保险公司破产中如何维护保单持有人权益

　　摘要：保险公司破产是保险行业资源优化配置、提升整体竞争力的必然要求。但保险公司破产将对众多保单持有人权益产生不利影响， 基于风险收益匹配理论， 应予优先保护保单持有人权益。保险公司破产程序划分为破产前置程序和司法破产程序， 保单持有人权益保护机制的构建也应以此为界分。在破产前置程序中， 保单持有人权益保护间接表现为恢复问题保险公司的经营能力， 应构建层层递进的监管体系， 设置保险保障基金的提前参与程序。在司法破产程序中， 着力于完善“保单转让”、“保单救济”和“优先清偿”规则。
　　
　　关键词：保险公司破产； 保单持有人权益保护； 风险收益匹配； 人寿保险；
　　
　　引言
　　
　　在市场经济条件下， 资源优化配置是通过充分竞争、优胜劣汰实现的。金融资源的优化配置更是如此， 但我国金融业成长于国家保护的温床之中， 鲜见金融机构破产的实例。我国加入WTO以来， 各大金融公司纷纷进行股份制改造， 引入民间资本和境外资本， 国家垄断金融业的局面被打破。随着金融业市场化进程的逐步推进， 金融机构破产退出将成为常态。金融机构是经营风险的机构， 一旦自身经营失败， 也必须摒弃国家托底的幻想， 进行破产退出。保险作为社会风险的管理者， 一直被视为最精巧的社会稳定器。随着大量外资保险公司和民营保险公司的涌入， 保险行业的竞争愈演愈烈， 然而长期以来我国保险业监管侧重于市场准入监管和市场行为监管， 市场退出监管规则寥寥无几。充分竞争的保险市场一定是有进有出的市场， 保险公司零破产并不表明我国保险业健康运行， 相反近年来保险欺诈、险资违规运用等问题屡见不鲜。因此， 完善保险公司破产退出机制已是释放保险业风险的必然趋势。
　　
　　金融机构具有公共性， 一旦破产会产生巨大的外部成本， 而保险公司破产将牵涉众多保单持有人的利益， 关系到整个金融市场的稳定。但与其他金融机构破产不同， 保险公司承保业务具有射幸性， 保单持有人也只有在约定的保险事故发生后才能请求给付保险金。加之目前保险产品除具有风险保障功能外还连结了投资理财功能， 更增加了保单持有人权益保护的复杂性。因此， 有必要构建保险公司破产中保单持有人权益保护机制。
　　
　　一、保险公司破产对保单持有人权益的不利影响
　　
　　（一） 保险债权减损
　　
　　所谓保险债权是指保单持有人基于保险合同对破产保险公司享有的各项请求权， 不仅包括合同条件满足时保险公司应支付的保险金或保险赔偿， 还涵盖了合同条件尚未满足时保险公司对解除合同的保单持有人应返还的现金价值和保费等。[1]88但保险公司破产往往是保险准备金严重不足， 根本无力清偿所有债权。尽管保险保障基金会对保单进行救济， 但也只能满足特定比例。因此， 在保险公司破产情形下， 保单持有人保险债权额度会遭受一定损失。另外， 破产程序作为一种集体受偿程序， 当法院受理破产申请时， 个别债权人的债权请求必须停止。无论是破产重整还是破产清算， 都必须进行公告、表决、法院裁定、方案执行等一系列程序， 其中耗时甚多可想而知。加上我国办理破产案件向来历时长久， 保单持有人保险债权的清偿期限也会相应地延长， 保险管理风险、补偿损失的功能将大打折扣。
　　
　　（二） 保障范围变化
　　
　　从保险公司的业务结构来看， 保险公司破产一是由于承保决策失误、定价不足， 导致巨额赔付；二是由于投资失败， 准备金不足。为挽救破产保险公司， 国际性法律文件《有效的金融机构处置机制核心要素》附件中将变更保险条款和缔约条件、变更费率水平、费用、退保金纳入保险公司恢复计划措施中。[2]150-156由此可见， 为纠正破产保险公司出现的经营问题， 保持保险基金精算平衡， 保险公司破产管理人很有可能与保单持有人进行协商变更保单条款， 甚至缩小保障范围。此外， 当保单被转让到受让保险公司后， 受让保险公司接手的准备金必然不足， 受让保险公司投资策略可能趋于保守， 以防止保单持有人的利益进一步缩水， 这将间接影响保单持有人的权益。
　　
　　（三） 服务待遇降低
　　
　　随着保险业的快速发展， 保险公司已不局限于“收取保费-进行理赔”的粗放经营模式， 开始向全流程的风险管理服务转型。以重大疾病险为例， 保险公司在保单有效期内为保单持有人提供健康咨询、定期体检、合作医院诊疗、快速理赔等服务。而一旦保险公司破产， 保单持有人所享受的保险服务待遇将大打折扣甚至停止。另外， 由于中国的保险市场还处于初级阶段， 保险客户对保险及保险行业的认识也相对粗浅， 人们在选择保险产品时更多会相信自己熟悉的保险代理人。[3]18保险代理人作为保险行业的中介人， 在保险人和投保人之间架起了一个产品销售和服务实现的桥梁和纽带。[3]17如果保险公司破产， 保单持有人难以得到原来熟悉和信任的保险代理人所提供的服务；如若保单被转让至其他保险公司， 由于代理人一般仅可以在前5年内收取一定比例的保费作为其“提成”[4], 新代理人没有动力提供良好的服务， 这些保单很可能因后续服务没有跟上， 导致理赔缴费等环节不便而沦为“孤儿保单”.
　　
　　二、保单持有人优先保护的理论基础
　　
　　保单持有人与破产保险公司之间为债权债务关系， 按照一般的破产法原理， 除职工债权、税收债权外， 所有普通债权均应平等受偿。在破产财产不足的情形下， 保单持有人优先清偿必然降低其他债权人的清偿额度。那么， 为何保单持有人的保险债权须优先清偿？下面将探究其背后的理论基础。
　　
　　（一） 现有理论解释力之不足
　　
　　学界通常套用金融消费者保护的若干理论来阐释保单持有人之所以突破平等受偿原则予以优先保护的原因。其一， 格式合同规制理论。保险格式合同由保险人单方拟定， 消费者完全处于“要么接受、要么离开”的被动地位。加之保险合同的专业性， 保险人的缔约能力显着优于消费者， 例如保险合同常常带有排除保险人责任、加重消费者义务的不公平条款， 因此， 为追求法的公平价值， 有必要设计约束格式合同的相应规则。其二， 信息不对称理论。保险产品和服务的专业性非常强， 普通消费者对不同的产品和服务很难做出理性分析， 因此， 为保护消费者权益， 必须明确保险消费者享有的权利。其三， 金融外部性理论。金融行业具有较高的负外部性， 金融机构破产会对整个经济社会产生重要影响， 对消费者倾斜保护能够通过监管减少侵害消费者权益的行为。[1]24-29基于以上理由， 多数学者认为保单持有人应当先于普通债权优先得到清偿。
　　
　　笔者认为以上理论在解释力上稍显不足。理由如下：其一， 格式合同规制理论和信息不对称理论旨在弥补消费者缔约能力的不足， 确保消费者知晓保险合同所承载的权利和义务， 这与破产时保单持有人是否能够优先清偿无关。其二， 金融外部性理论旨在说明保险公司破产会损害公共利益， 不利于社会稳定。但仔细推敲可知， 难道其他普通债权人就不在公共利益之列， 就不会造成社会不稳定吗？再者， 维护公共利益和社会稳定本是政府职责， 应由监管部门进行风险处置， 为何偏偏牺牲普通债权人的利益？显然， 上述三种理论在说理上有些模棱两可， 解释力上稍显不足。因此必须寻找更具说服力的理论来阐释保单持有人优先保护的缘由。
　　
　　（二） 风险收益匹配理论
　　
　　经济学理论认为金融活动的基本理念是风险与收益的最优匹配。坎蒂隆指出：需要借钱的人起先必须以利润引诱放款者， 这一利润必然同借款者的需要和放款者的担心和贪欲成比例。我以为这就是利息的来源。[5]亚当·斯密在《国富论》中指出：“借用资本的人以自己利润的一部分作为利息支付给所有者， 是对所有者承担风险的一种补偿， 也是对其不辞辛苦经营资本的一种补偿。”[6]31坎蒂隆和斯密的观点虽是在论证利息的产生， 但也包含着朴素的风险收益匹配观念。凯恩斯和马科维茨则更进一步论述了风险收益如何达到匹配。凯恩斯在研究期货套期保值情况下认为“投机者承担风险的前提条件是必须给予其一定的风险补偿。”[6]32马科维茨在投资组合理论中提出：“投资者追求‘预期收益最大化’的同时也在追求‘收益不确定性’最小化， 在期初决策的时候必然力求使这两种相互制约的目标达到匹配。”[6]35
　　
　　综上， 风险收益匹配理论有两重含义：其一， 参与金融活动时承担的风险越大， 获得的收益就越高；承担的风险越小， 获得的收益就越低。金融活动的收益大小必须和风险承受状况相适应。其二， 金融参与者承担的风险必须附随相应的风险补偿， 也即参与者在“高风险， 低收益”情况下所额外承担的风险必须获得额外的风险补偿， 这才能发挥金融业者的风险管理职能， 抑制过度投机， 保持金融市场的正常秩序。
　　
　　风险收益匹配理论也能很好地解释“保单持有人优先保护”的原因。第一， 保单持有人相对于普通债权人其风险收益状况出现失衡。保单持有人和普通债权人虽都投入一定资金获取一定的收益， 但普通债权人 （银行、厂商等） 掌握的信息更加完备， 博弈能力较强， 对投入资金的风险有充分的估计， 普通债权人的收益与风险相匹配。而保单持有人则不同， 特别是寿险保单持有人更多是为年老或疾病进行储蓄， 收益高低全仰赖保险公司资金运用状况， 资金增值有限。这同厂商所得的经营性收入及银行贷款所得的资本性收入相比根本不值一提， 可见保单持有人的风险与收益出现明显的失衡。第二， 保单持有人相对于保险机构其风险收益状况也出现失衡。金融要素的不断组合使得保险产品不断变异， 保险机构通过金融创新攫取了巨额利润， 却创造了保单持有人的知识盲区与额外风险， 保险机构的“公共物品”、相对垄断、规模经济等特征决定了保单持有人天然的弱势地位及福利损失性风险。[7]因此， 法律作为社会正义的调节器， 必须优先保护保单持有人利益才能矫正其“高风险， 低收益”的不公平。
　　
　　三、保险公司破产中保单持有人权益保护的立法现状及其缺陷
　　
　　一般的企业破产案件都是以法院受理破产申请为公权力介入的起点， 而在保险公司破产案件中， 为最大限度地降低负外部性， 公权力在保险公司经营风险刚刚显现时就必须提前介入。由此， 在现行法律框架下， 保险公司破产中保单持有人权益保护主要体现在两个程序中：破产前置程序和司法破产程序。
　　
　　（一） 立法现状
　　
　　1. 破产前置程序
　　
　　保险公司破产前置程序， 是指保险监管机关对因重大违法违规或严重经营困难而濒临破产的保险公司采取的、旨在防范化解破产风险的行政强制措施的处置程序。[8]52破产前置程序中， 保单持有人权益的保护间接表现为充分化解问题保险公司经营风险， 恢复其经营能力。我国《保险法》第138~149条构建了层层递进的风险处置体系， 即根据问题保险公司偿付能力风险的大小， 分别施以不同强度的处置措施。首先， 对问题保险公司最低强度的处置是“列为重点监管对象” （第138条） , 当问题保险公司偿付能力不足时， 监管部门可将其列为重点监管对象并采取特别监管措施， 如调整资产结构、压缩负债规模、限制所有者权益、压缩经营成本等等。其次， 对问题保险公司更高一级的处置是“整顿” （第140条） .其触发条件是问题保险公司存在未提取或结转责任准备金、未依法办理再保险或违反资金运用规定等违法情况被监管要求限期改正而逾期未改正。这时监管部门可以派驻整顿组， 监督保险公司日常业务， 被整顿保险公司的原有业务继续进行， 但监管部门可以责令停止部分原有业务， 停止接受新业务， 调整其资金运用。当违法行为纠正， 问题保险公司恢复正常经营时整顿结束。第三， 当问题保险公司偿付能力严重不足或损害公共利益， 可能或已经严重危及偿付能力的， 监管部门可以进行“接管” （第144条） .接管的最长期限为两年， 接管期限届满， 问题保险公司已恢复正常经营能力的， 终止接管。截至目前， 我国保险业只有新华人寿和中华联合两家保险公司被保险保障基金公司接管， 且已恢复了正常经营能力。最后， 监管部门对问题保险公司最严厉的处置措施是“撤销” （第148条） .问题保险公司违法经营被依法吊销经营保险业务许可证， 或偿付能力低于监管标准， 不予撤销将严重危害保险市场秩序， 损害公共利益。当然被行政撤销的保险公司尚没有触发破产条件， 否则将直接进入司法破产程序。
　　
　　2. 司法破产程序
　　
　　所谓保险公司司法破产程序， 是指问题保险公司一旦满足破产条件， 根据《保险法》第148条之规定可以申请重整或破产清算。保险公司破产前置程序可以化解问题保险公司的经营风险实现对保单持有人的间接保护。而在司法破产程序中现行法对保单持有人的保护则更为直接， 主要表现为“三中止”、“保单转让”、“保单救济”、“优先清偿”等规则。第一， 所谓“三中止”, 即以问题金融机构为被告的民事案件， 尚未受理的暂缓受理， 已经受理的中止审理， 进行执行的中止执行。[9]如此规定是为了配合监管部门对问题金融机构的行政处置， 同时最大限度地保全问题金融机构的资产， 保障债权人的合法权益。2006年《企业破产法》第134条将此政策法定化。第二， 我国《保险法》第92条规定了寿险保单转让的规则。经营人寿保险业务的保险公司宣告破产， 人寿保单及责任准备金必须转让给其他经营人寿保险业务的保险公司；不能同其他保险公司达成转让协议的， 由监管部门指定其他有资质的保险公司接受转让。2008年三部委颁布的《保险保障基金管理办法》第24条规定保险公司破产申请向人民法院提出前， 保单持有人可以向保险保障基金公司转让保单。第三， 保单救济主要由保险保障基金来实现。《保险保障基金管理办法》规定保险保障基金为救助保单持有人、保单受让公司或者处置保险业风险的非政府性行业风险救助基金。保险保障基金救济原则体现在两个方面：一是小额保单持有人优先救助， 二是个人保单持有人优先救助。第四， 《保险法》第91条规定保险公司进行破产清算时， 保单持有人赔付或给付的保险金的清偿顺位要优先于非强制性社会保险费用、税款、普通债权。
　　
　　（二） 现行法之缺陷
　　
　　1. 风险处置措施适用标准模糊
　　
　　破产前置程序的目的是恢复问题保险公司的经营能力， 尽量避免其走向司法破产程序。我国《保险法》第138~149条为破产前置程序设定了层层递进的监管措施：列为重点监管对象、整顿、接管、撤销。从法条语义上看， 这些监管措施的力度应是层层递进、逐步加重的， 也即是针对不同程度的问题采取差异化的监管手段。但是上述监管措施的适用标准均被立法者模糊处理， 偿付能力“不足”、“严重不足”和“严重危及”偿付能力等抽象词汇使得上述监管措施的可适用性大大降低， 实践中保监会更多地适用自己颁布的规范性文件作为监管的主要依据， 上位法实质上被架空， 丧失了法的严肃性。其次， 上述各个监管措施之间缺乏明确的转换条件， 导致监管部门不能灵活地在各种监管措施之间转换适用。因为监管部门对问题保险公司经营风险的预判有时也并不十分准确， 也需要根据现场检查的深入随时调整监管措施。但是现行《保险法》却并未规定不同强度监管措施之间的转换条款， 很可能迫使监管者率先选取权限更广的监管措施才能获得更多的行动自由。但是监管强度的提高会人为放大问题保险公司的风险， 引发公众对保险行业的恐慌。
　　
　　2. 保险保障基金提前参与程序缺失
　　
　　从世界金融改革的趋势看， 通过行业力量化解金融机构风险是大势所趋， 特别是保障类机构在风险处置中的作用越来越突出[10]62, 如证券业成立了证券投资者保护基金、银行业成立了存款保险公司。保险业则成立了保险保障基金， 各保险机构通过预先缴纳风险基金抵抗大规模的行业风险。建立保险保障基金不仅能够最大限度保护保单持有人利益、增进保险行业自律、降低政府对保险公司的救助成本， 而且意味着我国长期以来实行的“金融机构退市， 国家财政兜底”体制在保险领域被率先打破， 保险市场上隐形的国家信用从此直接转换为制度化的行业信用。[10]15
　　
　　我国《保险保障基金管理办法》第8条规定了保险保障基金公司风险监测、风险处置、破产清算等职能， 这表明我国已将保险保障基金作为保险公司风险防范的重要参与者。2008年“次贷危机”后各国对金融机构的风险处置的切入环节逐步前移， 越来越注重在风险产生初期采取措施来预防和控制风险。[10]62现有立法对保险保障基金参与司法破产作出了诸多程序性规定， 如保单转让、保单救济， 但保险保障基金参与破产前置程序的规定则付之阙如。保险公司进入破产程序时， 保险保障基金要对保单持有人、受让保单保险公司和问题保险公司进行救助， 以维护保险市场稳定， 所以监管部门在破产前置程序中对问题保险公司的风险处置同保险保障基金公司自身利益息息相关， 有必要进一步完善保险保障基金提前参与破产前置程序的若干规则。
　　
　　3. 非寿险保单持有人权益保护被忽视
　　
　　《保险法》第92条和《保险保障基金管理办法》第20条规定：经营人寿保险业务的保险公司宣告破产后， 其人寿保单及责任准备金必须转让给其他经营有人寿保险业务的公司；不能同其他公司达成转让协议， 由监管部门指定的经营有人寿保险业务的保险公司接受转让。规定寿险保单强制转让规则， 是因为寿险保单合同期限长， 大多具有储蓄性质， 关系到被保险人和受益人的基本生活， 如果经营寿险业务的保险公司出现经营危机导致保单无法继续维持， 退保金 （现金价值） 同保险金相比必然大打折扣。再者， 随着被保险人年龄增长， 其死亡和疾病风险也随之上升， 必须缴纳高额保费才有可能获得其他保险公司同等的保障。基于以上理由， 立法着重规定寿险保单强制转让， 而对产险和意外险等非寿险保单则不甚关切。
　　
　　但笔者认为， 保险的本质在于风险保障， 非寿险保单持有人购买保险的初衷就在于化解未来的财产损失风险， 保险公司破产时， 非寿险保单持有人保险金给付请求权同样受到侵害， 甚至于， 意外伤害险和疾病险保单持有人获得保险金的现实需求比寿险保单持有人更加迫切。其二， 无论是寿险保单， 还是非寿险保单， 投保人另行觅保都会耗费不必要的时间和金钱。其三， 保单转让本质上是合同变更的范畴， 应遵从意思自治。其他保险公司基于节省获客成本、攫取客户资源等自身利益的考量也可能接受非寿险保单， 这样非寿险保单风险保障就不会中断， 保单持有人利益能够得到最大限度的保护。
　　
　　4. 保单转让排斥意思自治
　　
　　纵观现行法对保单转让的规则设计， 监管部门的行政权深度介入到保单转让程序当中， 保单持有人的异议权、知情权、合同变更权等权利完全被排斥在外。在保险公司破产程序中， 监管部门实施行政干预具有主动性、灵活性、及时性和有效性等优势， 能够合理约束保险公司转让保单的权利， 确保保单转让后， 保单持有人预期的合理利益与保单的现实价值不会变少。但在私法意义上， 保单转让仍属于合同转让范畴， 即保险合同双方当事人可以协商一致对保险合同主体、标的和权利义务内容进行变更。虽然保单转让在保险公司破产状况下存在强烈的公共秩序维持的价值导向， 不得不以行政强力限制双方当事人的合同权利， 但并不能完全否认保单持有人的意思自治， 保单持有人仍应享有同问题保险公司、保单受让公司进行谈判协商的权利。
　　
　　四、保险公司破产中保单持有人权益保护机制之完善
　　
　　保险公司承保业务具有非常大的不确定性， 保险公司破产将涉及众多保单持有人的利益。在破产前置程序中， 保单持有人的权益保护间接表现为为恢复经营能力而对问题保险公司进行风险处置。在司法破产程序中， 保单持有人的权益保护直接表现为“保单转让”、“保单救济”和“优先清偿”规则。因此， 仍应从现存的法律框架出发进一步完善保单持有人权益保护机制。
　　
　　（一） 破产前置程序
　　
　　1. 建立层层递进的风险处置体系
　　
　　2016年“偿二代”正式落地实施， 将各种可量化和难以量化的风险因素纳入考核范围， 确立了偿付能力风险综合评级 （分类监管） 体系。笔者认为现行《保险法》对问题保险公司在破产前置程序中采取的风险处置措施应同“偿二代”下的分类监管体系对接， 主要表现在以下三个方面：
　　
　　首先， 风险处置措施的适用标准采纳风险综合评级标准。《保险法》规定的风险处置措施适用标准是“偿付能力不足”.又依据2008年《保险公司偿付能力管理规定》第37条：“不足类公司， 指偿付能力充足率低于100%的保险公司”.可见此处所称“偿付能力不足”单指“偿付能力充足率”.进言之， 立法者显然将偿付能力充足率作为判断保险公司经营风险的唯一标准。偿付能力充足率的高低往往决定保险公司经营风险的大小。然而偿付能力充足率只是考核保险公司综合风险的一个可量化指标。除此之外， 其他难以量化的指标， 如战略风险、声誉风险、操作风险、流动性风险等等也可能对保险公司经营风险产生巨大影响。上世纪90年代末东南亚金融危机， 日本大量高偿付能力充足率的寿险公司出现破产就是忽视了不可量化风险的例证。[11]基于此， 保监会最新发布的《保险公司偿付能力监管规则第10号：风险综合评级 （分类监管） 》规则将量化风险和难以量化风险综合起来评估保险公司风险状况。由此可见， 《保险法》作为上位法其立法思想已远远落后于保监会的规范性文件， 建议修法时对《保险法》相关条文进行更新， 保持立法的科学和统一。
　　
　　其次， 风险处置体系应与“偿二代”下的分类监管体系对接。分类监管措施的适用标准可以按照偿付能力风险小、较小、较大、严重将问题保险公司划分为A、B、C、D四类。这里偿付能力风险状况不单指偿付能力充足率， 而应包括资本充足状况等其他偿付能力风险状况， 这样才能能够综合反映保险公司偿付能力风险的整体状况。监管部门根据问题保险公司处于A、B、C、D四类的不同等级分别采取“列为重点监管对象”、“整顿”、“接管”、“撤销”措施。风险处置措施应层层递进， 实现监管强度与风险状况相匹配。值得注意的是， 在风险处置体系中， 保险公司识别风险、判断风险极其复杂， 导致法律很难对风险作出精准的描述， 所以只能赋予监管者相当之大的自由裁量权， 但保险法应做好程序设计以实现监管程序法治化要求， 防止监管过度、监管寻租。
　　
　　最后， 《保险法》应在不同强度的风险处置措施之间设置转换条件， 也即当采取低层级的处置措施时， 发现问题保险公司有更为严重的问题， 必须采取更高等级的处置措施才能化解风险时， 监管部门可以采用更高等级的处置措施。通过设置风险处置措施的转换条件， 防止监管部门过度使用监管权， 避免市场过度恐慌。另外， 现行《保险法》只规定了接管最长期限不得超过两年， 笔者认为应对其他风险处置措施的实施设置最长期限。如果在法定监管期限内还不能使问题保险公司恢复正常经营， 就必须提高监管层级。如果问题保险公司的风险达到“极其严重”的状况， 可以直接转换到司法破产程序。各种风险处置措施之间的相互衔接和配合不仅能够实现监管强度的层层递进， 更能够强化《保险法》作为上位法的约束力。
　　
　　2. 设置保险保障基金提前参与程序
　　
　　问题保险公司出现经营风险而进行风险处置时， 保险保障基金应提前参与到破产前置程序当中。保险保障基金提前参与可以从管理救助和财务救助两方面进行， 不仅为问题保险公司提供风险处置方案， 必要时还可提供资金帮助。具体来说， 一方面， 保险保障基金救助方案应同监管部门的风险处置措施相配合；另一方面， 保险保障基金应全面了解问题保险公司风险的整体状况， 以便进行司法破产程序可以迅速制定救助方案， 也可缓解破产清算时保险保障基金的资金压力。
　　
　　另外， 保险保障基金提前参与要避免出现“大而不能倒”的道德风险。只有“严重危及整个保险行业和社会公共利益”的保险公司， 保险保障基金才能提供财务救助。从短期来看， 问题保险公司倒闭会带来负面效应， 但眼光放至中长期， 严格的救助条件加上保险公司股权权益受损的无情现实， 不仅能够使保险公司高管们更加审慎地管控风险， 更能够强化市场规律的正面导向作用， 维护保险行业的健康发展。[8]57《保险法》应对财务救助的标准进行量化， 防止实际操作中的恣意。
　　
　　（二） 司法破产程序
　　
　　问题保险公司经过破产前置程序后若仍不能恢复正常经营， 只能进入司法破产程序。我国《保险法》在司法破产程序中的保单持有人保护规则中仍存在不少漏洞， 应从以下三个方面完善。
　　
　　1. 细化保单转让规则
　　
　　其一， 非寿险保单也应纳入保单转让范围。值得注意的是， 相较于非寿险保单， 寿险保单具有长期性和储蓄性， 保单持有人缴纳保费比例较高， 仍应予以优先保护， 对寿险保单可以采用“协议转让+强制转让”方式。但非寿险保单因保障期限较短， 保单持有人缴纳风险保费较少， 故采取“协议转让”方式即可， 不必纳入“强制转让”范畴。因为保单转让应以市场化转让为原则， 监管部门强制指定为例外， 如果任何保险公司都不愿接受问题公司的非寿险保单， 足以证明这类保单在核保或精算等方面存在重大风险， 因此只能进入破产程序。
　　
　　其二， 赋予保单持有人保单转让异议权和保单变更权。根据合同法原理， 保单转让属于保险合同变更的范畴， 应由保单持有人、保单转让方和保单受让方进行协商自治。行政权随意介入私法领域中的债的处分， 从宪法角度来看有侵犯宪法所保障的财产权之嫌。[2]151因此， 为尊重当事人的意思自治， 有必要赋予保单持有人在保单转让中的异议权和保单变更权。首先， 保单转让草案一经作出就必须及时向保单持有人公布， 披露各类保单持有人的基本情况、转让前后所受保障的差异、保单转让的程序等等。其次， 允许保单持有人行使异议权， 例如在日本， 1/10以上投保人或1/10以上责任准备金金额有异议， 保险合同不得转移。[12]最后， 允许保单持有人行使保单变更权， 也即保单持有人可以根据自身的利益抉择， 与保单转让方和保单受让方协商一致变更保单缔约条件。国际性法律文件《有效的金融机构处置机制核心要素》附件中将变更保险条款和缔约条件、变更费率水平、费用、退保金纳入保险公司恢复计划措施中， 以保持问题保险公司的生存能力。[2]154
　　
　　2. 保单救济要区分具体险种
　　
　　根据《保险保障基金管理办法》第19条、第21条之规定， 保单救济应以保单数额大小、组织体抗风险大小来确定保单救助的力度， 坚持小额保单和个人保单优先救助原则， 可见， 立法者已在慎重考量保险公司破产时不同类别保单持有人之间的实质公平。笔者认为上述倾斜保护原则仍应进一步完善。其一， 保单救济时应区分具体险种。目前保险产品可大略分为保障型、理财型或二者兼具型。理财型保单依据“投资风险自担”原则应排除在保单救济范围之外， 而保障型保单、公益型保单则需要更多照顾。因此， 除了小额保单和个人保单优先救济外， 还应当根据险种类别进一步区分保单优先救济的力度。
　　
　　此外， 还应关注“重复保险”这一特殊情况。依《保险法》第56条之规定， 重复保险是指投保人对同一保险标的、同一保险利益、同一保险事故分别与两个以上保险人订立保险合同， 且保险金额总和超过保险价值的保险。第56条第2款规定， 除合同另有约定外， 重复保险的各保险人按照其保险金额与保险金额总和的比例承担赔偿保险金责任。笔者认为上述重复保险的比例分摊原则只适用于保险公司正常经营情况下， 若保险公司进入破产程序， 重复保险的保单应首先向其他保险公司申请理赔， 不足部分才能由保险保障基金进行救济。这样既不会破坏其他保险公司的精算平衡， 也可增加问题保险公司的破产财产， 节省保险保障基金的救助资金， 可谓一举三得。
　　
　　3. 完善保单优先清偿规则
　　
　　保险公司破产中的保单优先清偿规则仅仅以“赔偿或给付保险金”一语带过。笔者看来， 这一条未免过于简单， 不能涵盖保险公司破产清算中的复杂情况。其一， 保单优先清偿的范围不限于出险后应给付的“保险金”, 还应涵盖保险合同解除后的“现金价值”.依据法理解释， 保险金是指被保险人或受益人在发生保险事故后向保险公司请求给付一定数额的金钱， 而未发生保险事故， 投保人或被保险人解除合同， 保险人退还一定数额的金钱称为“现金价值”, 显然二者的法律意义大相径庭， 仅规定“保险金”优先清偿未免失之妥当。其二， 允许投资型保单持有人行使取回权。大资管时代下， 保险公司推出很多投资理财型保险， 如分红险、万能险和投连险。依据2012年保监会颁布的《保险资产配置管理办法》第26条之规定：保险公司开发的投资型保险产品应当设立独立账户。据此可知， 万能寿险业务的个人投资账户财产管理关系、投资连接保险业务的投资账户资产管理关系均属于信托范畴。因此， 在保险公司破产清算时， 这部分投资资金不得纳入破产财产当中， 应当允许理财型保单持有人依法取回投资款。我国台湾地区“保险法”对投资型保单也遵照以上思路处理：保险业经营投资型保险业务应专设账簿 （台湾地区“保险法”第146条） , 投资型保险契约之投资资产， 非各该投资型保险之受益人不得主张， 亦不得请求扣押或行使其他权利 （台湾地区“保险法”第123条） .其三， 合理确定寿险保单现金价值停止计算的时点。寿险保单中， 持有保单期限的长短直接决定了保单现金价值的高低。我国在保险公司破产上的经验十分欠缺， 破产清算程序可能历时长久， 动辄数年， 但保单的现金价值却是逐年累计的， 如果不及时宣告保单效力终止， 保单现金价值可能会因破产清算程序久拖不决而越来越高。在保险公司破产清算程序中， 管理人必须合理确定保单现金价值停止计算的时间点。笔者认为保单现金价值主要来源于保险责任准备金投资所产生的收益， 以“投资业务终止”的时点认定保单现金价值停止计算是科学合理的。由此， 寿险保单的现金价值不再按照现金价值表上的计算方式逐年累计， 而应形成一个相对确定的债权， 便于管理人制定分配方案。
　　
　　五、结语
　　
　　伴随着保险市场的开放， 我国保险公司通过破产机制释放行业风险将成为常态。然而， 现阶段我国保险公司破产程序仍待改进， 保单持有人权益保护机制更是不尽科学。笔者在此以破产前置程序和司法破产程序为界分来讨论保单持有人权益保护机制的构建。在破产前置程序中， 保单持有人权益保护间接表现为恢复问题保险公司的经营能力， 因此， 必须在现行法的基础上， 构建层层递进的监管体系并充分发挥保险保障基金的提前参与功能。在司法破产程序中， 保单持有人权益保护则直接表现为完善“保单转让”、“保单救济”和“优先清偿”规则。目前， 我国还没有保险公司破产的实例， 理论界对该问题的探讨有天马行空之感， 但是为保险公司破产做好理论准备是十分必要的， 同时构建保单持有人权益保护机制更是制度设计的核心。从国际大趋势来看， 保险保障基金在保险公司破产中发挥了越来越重要的作用。但我国现行法对保险保障基金的法律定位仍不清晰， 其中涉及的行政权与私权利的协调、风险处置的程序性规则等等仍不明确。这也是笔者下一步深入研究的新课题。
　　
　　参考文献
　　
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　　[12]山本和彦。日本金融机构危机处理法律制度[M]//破产法论坛：第一辑。北京：法律出版社， 2008:212.
　　
　　注释
　　
　　（1） （1） 《保险保障基金管理办法》第19条： （一） 保单持有人的损失在人民币5万元以内的部分， 保险保障基金予以全额救助。
　　（2） （2） 《保险保障基金管理办法》第21条： （一） 保单持有人为个人的， 救助金额以转让后保单利益不超过转让前保单利益的90%为限； （二） 保单持有人为机构的， 救助金额以转让后保单利益不超过转让前保单利益的80%为限。
　　（1） （1） 2015年10月14日， 国务院发布《保险法》修订草案。其中第46条， 将《保险法》第138条措辞改为“对偿付能力不符合规定的保险公司”, 但该草案至今仍未发布。