对船载危险货物运输实施安全监督管理是国家赋予海事部门的法定职责。 多年以来， 海事部门已逐步建立起一套有效的监管机制， 其中， 实施船舶载运危险货物进出港申报审批是一个重要抓手。 为了保障申报制度的顺利运行， 海事部门对配套的法律体系不断进行完善， 但在航运业快速发展的情况下仍然显得相对滞后， 在实际执行过程中也存在一些问题， 影响了监管效用的充分发挥。
有关申报管理的法律体系概述
目前， 我国针对船载危险货物申报管理的要求主要是通过行政许可的方式来实现的， 按照经修订的 《海事行政许可条件规定》 （交通运输部令 2015 年第 7 号） 和 《海事行政执法政务公开指南》， 该项行政许可名为 "载运危险货物和污染危害性货物进出港口审批", 包括危险货物和污染危害性货物两种情况。 遵循这样的划分原则， 设立该许可的法律法规可以分为两类， 一类是以危险货物作为调整对象的， 包括了 《海安法》、《港口法》 和 《内河条例》； 另一类以污染危害性货物作为调整对象， 主要是 《海环法》 和 《防污条例》； 《危化条例》 则相对特殊， 只针对危险化学品。
为了使法律法规得到有效执行， 交通运输部先后制定、 修订了 《水路危险货物运输规则 （第一部分） 水路包装危险货物运输规则》 （交通部令 1996 年第 10 号）、 《防治船舶污染内河水域环境管理条例》 （交通部令 2005 年第 11 号）、 《船舶载运危险货物安全监督管理规定》 （交通运输部令 2012 年第4 号）、 《港口危险货物安全管理规定 》 （交通运输部令 2012年第 9 号）、 《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》 （交通运输部令 2013 年第 17 号）、 《海上海事行政处罚规定》 （交通运输部令 2015 年第 8 号）、 《内河海事行政处罚规定》 （交通运输部令 2015 年第 9 号） 等配套规章以及相应的技术标准和规范性文件， 从而形成了一个相对成熟的法律体系。
存在的问题及原因分析
1、 法规调整对象交叉重叠
《危化条例》 对危险化学品进行了定义 , 《船舶载运危险货物安全监督管理规定》 明确了危险货物的范畴， 污染危害性货物的含义则通过 《防治船舶污染内河水域环境管理条例》 和《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定 》 对内河和沿海两个适用范围做出不同的表述。 通过比较可以发现危险货物、 污染危害性货物以及危险化学品三者的范围存在相当一部分的重合， 对于这部分货物而言， 法规的适用成为了一个难题。 另外， 《港口危险货物安全管理规定》 也有危险货物的定义， 但是范围相对较小， 存在着适用海事申报要求的危险货物或污染危害性货物不属于港口危险货物作业认可范围的情况，造成海事申报的许可条件无法满足。
2、 许可事项表述不严谨
按照 《港口法》， 海事部门负责船舶载运危险货物进出港口申报的审批， 与港口行政管理部门所负责的危险货物港口装卸作业审批是相互衔接的两个许可事项。 但 《海环法》 却将两种行为结果混为一谈， 比如其第六十七条 "……必须事先向海事行政主管部门申报。 经批准后， 方可进出港口、 过境停留或者装卸作业", 此种表述容易引发相对人对部门职责划分的误读。 此外， 《海安法》 中也有类似规定， 考虑到在当时的体制下， 其表述是符合主管机关的职能定位的， 但水监体制改革已完成多年， 原规定已经不符合形势发展的要求。
3、 进港申报执行不便
部海事局在 《关于印发<防治船舶污染海洋环境管理条例>
实施意见的通知》 （海法规 〔2010〕 118 号） 中明确了办理船舶进港货申报的主体是接收货物的货物所有人或者代理人， 办理船舶出港货申报的主体是托运货物的货物所有人或者代理人。 在实际工作中， 因为进出港的货申报主体不同， 给行政相对人带来了一定的负担。 特别是对于进港的大型集装箱船舶来说， 办理货申报的主体是数量众多的收货人或代理人， 由于承运人对收货人缺乏约束手段， 如果收货人不及时主动申报或者委托申报， 那么船舶适载申报也将无法办理， 对船舶的进出港造成直接影响。
4、 瞒报谎报缺乏定义
现行法律规范未对拒报、 瞒报、 匿报、 谎报、 漏报、 夹带等名词进行解释， 造成了海事部门和行政相对人对法规适用出现不同意见。 比如， 《危化条例》 第六十三条 "托运人未向承运人说明所托运的危险化学品的种类、 数量、 危险特性" 与第六十四条 "托运人……不得将危险化学品匿报为普通货物" 意思相近， 但法规将两者分别表述， 并且对应的处罚额度相差较大， 可能会出现选择性处罚的情况， 因此如何区分两种情形亟需明确。 此外， 对于 《危化条例》 第六十四条中的 "在普通货物中夹带危险化学品" 和 "将危险化学品匿报为普通货物" 两种情形， 许多执法人员也存在一定的认知困惑。
5、 瞒报谎报覆盖面不全
目前针对瞒报谎报等行为提出管理规定或罚则的法律文件包括 《海环法》 第七十四条、 《危化条例》 第八十六条和第八十七条、 《海上海事行政处罚规定》 第四十二条和第四十三条以及 《内河海事行政处罚规定》 第二十六条和第二十八条。 通过对这些法律条款进行梳理， 可以发现瞒报谎报的适用范围并不全面， 对于沿海运输的危险货物来说， 除非已经纳入污染危害性货物名录或危险化学品名录， 否则没有依据对其瞒报谎报行为实施处罚， 只能按船舶载运危险货物进出港口未经批准的条款进行处罚。
6、 瞒报谎报处罚有争议
按照通常理解， 瞒报、 谎报、 夹带等都是基于船载危险货物或污染危害性货物需要办理申报手续而言的， 但海事部门内部对于如何界定这几种行为与未按要求办理申报行为之间的关系一直存在着争议， 并直接影响行政处罚的实施。 有观点认为这几种行为均属于未按要求办理申报的情形， 是对其中原因作进一步的定性， 因而应视为同一违法行为， 并适用 《行政处罚法》 "一事不再罚" 的原则， 既可以依据未按要求办理申报的条款进行处罚， 也可以根据具体原因和责任主体对照瞒报或者谎报的条款进行处罚。 同时， 也有人认为两者属于独立的违法行为， 并且责任主体不同， 应该分别予以处罚。
7、 行政处罚力度不够
瞒报谎报主要发生在集装箱运输方式中， 多数案件的责任都在于托运人 （货主或货代） 未向承运人说明货物的危险性质， 主要原因是为了非法获利。 正常情况下， 危险货物集装箱在港的各种费用以及海运费比普通货物集装箱高出许多， 而且还需要办理繁琐的行政手续， 花费更多的时间成本。 尽管承运人与托运人签订普通货物运输合同时一般都要求托运人出具非危保函， 保留发生事故后追索的权利， 但瞒报谎报并不一定会发生事故， 而且大部分托运人承担损失的能力不强， 一旦发生事故， 承运人往往难以追回损失。 同时， 海事部门的监管能力有限， 开箱查验率低， 加上对该类违法行为的处罚最高不超过20 万 元 , 与其危害程度完全不相称 . 因此对于托运人而言 ,瞒报谎报的违法成本远低于违法获利， 在高额利润的驱使下，一部分托运人选择了铤而走险。
8、 开箱查验受申报时限制约
对存在嫌疑的集装箱实施开箱查验是查处瞒报谎报行为的有效手段。 对于进港的集装箱货物来说， 开箱查验必然要在船舶卸载之后进行， 此时船舶进港的事实已完成， 申报的时限也已超过， 具备了查处瞒报谎报的条件。 但是对于出港的集装箱而言情况就相对复杂， 因为在船舶出港后实施登轮开箱查验的可行性不强， 所以应选择在申报时限后、 船舶出港前进行检查， 即必须抓住船舶出港前 24 小时这个节点， 否则就可能会造成违法构成要件的缺失和监管越位， 因此对海事部门的执法能力构成了一定的挑战。
9、 实施两员资质管理依据不足
自 2014 年以来， 国务院已经分四批取消了 200 多项职业资格许可和认定事项， 并规定了对于国务院部门设置实施的没有法律法规依据的准入类职业资格一律取消。 一直以来， 海事部门都是采取对两员进行培训发证的方式实施管理， 未经培训发证的人员不具有办理申报手续的资格。 然而截至目前， 只有《危化条例》 第四十四条对 "危险化学品申报人员和集装箱装箱现场检查员" 做出了从业资格的要求。 同时， 《海事行政许可条件规定》 第二十四条关于 "危险化学品水路运输人员资格注册认可" 的条件涉嫌将危险化学品与危险货物的概念混淆。
因此， 按照国务院的精神， 可以说海事部门继续实施两员资质管理的法律依据不足。
工作建议
1、 建立协同机制， 增强法规协调性
长期以来， 我们的立法工作都将重点放在规则制定上， 而忽视了对整个法律体系的协调发展， 配套法律文件的修改和废止工作滞后， 法律指导严重不足， 造成了出台的一些规定交叉重合、 互相冲突、 衔接不畅， 影响了管理效果。 因此， 建立一套协同推进的立改废释机制十分必要。 首先， 建议结合三个清单制定工作， 对现行法律文件进行后评估， 清理与法律法规要求不符的规范性文件。 其次， 应建立常态化工作机制，当上位法开展修订时， 必须同时着手准备下位法及相关配套规定的修改， 以避免发生冲突。 同时， 对于法律要求不甚明确或存在争议的， 应及时通过适当的方式予以权威解读， 统一执法标准。
2、 实行开门立法， 提高法规实效性
立法既要解决理论问题， 也要解决实际问题， 否则提出的一些管理规定脱离实际情况、 难以落实， 就会造成监管措施与立法目的的错位。 要想避免这一现象就必须推进科学立法、 民主立法， 健全主管机关主导、 社会各方有序参与立法的途径和方式。 具体来说就是立法工作要广泛听取基层执法部门以及航运企业等利益相关人的意见。 在安全管理方面，海事部门与航运企业有着共同的目标。 基层执法部门负责直接实施监管， 对管理措施的可操作性最有发言权； 航运企业是市场的直接参与者， 更加熟悉市场运作的规则和模式， 洞悉市场的变化， 能够从执行层面感受到政策法规的实际效果。 因此， 立法工作必须重视基层和社会意见， 科学评估监管设想的投入与产出比， 在立意与民意中寻求平衡点。
3、 归并调整对象， 重构监管思路
目前， 《海安法》 修订已进入关键阶段， 建议部海事局抓住机遇， 重新审视危险货物与污染危害性货物并行的监管思路， 评估将两者合并管理的可行性。 从现有定义来看， 污染危害性货物的范围主要侧重于防污染的角度， 覆盖范围更广， 而危险货物的定义兼具安全与防污染的考量， 更为社会所熟知。 因此， 建议在 《海安法》 中增加危险货物的定义，明确将污染危害性货物和危险化学品均纳入危险货物的范畴， 并在表述上注意与 《港口法》、 《海环法》 以及 《危化条例》 的对接， 以便于管理和实际操作。 同时， 为了使海事部门和港口行政管理部门的监管工作能够有效衔接， 建议对《港口危险货物安全管理规定 》 中的危险货物定义进行同步调整。
4、 加快法规修订， 满足形势发展需要
一是对 《防污条例》 及其配套规章进行修订， 弱化甚至取消货申报环节， 避免取代承运人对货物适运的审查义务，防止货申报发展成为一个实质性的审批事项。 二是启动 《内河条例》 的修订， 将内河与沿海的危险货物管理思路统一，并且由于其部分条款直接适用旧 《危化条例》 的规定， 而《危化条例 》 修订后在法规调整对象及内容方面有了较大幅度的变化， 此类条款理应修改。 三是加快 《水路危规》 修订进度， 交通运输部已组织起草了新的 《水路危险货物运输管理规定》 并征求意见， 该 《规定》 包括了船舶运输的章节，出台后将与 《船舶载运危险货物安全监督管理规定》 层级相同， 而且内容存在重合， 两者之间的关系需要厘清。
5、 明确管理依据， 推进两员资质管理
危险货物申报和装箱检查工作具有极强的专业性， 实施两员资质管理不仅有利于督促两员强化责任意识， 也有利于统一行业管理， 而且这一做法已经多年实践证明是行之有效的。 但是按照依法治国的理念， 政府部门的一切行为都应于法有据， 因此， 建议推动 《港口法》 进行修订， 在法律层面明确赋予海事部门对两员实施资质管理的权力。 同时， 努力争取政策支持， 将两员纳入国家统一的职业资格制度管理，为从业人员提供职业保障， 这将有助于提高职业认同感和吸引力， 从而缓解由于两员流动性过大带来的管理压力。
6、 加大处罚力度， 提升法律威慑力
首先， 积极争取在 《海安法》 和 《内河条例》 中增加对于瞒报谎报行为的定义、 禁止性规定和罚则， 在完成修订前， 可通过规范性文件对瞒报谎报行为的性质认定、 处罚执行以及开箱查验节点等做出明确要求。 其次， 与多部门合作建立违法追溯机制， 发现瞒报谎报违法行为之后由各职能部门对危险货物生产流通各个环节进行倒查， 对违法链条进行深度打击， 形成齐抓共管的局面。 第三是提高对瞒报谎报违法行为的处罚上限， 根据所涉及的危险货物数量和危险性质建立一套量化指标， 对情节严重的实施重罚， 造成或可能造成严重后果的移交公安机关处理， 同时考虑增加处罚方式，如纳入社会征信体系、 公开处罚结果等。
结语
随着我国经济社会发展对于危险货物生产和应用的需求愈发旺盛， 通过船舶运输的危险货物品种和数量将保持增长势头， 船载危险货物安全监管压力越来越大。 因此， 作为加强船载危险货物监管的一个关键环节和实施事中事后监管的前提， 海事部门只有结合实际情况， 持续不断地完善配套法律体系建设， 才能保障申报制度的有效运行， 使船舶危险品运输市场更加健康、 有序、 安全发展。
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