意见，以保证所制定的决策科学合理；二是完善公众对水功能区管理部门行政行为的监督，完善相关的信息公开制度[1].水功能区管理部门在进行相关管理行为时都应该主动进行信息公开，方便公众及时了解，同时应赋予公众对管理行为的监督权，允许其指出不足；三是扩大提起公益诉讼的主体。根据2015年《中华人民共和国环境保护法》的规定，有权提起环境公益诉讼的仅局限于专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织，公民个体并不具有提起公益诉讼的权利，要完善水功能区的公众参与制度，就必须逐步放宽提起公益诉讼主体的范围。
（四）水资源管理责任和考核法律制度完善建议
1.明确水行政管理部门之间管理责任和分工
基于目前掌握的事实，“九龙”治水虽然导致我国水资源管理存在着管理分散等问题，但是这种局面目前很难改善，并且其存在必有其合理性，无论从理论来说还是实践来说均经过了检验，目前及今后一段时间仍将适用于我国水资源管理，这就要求我们要明确划分各部门间的管理责任，以便对部门责任的认定，同时方便以此作为评判标准来对水资源行政管理部门进行考核。国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》中，并未涉及到对“九龙治水”局面解决，关于水资源行政管理体制的规定仅是对新《水法》相关规定简单重述，无法从根本上解决“协调治水”.与此同时，《意见》中没有关于不同流域内水资源管理制度的具体责任分工，现行规定仅是一些宏观性的规定，体现为中央、省级政府、地方政府间权限的原则性划分存在局限；更准确的可以定义为划分过于模糊，特别是对于具体的、可供操作执行的部门职能，存在高执行性具体规定的明显缺失。此外，水资源管理体制方面，法律中所明确规定的水资源管理体制理想状态是流域管理与行政区域管理结合，可是由于流域管理部门法律地位及职能的缺失，这一实施体制并没有真正完善地建立，更不能奢望其能取得的显着成果。二者的关系中，既存在职能相互交叉，又有职能相互脱节的现象。
为了确保流域管理部门的地位，不仅仅要将流域管理部门定义为单纯的派出机构，与此同时，应认可其作为综合实体，拥有对流域水资源的独立管理能力。一是明晰流域管理部门与相应行政区域部门的明确职责，具体体现在以下方面：水域管理、水资源信息管理、水土保持管理、水事纠纷调处、污染防治、水行政执法、水资源开发配置、节约利用、水利工程管理。二是明确具体执法方式及内容，针对相应区域不同水资源行政管理机关的职责，制定具有高度可执行性的执法纲要。三是协调立法时相关部门之间执法权的交集，特别对于重复执法、无人执法等相应法律盲区。建议可通过水利部、流域管理部门、区域水行政管理部门、其它相关部门、群众代表组成的联席会议，完善流域协调机制，以相应法条实现国务院《意见》第五部分提出的要求，由水行政管理部门承担主要职能，统一部署安排，协调国土资源、环境保护、城乡建设、发展改革等涉及水资源管理的部门。形成执行性高，沟通效率快的管理模式，达到符合最严格水资源管理的目的。
2.逐级细化各级考核标准及制定考核责任规章
指标体系和基准体系是科学制度的必要组成；指标体系，通常“用于提示某一事物发展方向的工具，或者作为这种方向的表征或者体现”,由结果指标与过程指标两部分组成；基准体系，指“根据确定的指标体系，所制定的适用于组织或者个人的相对于其责任或者职责的所应该（当）实现的目标”.建立对水资源管理部门及主要负责人的考核标准，并且细化考核标准，使考核有所依据，可以大大提高水资源管理体系的运转效率。考核标准的科学性是保证考核制度得以正确运转的前提，是进行考核制度的前提，因此实行最严格水资源管理制度中的政府考核制度，必须要完善并细化相关考核标准。
首先，水利部将水资源总量分配指标、效率指标、排污指标具体下放到各省、各流域，类同于联合国碳排放指标分配方式，由各地流域管理局和水务部门，结合实际情况（经济发展状况、经济结构、水资源分布状况、环境整体状况等），建立区域考核标准，逐级具体化本流域内的考核目标，并报上级的主管部门备案。其次，明确制定包含主体、内容、目标的考核规划，并结合细化了的考核标准，出台针对考核责任的具体办法，明确考核执行体系[1].省级指标落实情况由国务院进行考核，水利部同有关部门共同制定考核办法，经国务院批准后对水行政部门工作人员进行考核，把考核结果作为地方各级政府政绩考察和综合评价依据。根据《意见》出台三年的执行情况，经国务院批准实施的水利部门制定的考核办法，依然有考核体系不明，考核执行不全，考核力度不够的现实问题，需要加强和改进。具体做法，可将水资源的开发、利用和保护责任直接对口相应行政区域，特别是水资源流经的经济开发区域，严格落实各项指标，执行一区一考，“过谁门前谁负责”,将水资源流域直接划分为管理节点，责任追溯上游节点，同时加强对各行政区域指标落实情况的日常监督检查。省级行政区域指标考核由水利部进行，市、县指标考核由地方水行政主管部门进行。
