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【题目】培育高新技术产业集群的财政政策研究
【第一章】财政激励下高新技术产业集群构建绪论
【第二章】培育高新技术产业集群的财政激励机制的基础理论
【第三章】我国财政激励高新技术产业集群的现状分析
【第四章】我国财政激励高新技术产业集群的实证分析
【第五章】创新培育我国高新技术产业集群财政激励机制的策略
【参考文献】财政学下高新技术产业集群建设探究参考文献
第 5 章 创新培育我国高新技术产业集群财政激励机制的策略
高新技术产业集群的培育发展，对提升区域产业创新能力和竞争力、推动工业化和程式化进程、促进中小企业发展、完善产业组织、形成区域和产业品牌、拉动地方经济增长等都具有十分重大的作用。因此，各级政府有必要从经济和社会发展的战略高度，构建形成合理的、科学的、高效运行的财政激励机制，培育和发展本地区高新技术产业集群。
5.1 典型国家财政激励高新技术产业集群的经验与启示
20 世纪 70 年代末，西方发达国家传统工业的发展受到了前所未有的冲击，传统的劳动密集型、技术简单、附加值低的标准化工业品销售竞争愈演愈烈，产品利润越来越低，而建立在高端智力基础上的技术复杂、附加值高、知识资本密集的高新技术产品却供不应求。经过一系列理论和实践的积累，发达国家都不约而同地将高新技术产业列为国民经济发展的战略产业，相继发展起了各自的高新技术产业集群，以美国硅谷地区、英国剑桥工业园区和印度班加罗尔等地区为代表。
通过对典型国家高新技术产业集群（包括美国硅谷地区、英国剑桥工业园区和印度班加罗尔地区）的成功经验和财政激励实践进行分析，可以得到许多对于指导我国财政激励支持高新技术产业集群的经验和启示：（1）抓好道路、环境、通信和城市建设等硬环境建设；（2）做好企业的产权机制、人才吸引、信息交流、信息服务和信息网络建立等软环境建设；（3）根据集群的现状和发展战略，积极培育一种公平、合理、健康有序的竞争性的市场体系和市场机制，完善适合集群发展的产业政策，配之相关的税收政策、金融政策、公共财政政策以及科技基金使用政策等以促进与保障集群发展（包括促进企业的本地化）；（4）政府要建立一套有利于创新活动开展和人的潜能充分发挥的制度安排，以及相应的各种政策法规要以制度的形式固定下来，把集群的发展纳入制度的轨道中，因为在集群的建设之中，制度重于技术；（5）政府要进一步加强和完善在集群内的组织协调、服务体系与服务水平，健全中介机构服务体系。
5.2 培育高新技术产业集群的财政激励制度设计的基本思路
从整个宏观经济和社会发展的战略高度来看，以培育高新技术产业集群为方向的，高效合理的财政激励机制是以政府构建的框架性、指导性的制度和体系为基础。
为该制度的设计找出从宏观到微观的基本思路也是财政激励机制的一部分其指导性作用的内容，也是创新该财政激励制度中的主要内容。
5.2.1 宏观层面
国家通过顶层设计理念和指导性文件，形成全局性的、市场化的产业发展战略规划，并指明财政激励的基本思路和大方向。
目前我国对高新技术产业和高新区的相关战略规划的指导文件和具体政策也不少，但是行之有效的、能够真正为各地区或各高新区所有的少之又少；而且同时使得一些地方政府忽视本地区区位和要素禀赋特征一味响应国家产业战略以及一些地方政府不顾国家宏观规划的指导埋头发展已经落后的高新技术产业的矛盾现象同时存在。这都是因为国家宏观产业发展战略规划的制定和执行存在一些问题。针对出现种种困境，中央政府显然应该转变管理思路，由过去的计划模式的、指导性管理产业发展方式转变为市场化的、只是全局性的产业扶持管理方式，让地方能够更加自主、符合地方特点地培育和发展高新区和高新技术产业。同时要以事权与财权匹配为原则，指明地方财政激励的基本思路和大方向，防止某些地方政府滥用国家财政资金拨款；必要时向一些落后地区提供一定的财政转移资金，保证其高新区培育和发展所需要基本财力。
5.2.2 中观层面
财政激励优先侧重已有高新技术产业集群的升级和完善工作，同时扶持潜在高新技术产业集群的成型和成长。
首先，对于在“长三角”、“珠三角”、“环渤海湾”等东部发达沿海地区已经存在的高新技术产业集群，虽然它们具有一定的产业和市场竞争力。但是，随着宏观经济环境、市场需求、产业结构、技术间断、创新抑制等条件的变化，要想继续保持较强的竞争优势，实现可持续发展，必须不断地创新与升级。政府应重点扶持，通过采取合理的财政激励机制，保证其示范效应和较高的盈利性。
其次，对于潜在的、处于萌芽状态中的高新技术产业集群，尤其是中西部地区，各个地方政府可以结合当地的资源禀赋和社会文化环境，对其能否成长为产业集群的潜力和现实性进行评估，一旦确定，就应该加以重点培育和扶持。由于高新技术产业集群的形成对创新环境和制度、文化背景的要求十分苛刻，所以财政激励要注意从营造区域创新网络环境入手，培育有利于企业衍生和创新的产业空间，地点的选择要尽可能接近高校和科研院所。同时，要注意处理好干预与放任的平衡，切不可忽视市场的基础性作用，以免揠苗助长，弄巧成拙。此外，对于产业类型的选择和重点支持上，财政激励方向应倾斜于符合地方区位及要素禀赋特征、有比较优势的、以及有一定商业价值的高新技术产业。
再次，政府应统筹规划，因地制宜制定高新技术产业集群发展规划。当前，全国各个省市地、县区工业化水平差异较大，资源禀赋哥不想通过，因此，高新技术产业发展的重点也就不同，具体的发展模式也不一样，各地政府应利用当地的人才、信息和技术优势，坚持比较优势、地区分工、具有一定的产业基础的原则，重点培育高新技术产业的某一或几个，大力发展高新技术产业集群。产业集群发展规划指明财政激励机制的理念和方向。在大区域下协调发展不同高新技术产业的前提下，优先发展效益较好的、集聚效应较强的电子及通信设备制造业和电子计算机及办公设备制造业。
5.2.3 微观层面
以大项目为载体，以龙头企业为动力，以促进生产要素聚集，逐渐形成产业集群。
一方面，项目是投融资之本，争取投资、吸引内外资，核心靠项目。各地区政府在未来的几年内，要依托一些国家重点支持的高新技术项目，结合本地区的资源禀赋特点和区位优势，加强产业配套，加快产业集群、产业链或产业基地建设的步伐。另一方面，各地区政府应因地制宜，选择本地区具有优势地位的高新技术产业，重点培育和扶持龙头企业，加大引导和投入力度，聚合各种生产要素，不断完善其辐射功能和带动能力，使之成为产业集群发展的“发动机”,并引领其他相关配套企业的成长和壮大。
5.3 创新培育我国高新技术产业集群财政激励机制的对策
5.3.1 以培育和引导高新技术产业集群为方向，创新财政激励政策
政府在土地规划、和产业政策和市场管理方面起着非常重要的作用，在培育和发展高新技术产业集群的过程中占有重要地位。政府为了充分行使其培育高新技术产业集群、引导产业集群发展的职能，除了从土地使用、财税政策、产业政策、人才引进等财政激励政策方面全力支持高新技术产业集群外，还应对企业开展自主创新提高必要的支持，提升企业技术创新能力；同时出资为企业发展提供必要的基础设施和维护市场秩序。
（1）制定短期和长期的土地规划并高效实施产业集群的一个重要特点就是集群企业的地理集聚性，政府的重要职能便是通过土地支持政策促进集群企业进一步集聚。“土地政策”主要是解决集群企业用地问题。比如浙江的一些地方政府对产业园区的规划，不仅向集群企业提供土地，而且也为研发机构提供场地，这种倾向性的土地规划带动了集群的形成。同时，合理的土地规划的实现离不开高效的执行，通过对集群内企业和科研机构购买土地的相关税费的财政补贴和为贷款提供贴息等财政激励手段，可以更好地实施政府的土地规划，吸引更多企业和服务机构进入集群。
（2）制定科学合理的财政激励政策引导高新技术产业的发展方向各地区政府在推出一些鼓励高新技术产业集群发展的“产业政策”时一定要注意合理、适时，具有引导性--引导重点高新技术产业和企业朝集群式方向发展。首先，政府在重点扶持部分高新区时，应该将支持性政策由原来的向区域倾斜转为向技术倾斜和向产业倾斜，改变原有“大而全，不精不细”的财政激励机制；其次，用税收即征即退、财政补贴、贷款贴息与担保等优惠政策吸引投资向对高新技术产业集群发展有重要影响的基础设施建设；再次，利用差异化的财税优惠政策有目标地吸引那些具备产业关联度高的高新技术项目进入开发区，尽量避免低层次企业盲目进入。
（3）财政投入资金不断完善各种基础设施基础设施包括生活服务设施、通信基础设施、交通基础设施和科研基础设施。生活服务设施对产业集群发展的重要性在于：生活服务设施越好，生活环境就越好，就越容易留住内部人才和吸引外部人才，提高科技人员的工作积极性和创造性。先进与完备的通信基础设施可以加速信息在高新技术产业集群内的流动，还可以加快集群内部企业与外埠企业的信息交流，使集群内企业能及时地了解外部的各种信息，提升应对外界环境变化的能力。交通基础设施的重要的作用，在于可以降低区域间原材料和产品流动的成本，提高生产过程的效率。科研基础设施是科研机构科技创新的载体。集群内的科研基础设施完备，不仅可以吸引各地的高素质的科技人才向本地集中，推动向集群内的技术等要素的流动；而且能吸引集群内企业之间的合作，使集群内企业在市场竞争中获得优势。为了更好地培育高新技术产业集群，各地方政府要调配一定的财政资金建立发展基金，用于建立和完善各种基础设施，为集群内企业提供一个良好的工作、发展的环境，为集群的个人提供一个良好的工作、居住的环境，为集群提供充足的企业和人才保障。
（4）通过政府采购拉动对高新技术产品的需求作为重要的财政激励手段之一，政府采购是政府财政需求管理政策，可以通过需求的拉动作用，为高新技术产品提供稳定市场，促进全社会对高新技术产业的研发投入，带动高新技术产品的供给，还可以借助反馈信息促进产品不断成熟，同时可以通过制定产品标准，引导企业自主创新的方向和速度。一方面，基于《政府采购法》，制定并推出《政府采购实施细则》，进一步明确政府采购的适用范围，对《政府采购法》中所规定的货物、服务、工程采购的内涵和标准进一步细化，对采购范围做具体的界定。另一方面，通过政策安排扩大政府采购功能支出的规模，如要求政府各有关部门从支持高新技术研发资金中按照一定比例直接拨给政府采购负责部门，以保证各部门制定的政府采购支持高新技术产业的政策能够得到有效的落实。
5.3.2 以构建创新型“产、学、研”联盟为宗旨，创新财政激励方式
构建以技术创新为导向的“产、学、研”战略联盟有助于提升集群的整体创新能力。
（1）构建有利于产、学、研结合的财政激励机制，加强产、学、研横向联合为了促进产、学、研的有效紧密的结合，政府应致力于构建以直接支持机制、间接支持机制和负向激励的约束机制为内容的财政对科研活动的激励机制，直接支持机制以财政拨款增长机制为主，大而广地向集群内的高校、科研机构以及企业的科研部门提供财政支持，但要注意的是一定要形成与市场活动的联动效应--即通过市场表现对相关技术和科研活动进行经费增减的反馈机制；间接支持机制以财政拨款分类管理机制为主，一种是对集群内基础研究、应用研究和开发性研究采取不同类型和规模的财政拨款，另一种是针对不同产业、不同部门的科研活动给予不同数量的财政支持资金，结构化的调整集群内的科研创新活动；约束机制主要是对某些不合理、不规范、低效的科研活动进行负向激励，使财政经费都用在它该用的地方。也可通过增加研究费用抵抗额度和科研形成无形资产的摊销额度等财税政策直接鼓励企业大胆采用我国自己研究的新技术成果，通过调节进出口税费限制企业盲目引进国外产品和技术。在产、学、研资金的筹措上，国家与各级政府应从每年的科技开发贷款中划拨一部分用于产、学、研合作基金。
（2）建立以企业为技术创新主题的产、学、研合作新机制要更好地培育高新技术产业集群，提高其竞争力，离不开技术创新，在技术创新活动中，创新的主体可以是企业、高校、科研机构、教育培训机构和政府部门。然而，在以往的产、学、研合作运行过程中，政府科技投入过于集中在高校和科研机构中，企业不能有效地参与高校和科研机构的科研活动，处于被动地位。以高校和科研机构为主体的产、学、研合作模式存在着实际运行效率低下的问题。因此，必须明确，高新技术产业集群内的企业应是技术创新、技术开发和科技投入的主体，是整个创新体系的核心。以企业为主体的产学研合作是我国科学创新、技术创新的基本源泉，也是实现科技实力向现实生产力转化的基本途径，更是提高我国高新技术产业和产业集群的竞争力的有效途径。所以，对于技术创新的财政激励应主要侧重于企业的研究创新活动。
5.3.3 以建立和完善集群服务支撑体系为重点，创新财政激励手段
我国高新技术产业集群的培育和发展过程中，突出的问题之一是大部分高新区均未建立起完善的集群服务支撑体系，由于该体系存在着一定的“公共性”和“外部性”,其建立和完善就需要持续的财政激励措施。所谓的集群服务支撑体系是指包括孵化器、风险投资、金融机构、资本融资市场、科技中介服务机构、资产评估机构、资信评级机构、会计师事务所、律师事务所等服务型中介机构，与集群内高新技术企业和高校和科研院所为代表的科研机构紧密相连、密切配合，而形成的有机服务体系。服务支撑体系的意义在于可以集群内企业的健康成长提供必要的“营养”,其中集群企业的投融资服务体系是最重要的部分。
（1）加快发展孵化器，推动中小高新技术企业群的成长孵化器是一种培育科技型中小企业的组织机构，其主要任务是将拥有商业价值的、尚不成型的技术和企业培养起来，直至可以独立面对市场。它提供给创业者一个合适的环境和必备的条件（场地、仪器设备、技术、资金、咨询服务），使构思成果尽快实用化，便于向工厂向市场转移。可以说，孵化器是高新技术产业集群培育环节的必不可少的元素。各地政府要把孵化器建设和完善作为推进高新技术产业集群发展的重要措施。政府安排针对孵化器的特点财政激励政策和手段，引导建立企业化的运作机制和模式，推动孵化器发展壮大。
（2）利用财政激励政策建立和吸引多元化的风险投资为集群企业进行融资，完善风险投资退出渠道风险投资主体分为政府、私人机构（公司）和个人，从国际上成熟的风险投资实践来看，风险投资的真正发展有赖于民间投资主体的形成。目前，我国建立的风险投资基金大都是政府设立的，或是有明显的政府背景。正确的做法是：政府在风险投资的早期阶段是投资的主体，在早期主要是培育高新技术产业集群的阶段上，政府可以通过融资担保资金和政府直接投资设立政府风险投资基金，从而满足集群内初创期企业的一部分融资需求；随着企业的融资需求的膨胀，政府可以引导民间风险投资资本入区，采用财政资金和民间资本共同汲取风险投资的形式为企业融资；当市场发展到一定阶段，应通过扩大风险投资基金的总体规模或采取政府资金部分有序退出的方式来逐渐减少政府资金的比例。在市场经济条件下，政府对风险投资只能引导，不能作为投资主体。要使风险投资也得到较好的发展，则需要尽可能拓宽资金来源渠道。后期，政府应将注意力转向对规范集群内风险投资的运作，对风险投资的运营进行适时监督，建立完善风险资本和企业的评估体系等方面。
建立多元化风险投资主体的途径为主要由以下几点。首先，要引导民间资本进入集群内风险资本市场，是民营资本成为我国高新技术产业集群的风险投资的主要来源。如可通过发行风险投资基金份额或受益证券凭证的方式，汇集社会投资者的分散资金，委托专门的风险投资管理机构进行各类对高风险投资企业的组合投资；或可由政府直接组建高新技术产业投资担保公司，财政每年安排一定的专项资金，吸引私人风险投资机构加入等。其次，在法律法规和有关监督规定许可的前提下，利用税收、财政贴息、担保等激励政策支持保险公司投资高新技术创业风险投资企业，允许证券公司开展高新技术创业风险投资业务，还可以鼓励机构投资者如社保基金、信托投资公司等的部分资金进入风险资本市场，鼓励股份制商业性金融机构会同大中型企业和集团，以及科研院所、高校，联合成立具有规模效益的股份制风险投资公司，进行产业集群的风险投资。再次，要实现风险投资与高新技术企业资金的良性循环，就必须建立有效的风险投资退出机制。最后，我国针对高新园区融资渠道建立了新三板，即非上市股份有限公司进入代办股份系统进行转让试点，政府应积极创设条件，确保本地区的高新区有资格加入到“新三板”,使步入成熟期的高新技术企业能够上市融资。
若暂时无法加入新三板市场，可以考虑为风险投资企业设立专门的股份转让交易场所，使风险资本通过股份转让方式实现退出。
（3）通过财政担保支持高新技术企业发行风险债券或者优先股进行融资创新金融工具，支持高新区内符合条件的高新技术企业发行公司债券或者优先股，同时由政府出资组建股份制担保基金公司为企业发债进行担保；培育有条件的企业上市，通过可转换债券实现债券和优先股转为股票。即债权变股权，保证投资者拥有相应的监督权、经营权和求偿权。
（4）政府应协助高新技术企业积极争取商业银行的贷款目前，除大力推进资本市场的发展外，高新区所在的地方政府还应鼓励当地商业银行贷款支持高新技术产业培育和发展。政府应促进高新技术企业与当地金融机构的沟通联系，鼓励企业积极推介技术含量高、发展速度快、经济效益预期好的项目，争取资金支持，并提供必要的贷款贴息和税收优惠；在财政资金的支援下，国家政策性银行更要加强对风险企业及风险投资项目的信贷支持，使之成为风险资本的一个相对稳定的资金来源。
（5）财政注资设立中介发展基金，积极培育和发展科技中介组织、事务所等中介机构，完善集群服务体系在转变政府职能和管理方式的同时，应积极培育服务市场，发展中介组织和机构，加强对中介机构的监督。政府应定期拨出一定财政收入，设立中介发展基金，完善集群的服务体系，具体来说，包括：①利用基金建立和完善技术产权交易服务机构和技术成果交易中心、技术市场交易中心、技术经济所、技术合同仲裁委员会、知识产权事务中心、知识产权审判庭等。②利用基金出资设立信息咨询服务机构，向集群内各行为主体提供必要信息，经认定后可按非营利机构进行运作和管理；并引导和规范会计师事务所、资产评价机构、律师事务所和资信评级机构等中介机构。③设立和完善高新技术企业标准认证机构、高新技术成果的标准认证机构、知识产权估值评估机构、投融资咨询机构、项目评估机构、保荐机构、行业自律培训机构等。④培育和完善高新技术转化中介机构。⑤加强行业协会的功能，提高行业协会为高新技术产业集群和企业的服务效率。
5.3.4 以支持集群内企业创建品牌为目标，创新财政激励落脚点
集群品牌可以理解为：一个集群区别于其他集群的标志，代表了集群内企业的一种潜在的竞争力与获利能力，是集群内的企业长期规范经营，通过良好的质量、全面周到的服务等，积累起来的良好声誉。显然，作为一种抽象的综合品牌，集群品牌具有公共物品的属性，极容易产生“搭便车”和机会主义行为，因而就需要政府出面培育集群品牌。培育集群品牌是培育高新技术产业集群的重要环节，优质的集群品牌是高新技术产业集群发展质量的标志之一。
在高新技术产业集群品牌建设中，地方政府要集中必要的财政资源，或是直接财政支出，或是以优惠政策和财政投入创新 BOT 等模式，促使私人经济加入合作，完善引导和鼓励集群企业创建品牌的软硬件环境，为高新技术产业集群品牌的创建和发展提供支持。在硬环境建设方面，包含交通、通信、能源供应、专业市场等。一方面，高新技术产业开发区所在地的政府首先应加快建设高新区内连接中心城市、海港、空港、铁路或高速公路的运输网路，同时加快“数字网络”建设，推进信息网络宽带化和高速互联，提高信息网络的综合服务功能。另一方面，为了便于集群高新技术产品流通、宣传及监督管理，应该建设专业市场，充分发挥其广告宣传效应。在软环境建设方面，政府需营造良好的品牌培育的政策环境、市场环境和服务环境。第一，政府应该引导集群内企业加强行业自律，并制定有关地方性法规，共同制定地区产品质量、服务标准，并监督执行，加大失信成本，对违规经营的企业，应该加以惩罚，以维护集群品牌在市场上的形象。第二，各地方政府应采取财政激励政策，如设立名牌战略发展资金，安排专项资金扶持集群品牌发展，鼓励引导更多企业积极建立自有品牌，并加大重点龙头企业的宣传力度，为创名牌待定坚实的品牌基础。
