第 3 章 我国企业孵化器存在的法律问题及成因
1985 年 3 月，中共中央颁布了《关于科技体制改革的决定》，提出经济建设必须依靠科学技术，应将科研成果转化为现实生产力。因此大批科技型中小企业犹如雨后春笋，迅速成长，但整个大环境难以支撑中小企业的发展，在这样的背景下，企业孵化器的建设势在必行。我国的第一家企业孵化器于 1987 年成立，那就是武汉东湖创业者中心。近 30 年，我国科技企业孵化器不断完善，从政府和社会层面也给予了企业孵化器更多的关注和支持，使企业孵化器的规模和质量大幅度提升，为社会回馈了大量优秀企业和高层次人才。近些年来，我国在此方面的成果也颇丰，在国际上也形成了不小的影响，吸引了不少国外漂泊的高层次人才回到国内发展，为我国的高新技术产业的进步起到了巨大的推动作用。
3.1 我国企业孵化器的现状
我国的企业孵化器随着改革开放的实施而开始，是在国家进行政治、经济、科技体制改革的过程中形成的，而后随着“火炬计划”的开展得到了进一步发展。
3.1.1 我国企业孵化器的发展历程
近 30 年来，我国企业孵化器发展速度迅猛，根据具体发展情况可以分为起步阶段、发展阶段以及提升阶段。其中 1987 年到 1993 年属于起步阶段。1988 年 8月国家科学技术委员会下发了《关于开展科技创业服务中心可行性研究的通知》，而后便建立了我国的第一个企业孵化器，拉开了企业孵化器发展的序幕；1993 年到 1996 年属于发展阶段。经过了企业孵化器的起步阶段，该行业得到了飞快的发展，逐步建立健全了管理机制，建立了高新技术产业服务中心委员会，并且在行业内部形成了增值和循环的创业链，能够吸引更多的投资者；1997 年至今属于提升阶段，1996 年底，国家发布了“九五”计划，在计划中对创业中心进行了明确的规划，这也就意味着从国家层面对企业孵化器予以了重视和支持，使企业孵化器朝着国际化、网络化、科技型方向发展，正在从粗放型增长向内涵型增长转变。
3.1.2 我国企业孵化器的立法现状
在市场经济的背景下，国家和政府应该从立法和政策方面对企业孵化器的发展提供帮助和指导，以优秀企业孵化器为示范榜样，带动其它企业孵化器的发展。
这就需要对企业孵化器进行认定，哪些企业孵化器可以先发展，哪些企业可以后发展，进而对企业孵化器实行分层管理。认定企业孵化器应以企业孵化器的核心价值与核心竞争力为判断依据，制定企业孵化器在各个方面的硬性标准。在现有的企业孵化器管理体系中，根据职能大小将其分为三类，包括国家级企业孵化器、省级企业孵化器以及备案级企业孵化器，不类同别的企业孵化器享有不同的优惠待遇，分别发挥着不同的作用。
在目前阶段，现行的与国家级企业孵化器的认定相关的规定文件有四部，分别为 2010 年颁布的《科技企业孵化器认定和管理办法》、2006 年颁布的《科技企业孵化器（高新技术创业服务中心）认定和管理办法》、2005 年颁布的《高新技术创业服务中心管理办法》以及 1996 年颁布的《国家高新技术创业服务中心认定暂行办法》，这四部规范性文件对企业孵化器的认定进行了详细的规定，主要包括企业孵化器的自身建立标准、对在孵企业数量和质量的要求等，并且这些规定是随着社会和企业的发展实时更新的。在国家级企业孵化器的认定过程中，应严格按照规定的流程进行审批，首先上报至省科技厅，审查通过后由国家科技部进行同行专家评议，答辩通过后下发认定结果。同时，尽管单位被评审为国家级企业孵化器，其一切管理关系、产权结构等保持不变，以便管理。国家级企业孵化器的定期考核制度也日益完善，在考核过程中连续两年不合格的单位，其国家级资格将被撤销。省级企业孵化器和备案级企业孵化器的认定及管理考核标准与国家级的流程相似，具体细节略有不同，但应遵循国家级企业孵化器的认定的理念与管理方法。
除了上述与企业孵化器认定、管理相关的规范以外，我国还制定了多项关于企业孵化器发展的规定和建议，包括 2003 年颁布的《提高孵化器运行质量的若干意见》、2001 年颁布的《科技企业孵化器“十五”发展纲要》、1994 年颁布的《关于对我国高新技术创业服务中心工作的原则意见》、2006 年颁布的《国家高新技术创业服务中心认定和管理办法》等，这些法规对企业孵化器发展过程中的细节问题分别进行了规范和约束。在 2006 年由国务院颁布的《实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020 年）>的若干配套政策》给予了企业孵化器一定的政策扶持，包括对企业孵化器减免房产税、所得税、营业税等。
在国家科技部于 2008 年颁布的《高新技术创业服务中心管理办法》和国家财政部于 2011 年颁布的《财政部国家税务总局关于延长国家大学科技园和科技企业孵化器税收政策执行期限的通知》中都对企业孵化器提出了可行的指导方案，对企业孵化器的发展有积极的作用。2013 年发布《关于科技企业孵化器税收政策的通知》对企业孵化器的日常税收提出了管理方案。
另外，各地政府对企业孵化器也给予了不同程度的扶持，如：税收返还、建立种子基金或天使投资基金、孵化企业优先推荐申报国家、省创新基金（资金）和科技计划项目，优先获得市科技三项费用支持；以及在土地征用、建设规费、房屋设施租用等方面给予关怀和扶持等。
3.2 我国企业孵化器存在的法律问题
目前我国还没有专门针对企业孵化器的法律法规，企业孵化器从设立到孵化企业再到企业成功毕业，各个环节都会因为外部法律环境的不确定、运营活动不规范以及孵化制度不完善出现法律问题。
3.2.1 企业孵化器设立中存在的法律问题
（1）忽略主体资质要求。企业孵化器的设立是指企业孵化器的发起人依照法律法规制定的条件程序，使企业孵化器能够独立承担责任，使其具备法人资格或某种法律地位。目前国家科技部颁布的《科技企业孵化器的认定和管理办法》只是针对国家级企业孵化器的认定与管理，省、市级的企业孵化器认定与管理工作由省级科技行政主管部门负责认定。在申请省市级企业孵化器之前企业孵化器必须具有独立法人资格，实际运营 2 年以上。由于我国还没有一部专门针对企业孵化器的法律法规，在企业孵化器设立之初一般按照《公司法》中公司的设立条件进行设立。但企业孵化器又不同于一般公司，因此发起人未对拟设立的企业孵化器进行充分的法律设计，也未明确履行设立企业孵化器的义务。例如企业孵化器具备物业管理功能，企业孵化器还须同时到工商行政管理部门办理物业管理资质，实际操作中往往忽略这一环节。
（2）场地归属权不明确。为企业提供孵化空间是企业孵化器的主要特征，因此孵化场地及其配套设施是企业孵化器为孵化企业提供服务的必备条件，而明确孵化场地的使用权则成为企业孵化器设立前所必须做的准备工作。拥有 2000 平方米以上的孵化场地是国家级企业孵化器的认定条件之一，但省级和备案级企业孵化器并未作出统一规定，而且《公司法》中公司的设立对场地的使用权并未提出硬性要求。因此，在实践中一些企业孵化器按照《公司法》的设立条件进行设立，未明确孵化场地的使用权，不能对孵化场地进行有效使用与管理，在其运营过程中容易对场地的归属权或者使用权产生争议，发生法律纠纷，这不仅造成企业孵化器的经济损失，也是企业孵化器在设立中容易出现的法律问题。
3.2.2 企业孵化过程中存在的法律问题
企业孵化器为入驻企业提供的服务主要有：提供孵化空间、资金支持、技术服务、公共咨询、专业人才等，因此企业孵化器在孵化企业中可能面临以下的法律问题：
（1）合同问题
合同的许多法律问题，是由于合同在订立、生效、履行、变更和转让、终止及违约责任的确定过程中，出现合同当事人一方或双方利益损害或损失。企业孵化器的主要职责是为创新企业提供服务，因此入孵企业从入驻到毕业，每个环节都要签订合同。入驻时提供办公场地，需要签订出租房屋合同；为企业投资时需要签订投资协议合同；企业达到毕业条件时，签订毕业合同。签订合同的双方应依照合同的规定履行相关的义务，享受合同规定的权利。在实践中，由于合同具有不确定性，而且合同也不可能概括所有事项，因此造成合同纠纷或者合同欺诈行为。还有一些入驻企业钻法律空子，不按照签订的合同履行自己的义务，例如一些企业在入驻企业孵化器时，签订了《房屋出租合同》，由于经营不善，拖欠房租、物业费，拒交水电费等不履行合同约定。而这些法律问题也是由于企业孵化器对孵化企业履行合同的情况疏于了解，对相关债务催讨不力，且错过了诉讼时效，未能及时规避可能发生的合同纠纷，为企业孵化器带来不利影响。
（2）融资行为不规范
企业孵化器作为一种新型的经济组织形式，我国相关法规规定每个企业孵化器每个年度须拥有 300 万以上的种子基金，才能为创业企业提供小额股权或债权融资。为解决孵化项目的资金困难以及追求更高的经济利益，企业孵化器通常会利用自己的资金对孵化项目进行股权投资。企业孵化器除政府提供支持外也通过外部融资渠道筹资资金。我国企业孵化器在融资中出现的主要法律问题是融资行为不规范，主要表现在民间借贷与向职工非法集资。在我国，民间借贷必须遵守法律法规，不能超出法律允许的范围内，否则是违法行为，不仅不受法律保护而且要受到相应的法律制裁。由于企业孵化器没有完善的融资制度，企业孵化器的民间借贷行为不规范，违反了相关法律法规。这种不规范的融资行为为企业孵化器带来严重的法律后果，不仅影响企业孵化器的正常运营，同时很难以吸引高新技术企业，甚至难以留住在孵企业。向职工非法集资更是不规范的融资行为，其危害更大，不仅会给企业孵化器带来融资法律风险，危害职工本身利益还会破坏市场金融秩序。
（3）知识产权权属不明确
知识产权是一种无形的财产权，这种财产权具有较强的时效性。关于我国对知识产权所有权界定，在《专利法》中规定，如果科技人员完成的职务发明创造，是为了完成本单位下达的任务，或者此项职务发明创造是由本单位提供物质或资金条件，其职务发明创造的相关技术权益包括专有技术、专利权以及专利申请权等都应当属于该单位，而不是属于创造者。如果科技人员在没有与原单位达成协议的情况下，私自将发明创造的有关技术权益用于投资入股到其他企业，这种行为将损害到原单位技术权利。而在企业孵化器的投资下帮助孵化企业取得相关的技术权益，其所有权是属于企业孵化器还是孵化企业，该权属关系若未理清，很有可能出现由知识产权引出的法律问题。
（4）人力资源管理法律风险
得力的领导团队，合理的机构设置，有接受孵化器专业培训的人员是企业孵化器的一项认定条件。由于我国接受孵化器专业培训的人员较少，一般职工进入企业孵化器工作都会再接受孵化器专业培训。因此在企业孵化器人力资源管理过程中，员工与企业孵化器签订的劳动合同、员工接受培训、工作待遇问题以及员工离职的各项流程，都受到相关法律法规的约束。企业孵化器无论在那一项流程环节中有任何不遵守法律的行为都有可能为企业孵化器带来劳资纠纷，为企业孵化器的管理带来不良影响。同时，职工不遵守法律法规也会对企业孵化器造成人力资源管理风险。例如，职工按照企业孵化器的规章制度接受孵化器专业培训，未按照劳动合同协议离职，造成企业孵化器经济、人才等方面的损失，进而导致企业孵化器的孵化服务质量下降。
（5）企业毕业标准不适当
当孵化企业达到企业孵化器的标准时，企业孵化器要适时安排其毕业。国家级企业孵化器的孵化企业必须满足有自主知识产权；经营状况良好，连续两年营业，且两年收入累计到达 1000 万以上；被兼并、收购或在国内外资本市场上市，这三个条件中的至少两条。其他级别的孵化器应根据自身条件制定相应的毕业迁出制度及毕业条件。在实践中，企业孵化器为不断引进新的孵化项目，制定的毕业标准过低，使大量不成熟的企业毕业，这不仅造成企业孵化器的经济损失和声誉损失，也违反了企业孵化器的认定办法。而过高的毕业标准，造成大部分孵化企业无法毕业，这种过高的标准一方面不符合孵化协议，过度干预了企业的正常运营，另一方面为企业孵化器风险资本的退出带来不确定性。孵化企业毕业标准的制定是由企业孵化器自身制定，并且受其内部运营与管理等因素的影响，所以孵化企业的毕业标准必须在自身情况的基础上并且符合各级别企业孵化器孵化企业毕业的各项规定。否则由于企业毕业标准的制定违背法律制度相关条文规定将为企业孵化器带来法律风险。
3.3 我国企业孵化器法律问题的成因
我国的企业孵化器是通过学习他国的理论知识和实践经验，再根据中国当前的形式，逐渐成长起来的，我国政府十分重视企业孵化器。企业孵化器是我国政府发展纲要的重要内容，得到了高层领导的重视。可是中国企业孵化器的发展过程并不顺利，这其中经历了很多不为人知的阻碍和困难，这些阻碍有很多种，尤其是体制方面的阻碍比较难解决。这些因素将不利于孵化器的发展，也不利于企业的科技创新。由于我国的企业孵化器起步比较晚，难免存在一些不足，尤其是外部法律环境的不健全，相关制度的不完善，这些都是造成企业孵化器在发展中存在法律问题的原因。
3.3.1 立法不健全
我国企业孵化器在设立中遇到的法律问题大部分是由于国家对企业孵化器的设立没有明文阐述，关于企业孵化器的法律规范严重缺失，包括以下几个方面：
（1）立法层次偏低。目前国家科技行政管理部门对国家级企业孵化器的认定，共出台四部针对性文件，还有通过国务院有关部门的通知、指导意见等形式的政策法规，但没有有效保障企业孵化器发展的法律，也没有制定相关文件，法律制度的严肃性和权威性受到严重的消减。
（2）政策难以落实。根据指导性文件，各地区制定了一些针对促进当地发展的法律规定，但地方制定的这些关于企业孵化器方面的法规不是很全面和具体。
虽然各地方政府为了扶持企业孵化器的发展也制定了一些相关政策，但是没有健全的法律法规加以规范，政策也难以落实，所以很多运行体制和管理机制就制约了企业孵化器的发展。
（3）税收优惠力度不大。在国家制定的《关于科技企业孵化器税收政策的通知》规定享受本通知规定的企业孵化器应具备的条件之一是但必须同时符合下列条件：企业孵化器的建立是由国家审批通过的，是符合国家规定的；规定孵化场地面积应超过整体面积的 75%;经孵化器所得资金应独立核算。税收机关在执行依法收税职责时，应严格、客观、公正，不可违反相关法律。可见其他的企业孵化器在税收优惠方面受到很大限制，税收优惠力度不大，这也是制约企业孵化器设立的一个原因。
（4）立法方面存在不足。企业孵化器自建立以来，在我国表现出了良好的发展势头，并呈现出了继续快速发展的趋势，可是在法律上没有与之同步的立法。
例如，企业孵化器的物业管理资质，孵化场地产权的要求都没有明文规定，造成企业孵化器资质条件不达标、产权不明的法律问题。因此，立法方面的严重不足，将成为制约我国企业孵化器发展的重要因素。在企业孵化器和企业合作的过程中，会存在一些保障双方利益的问题，维护利益的最有力的手段，莫过于法律，可是我国的立法在这方面也存在不足。
3.3.2 融资制度不完善
我国企业孵化器的使命是孵化高技术企业，但高新技术产业具有高风险、高投入和高不确定等特点。
与传统产业相比高新技术产业需要大量投入，不仅投资风险大，而且投资回报的周期较长。但是我国目前企业孵化器的融资制度并不完善，具体表现在：
（1）投融资服务渠道狭窄。融资渠道主要依靠各级政府的项目资金支持和企业孵化器的种子基金，也并没有明确的法律法规来规范企业孵化器与风险投资等有效融资途径的充分结合，从而造成企业孵化器盲目融资，融资行为不规范，为企业孵化器带来融资问题。除此之外，企业孵化器目前还存在一些难以解决的问题，如入驻企业的资金保障问题得不到解决，理论和实践还是有一定距离的，看来企业孵化器理论还需要在实践中不断改进。
（2）难以吸引中小企业。有效地将社会资源植入入驻企业中是企业孵化器服务的重要任务。由于融资制度的不完善，缺少保障体系和法律规范，很难使企业孵化器吸引住中小企业，不利于企业孵化器的整体发展。此外，我国国有企业孵化器仍占主导地位，而各级政府投资到什么地方不清楚，在投资方面不知道何去何从，存在投资盲目性的问题，这对于企业孵化器发展很不利，在这种情形下，企业孵化器必须依靠政府的扶持、引导才能前行，否则举步维艰，依赖性太强。
而且这种情况还会导致企业孵化器的资金投放不到合适的项目中，造成经费浪费的结果。这种关系投资现象，也很难吸引中小企业入孵。
3.3.3 知识产权制度不完善
我国的《专利法》是保护知识产权最主要的法律。我国的大部分专利申请来自于高新技术企业，企业孵化器作为高新技术企业的投资者，为高新技术企业的专利从申请、授予及维持各个环节提供了人员、资金、技术等方面的帮助。在高新技术企业申请专利成功后，专利的知识产权归属问题还没有明晰规定。我国《专利法》第八条规定，两个以上单位或者个人合作完成的发明创造、一个单位或者个人接受其他单位或者个人委托所完成的发明创造，除另有协议的以外，申请专利的权利属于完成或者共同完成的单位或者个人；申请被批准后，申请的单位或者个人为专利权人。由于企业孵化器是为高新技术企业提供的孵化服务，二者并不是平等的合作关系，也不是委托关系，而且在现实中，即使双方达成协商，在关于专利的各种相关费用也会产生不同的问题。并且企业孵化器提供的资金、人员、技术条件使用费是一个很难解决的问题，因为影响技术使用费的因素有很多，而且这些因素其本身就无法具体预测和衡量。如何确定使用费成为知识产权保护制度所必须解决的重大课题，有利于解决由知识产权使用费造成的各种纠纷。除此之外，专利发明的审批时间过长、审批费用过高也严重阻碍了高新科技企业的发展，从而影响企业孵化器的发展。除专利法外，保护知识产权的法律法规还有着作权法、商标法、计算机软件条例等相关法律法规，这些法律法规在实际运用中，也存在着不足，尤其是高新技术发展迅速，但其法律法规严重滞后，所出现的法律问题也越来越多。
3.3.4 投资者法律意识不强，内部管理制度不完善
（1）投资者法律意识不强。首先是防范法律风险的法律意识不强，没有自己的法律事务部门，只是与一些法律事务所建立合作关系，企业孵化器的重大投资决策、经营活动没有相关法律工作人员的参与，合作的法律事务所只处理法律纠纷或者事后补救。例如，一些企业孵化器的领导者，成本意识很单薄，还想着用政府给的钱来运营，政府给多少就投入多少，政府不给就不投入，如果没有合理的企划书，没有法律工作人员的参与，主管部门也会大量投入。因为政府对投资项目的跟踪与监管不到位，而且对投资项目失败应承担的法律责任并没有明确规定，对不规范甚至是违规审批的政府投资行为缺少对应的法律制约，所以失败了不会归责于任何人，损失的资金再多也不会有人管，为企业孵化器带来巨大损失。
其次管理者缺乏依法经营的意识，为实现眼前利益忽略法律的存在，不负责任地执行权利，很难从企业发展的长远利益想问题，有时会被自私自利所蒙蔽，甚至出现失信与人、偷税漏税等行为。第三，没有认识到企业法制建设对企业孵化器经营的重要性，因此企业孵化器法制建设的基础工作比较薄弱。
（2）内部管理制度不完善。企业孵化器的产出产品，一般认为是孵化成功的毕业企业；企业孵化器所产出的科研成果一般认为是能够对社会和经济起到积极作用的成果。但是事实并非如此，企业孵化器产出的好坏与其管理和投入有着直接关系，据调查，我国地方为了完成国家给予企业孵化器下达的指标，增加自身的产出业绩，由政府部门组织降低其评价标准，使产出的产品良莠不齐，根本原因就是管理不到位，所以目前企业孵化器的主要问题是如何引进高水平的管理才人，促进管理体制的完善。
但是在目前阶段，多数企业孵化器由政府主导，其管理模式是按照国家事业机关的管理方法，分工明确，工作缺乏创新，等级分明，缺少工作激情，在这样的工作环境下，优秀的管理人才不愿参与进来，即使参与进来也不能够发挥其管理作用。
3.4 小结
我国为促进企业孵化器的大力发展，相继出台了许多关于企业孵化器建设方面的纲领性文件，但并没有出台相关的法律，导致其管理力度不足。立法程序滞后、法律层次低、立法方面不足的法律环境使企业孵化器存在资质条件不合格、产权不明等法律问题；融资制度不完善带来融资行为不规范；知识产权制度的不完善造成知识产权权属不明的法律问题；投资者法律意识不强，内部管理制度的不完善造成人力资源管理法律风险。
