第 2 章 A 研究所科研项目经费管理现状与问题分析
2.1 A 研究所科研项目经费管理现状分析。
A 研究所是一所以任务带学科为主要特色的综合性研究所，注重基础研究和应用研究，并将应用研究与技术转化相结合。经过长期的积累与总结，现已成为在世界上具有很高知名度的科研机构。通过整合自身资源优势，凝练科技目标，A 研究所明确了自身的战略发展目标"创建世界一流研究所",其口号是"发挥学科综合优势，加强技术集成创新，以可持续发展的能源研究为主导",始终坚持走资源环境优化与生物技术与创新材料创新协调发展之路，在促进我国国家安全与国民经济发展中发挥着关键的作用，在促进我国能源可持续发展以及资源优化利用方面有着非常大的影响力。A研究所科研项目经费的来源比较多，大概有科技部 973、863、国家重点研发计划、双边国际合作专项项目、国家自然科学基金委的青年、面上等项目，各地方科技厅局的项目等。其中，科研经费也以上述科研项目纵向经费为主[15].另外，该科研所还与相关企业合作，稳步推动有关科研成果的转化，因此，所需的横向开发费用也很多。
近年来，随着国家对科研工作的日益重视，国家科研投入力度明显加大。从体量上来看，A 科研所获得的科研经费有着升高的趋势。但在管理部门中，不管是人员配备、部门设置以及管理职能的划分，还是管理体系框架等均未作出相应的改进。尽管国家在科研经费审计方面花了大力气，但该科研所的经费管理仍未改进内控管理方式，基本停留在被动应付检查的层面。这主要体现在三方面，一是各管理部门各自为政，部门制度只针对本部门，未产生联动效应。二是未建立科研经费全过程管理的制度机制，仍采用碎片化的管理模式。三是上层管理部门还未实现统一调配，部门之间也缺乏有效的沟通机制[16].上述原因导致科技管理、财务管理、人事管理等和科研经费管理联系紧密的工作未形成合力。因此，在开展科研项目验收审计工作时，由于内控机制不健全，管理环节仍存在一些漏洞，缺乏全局观，极大影响到审计成效。
2.1.1 经费管理机构。
A 研究所由 12 个管理处室、1 个学术委员会、一个技术委员会，3 个国家重点实验室、2 个研究测试中心、2 个编辑部、组成。12 个管理处室主要包括党政办公室、前沿科学处、战略高技术处、科技发展处、财务处、监察审计处等。
A 研究所的经费管理机构主要包含财务处、项目归口管理处室和检查审计处。其中，项目归口管理处室主要包括前沿科学处、战略高技术处、科技发展处，这三个处室是由原来的一个科研处划分出来的，基础类和前沿科学类的项目归属前沿科学处，军工国防和国家重大重点研发计划类的项目归属战略高技术处，能够进行成果转移转化的项目归属科技发展处。
现在 A 研究所得经费管理机构处在各行其道的状态下：项目负责人是主要项目预算编制与执行的主体， 财务部门处只能被动签字，检查审计处只有在接受项目审计时才出现。各经费管理机构之间未形成统一的联动机制，严重影响了对经费进行科学有效的管理。
2.1.2 经费管理制度。
A 研究所科研经费管理制度，A 研究所为保障自身会计核算工作与财务管理工作满足中科院与国家的相关要求，满足 A 研究所财务管理工作的相关目标，进一步发挥财务处本身的职能作用，从而有效保障资金的良性循环与合理使用[17].
（1）预算编制制度[18].由项目负责人根据该项目申请书中的经费预算栏自行编制项目的经费预算，计划出预算编制表中的 12 科目的经费预算情况。并明确经费来源。
（2）预算管理制度。A 研究所的经费预算暂时处于无管理状态，只是由项目负责人根据项目需要进行编写，至于项目预算中各支出栏目是否按照计划执行、经费的报销比例、经费使用进度等情况都没有有效的监督和管理。有效的预算管理制度应该是财务部门应与科研部门积极合作，抓好项目预算管控工作。必须非常严谨的按照当时编制的预算各科目来开销各项费用。财务处室应该按照当时的预算与当前已报销的的情况在相应的时间节点（比如，每月末）做出相应的对比表格，并将对比情况及时通告课题责任人，做到让课题责任人随时了解自己的花销情况，以利于课题责任人跟好的安排下一时间节点的开销，最终达到经费开销基本符合经费预算的状态。
（3）转拨经费管理制度。目前 A 研究所对于项目经费转拨给合作单位的情况，没有要求合作单位给出预算使用情况、年度经费收支明细等。只有项目负责人督促合作单位的项目负责人按照进度支出经费，财务管理部门和监察审计部门没有有效的监督和审查。有效的转拨经费管理制度，应该是严谨的按照预算编制时各合作方的经费数字来转拨经费，且要依据当时双方签署的合作协议来执行。如果需要转拨得经费超过或没有按照合作协议来进行，这样的经费转拨申请不应该被审批通过。通过这样的控制手段来加强对转拨经费的管理。
（4）动态管理项目经费制度。目前，A 研究所没有对项目的经费进行动态管理。动态管理是指项目如有几个项目负责人合作完成，需要在各项目负责人名下开设该项目的课题号、独立核算，最后汇总各独立账号的该项目经费使用情况。这需要财务人员和项目负责人保持沟通，及时掌握该项目的经费开支和预算变动情况，由财务人员把关调整额度及支出进度，以便经费顺利得到高效利用。
（5）经费管理的分工制度。院批准的基本事业费，由所长、财务处会同有关部门制定当年经费使用预算，进行统一分配。各职能部门负责管理预算中列入本部门的经费；科研处负责管理列入科研计划的各类科研项目经费及上级主管部门拨付的各项专项经费和全所外事经费；人事处负责管理全所的工资总额和项目聘任计划指标；研究生部负责管理通过各种渠道获得的研究生经费；资产处负责管理全所科研和各职能部门的材料、低值易耗品和设备等的采购经费；办公室负责管理、安全保卫经费，科研、行政用房屋的维修与维护经费和基本建设项目经费[19].在办理上述经费支出使用过程中，财务处配合各部门严格执行当年的经费预算，遇有超预算的情况时，需报所长办公会或主管所领导批准后追加，然后支付。
（6）明细科目按需增设制度。为保证会计科目的严谨性，A 研究所在《科学事业单位会计制度》的会计科目基础上，增设三级、四级明细科目。同时，在"科研成本-业务费"科目下增设明细科目，具体如下：《国家科技基础条件平台建设专项》支出增设"数据加工费"、"标准规范研究制定费"等明细科目；《国家支撑计划项目》支出增设"测试化验加工费"、"国际合作与交流费"、"劳务费"等三、四级科目。这不仅满足了不同科研项目预算支出的核算需要，同时，还保留了原会计制度一、二级科目，便于研究所自身进行会计核算与财务报表编制工作的开展[20].
（7）经费审批管理制度。目前，A 研究所得经费审批制度比较繁杂，审批权限规定如下：（一）使用经费在 10 万元以上的（含 10 万元），经所长办公会讨论，由所长和主管所领导联合签批；（二）使用经费在 10 万元以下，5 万元以上的（含 5 万元），由主管所领导签批；（三）使用经费在 1 万元以下的由各职能部门负责人签批；预算外的特殊资金需要，必须经过所长办公会讨论同意后会签[21].
（8）科研项目预算考核制度。目前，A 研究所还没有执行预算考核制度。有效的预算考核制度在课题责任人核销经费时，课题责任人应按照预算的科目分类处理自己计划报销的款项，并将其按照时间节点汇总，并对比预算表查看 12 科目的支出情况与结余情况，在下一时间节点时及时调整相应科目的花销，做到心中有数。
（9）项目经费监督、审计制度。目前，A 研究所还没有执行预算考核制度。由于科技部对科技经费的管控力度日益加大，并出台了对各种科技专项经费的管理规定，以保证科技项目的顺利实施。A 研究所应该通过完善科研经费开支审批报销规定，对课题主持人经费审批权限进行了明确说明，同时，严禁自批自报，涉及到大额转拨费用必须出具合同，并经过主管所长审批。另外，逐步规范科研经费核算管理，以满足科技体制的发展与审计监督的需要。
（10）研究所内课题经费管理制度任何自选或研究所下达的课题，均需经学术委员会讨论后，上报所领导审批。待批准后，课题负责人准备好开题报告书或协议书、合同书及批准经费的详细预算等资料。将资料交给研究所办公室办理立项拨款手续，根据总经费的 10%预拨项目启动费，余额则根据项目组预算申请同意管理。
2.1.3 经费管理流程。
在科研经费申请环节上，科研课题的负责人独立编制科研经费预算，由研课题的负责人根据该项目申请书中的经费预算栏自行编制项目的经费预算，计划出经费预算编制表上的 12 科目的经费预算情况，并明确经费来源。之后送交项目归口管理处室（前沿科学处、战略高技术处、科技发展处），由项目归口管理处室出具审批意见，但通常项目归口管理处室都会给予审批通过，之后上交导项目组织部门。财务处室在这一环节没有参与其中。项目通过立项后，仍然由项目归口处室在 A 研究所的内容进行立项，并通过 ARP 为该课题责任人建立课题账号并授权其从该账号中支出开销的权限。也就是说，从项目申请到项目立项，财务处室没有参与、协助、提出建议并掌握科研项目预算的编制。
在科研经费使用环节上，确定项目申请书的内容并获得主管项目的管理处室的审查，之后交由所长办公会或学术委员会的再次审查，通过后，由学术委员会对该项目展开初步的评价，主要评价内容有项目的社会经济效益、研究计划的可实施性、该项目的科研人员组成结构是否合理等。学术委员会的评价内容将报相关管理处室审批，最后报主管项目的所领导，由主管所领导批示是否推荐该项目。顺利获得立项、拿到资金资助的项目，由项目负责人进行 报销，财务处室没有对照预算表来核对该课题账号下各科目的支出与结余情况，而是由项目归口管理部门进行审核签字就能报销。
在科研经费决算环节上，课题责任人只是机械的按照项目组织部门的时间节点，参照预算表来编制项目经费的决算表，而没有实时求实的按照财务处室出具的该账号收支明细来汇总出项目决算情况。这就导致了项目能够顺利通过形势审查，一旦项目组织部门进行现场的财务审计，就会暴露真实的账号开支情况，尤其现在的财务审计不允许受审计单位进行调账，这样往往就导致了 A 研究所在接受财务审计时屡屡出现违规现象。在 2015 年，A 研究所接受科技部抽审的 7 个重大研究计划项目时，全部存在违规现象，被勒令整改。
项目负责人主要负责科研经费管理工作。课题责任人独立形成概预算，财务部门与项目归口管理处室只是被动的签字盖章。待项目预算得到批复后，课题责任人拥有对项目经费的绝对使用和管理权限。科学的管理流程应该是，对于课题 F1 常报销工作，需由财务处室、项目归口管理处室、人事部门联合出具审批意见并共同监督经费使用情况，并负责管理资产、合同、质量、人员聘用调配等工作[22].按照事业单位会计制度规定，财务审核人员负责对经费进行审核报销，项目归口管理处室协助课题责任人项对项目的财务支出指标进行监管。在项目到了结题验收的阶段，接受经费审计时，应该由 A 研究所的监察审计处、会计师事务所、课题责任人共同开展内审工作[23].财务部门协助项目负责人对该课题账目下的收支明细进行整理，提供给审计小组关于本项目的所有材料，协助完成审计工作。
2.2 A 研究所科研项目经费管理存在的问题分析。
2.2.1 经费预算执行与任务项目管理缺乏协调性。
科研所在开展科研经费管理时，着重对项目审计验收过程进行管控，具体来说就是将管理重心放在对项目审计结果上。因此，大部分管理工作需由财务部门负责，并协助项目负责人参照预算临时要求对账务适当调整。在审计验收财务前，主要对项目的预算外支出、超预算支出、不合理支出等进行调账，并从其它项目调入来补充缺口[24].
但这种集中应对审计的管理模式无法保证预算管理的合理性与相关性，并且也难以控制住审计。这种管理是将审计结果中存在的问题进行事后补救，虽然能够解决一些问题，但却无法形成长效的科研经费管理体系。伴随着国家对科研经费审计工作的日益重视，临时补救的做法早不提倡，也无法满足国家对科研经费管理的要求。过去，科研所责任控制部门对内控制度的建设往往是被动的，并未根据自身内控管理的要求主动加以建设[25].这种滞后的管理模式并非是对科研部门的"迎合",却大幅弱化了管理职能，没有把项目管理真正融入到科研经费的全过程管理中。必须把管理重心放到科研经费预算管理以及预算执行管理方面，并借助预算编制与加大执行力度来架起对科研经费的管控，才能成功通过财务验收。另外，科研部门、财务部门、监察审计部门等要根据本所科研经费过程管理的要求，逐步健全内部管理制度，并及时更新补充过程的数据，力争将管理做到事前，进而提高经费管理水平。不仅能形成科学的监管制度，逐步代替传统的人为监管模式，还能避免滥用科研经费的违规违纪行为，降低科研经费使用的审计风险[26].因此，科研院所应至上而下，从领导到员工都必须进一步强化科研经费过程管理意识，充分认识到科研经费全过程管理的重要性。这不仅能极大减小科研人员对科研经费使用的负担，还能明显缓解财务部门直接面对经费验收审计的压力，并能确保科研经费结题验收审计工作的顺利进行。
正是由于 A 研究所非常重视经费审计的验收结果，但却缺乏对过程管理的足够重视，从而造成经费预算执行与任务项目管理之间缺乏协调性。这主要体现在下列几方面：
一是一些国家科研经费拨付和科研任务下发之间有一定的时间差。比如，2013 年某项目于上半年立项，同时，签订了相关合同，并明确了拨款时间与相关批次，但实际上截止到 2013 年 12 月该项目款仍迟迟未到。由于项目任务紧且重，实际项目早已在相关业务科室中展开，部分分承包项目任务比较紧，甲乙双方均确认了项目立项，但乙方必须先垫付经费，确保任务尽快展开，从而避免影响总项目进度[27].上述客观因素导致经费的执行远远滞后于项目任务计划的实际开展。这不仅仅导致预算执行节奏不协调，更影响到项目的顺利推进。对比科研经费实际支出和合同预算支出，不管是在额度上还是每项支出分类上都存在一定的出入。
二是科研项目预算通常是按科室下达的，而科研项目只确定了具体科室的预算控制额度，未对该科室所需承担的相关任务作出明确规定[28].比如，某项目科研经费预算为 60 万，A 科室获得 25 万，B 科室获得 35 万。但是两个科室应承担的具体科研任务并不明确，在标准化、质量、综保方面都难以区分。这将导致经费支出无法和合同、工作方案中所确定的科研任务完全对应。在进行经费检查、经费审计、财务验收等活动中不能对科研经费支出与项目开展内容提供足够的证明资料。
三是科研项目预算一般是按年度进行编制，并下发给相关单位或部门，同时在自然年结束时经费停止使用后将其统一收回[29],等到下一个自然年再重新分配预算，随后再重新下达预算任务，这种预算模式导致经费使用的不连续性，特别是对下列活动的推进造成了不小的阻碍，比如，年底项目款拨付、年初外协合同签订、项目任务按计划推进等。这样的原因导致了科研项目的经费竞争还处于混乱状态。同一领域同一研究方法进行反复的申报、不如实申报项目承担单位的相关实验条件，导致了同一课题承担人员和他的团队利用同一项目争取到众多项目归口部门的资金支持，而最后产出的科研成果只有一个，也就是说多个项目的经费只产出了一个成果，造成了科研经费的极大浪费，同时也造成了科研项目的不公平竞争性。项目负责人为了能按照时间节点将经费全部花完，甚至不惜代价乱花钱，违法违规，利用假发票或不真实的协议或合同来报销，给国家造成损失。
2.2.2 经费预算执行与计划执行不同步。
A 研究所整体管理部门结构中最难进行统筹安排的便是科研经费的相关流程管理。当前，在 A 研究所管理体系中，各个责任控制部门都有与科研经费管理项目互相对应的责任控制部分。但是，当前在责任控制部门中，针对管理职位的设定以及职能内容的设计上没有一定的针对性，其主要是站在整个研究所角度上，因而其管理效果相对来说较差[30].管理职责欠缺凝聚力，不仅阻碍了研究所内部控制体系的完善，更是在一定程度上降低了管理部门与科研部门之间的交流合作。另外，各个管理部门在针对政策宣传上具有一定的局限性，通常只是各部门与科研系统之间的传递，信息传递相对来说欠缺完整性，阻碍了科研人员对部门使用资金的全面了解，并且，由于不同部门在管理目标、管理质量方面存在不小的差异，也会导致科研人员在对部门经费使用情况的掌握力度，对不同部门或组织的管理及培训上难以实现全面性、系统性[31].同时各个单位在管理上通常都是采取单项管理的模式，这种方式造成科研人员在日常工作中多疲于游走在不同管理部门中，造成管理时间成本增多，且管理存在低质低效重复发问题，这在一定程度上影响了科研人员的本职工作，造成科研工作难以得到高速发展。在这种形势下，迫切需要整治管理部门的经费管理职能，建设一支高素质的经费管理团队，集结群众力量、广纳策略，实现 A 研究所内部经费管理与内部控制制度的全面、统一，并加强管理部门与科研人员之间的交流，让原本分散的管理职能逐渐融合到全部经费管理岗位中去，同时对岗位进行合理分工，让每个岗位都能明确自身职责，实现 A 研究所整体经费管理的流程最优化[32].
此外，造成 A 研究所经费实际执行与预计之间存在不同步现象的原因，还包括经费管理职能分布较为分散，在针对其管理上难以实现全面统筹。负责统筹的部门在对全所科研经费进行预算时，主要是对每科室每季度进行预算管理，其主要统计单位是科室，并不能对较大数量的具体科研项目进行全程跟踪管理和控制，而对每个科研项目经费使用是否严格依照相关管理制度开展进行监督更是难上加难，针对其中存在问题往往难以提前预料和控制，一般都是在对科研项目经费进行审计、突查或是财务验收时才能发现其中存在的问题[33].针对业务科室来说，在项目立项同时预算下来后，其相关负责人往往只注重项目完成进度，而忽视了预算执行进度及执行结果，造成实际经费执行进度与计划进度之间存在不同步的现象，经费支出与预算合同之间存在一定差异，且经费至支出范畴背离经费管理要求，造成 A 研究所预算执行工作欠缺合理性。
通常来说，财务部门只针对科研项目经费支出、项目使用经费相关信息进行管理，但通常都只是在整体金额上进行管控，而针对具体项目经费使用是否合理、使用是否必要，以及使用经费数目与具体规定是否一致等监督上欠缺科学性，监督结果不尽如意，并且在对预算执行与计划匹配上财务部门的监督力度还远远达不到要求[34].
目前来看，A 研究所在经费管理上普遍存在以下问题：
（1）经费中间接费用和科研绩效所占比例较低。据调查显示，发达国家 X 研究所的科研经费结构中，间接经费所占比重较大，在 40%-50%左右，甚至更高。而 A 研究所最高的间接费用比例仅为 20%.这么大的差异促使科研人员不得不从直接费用中虚设一些间接费用，以弥补科研绩效与间接管理成本的不足。这也造成了科研预算内部科研部门与管理部门监管间的冲突。
（2）对预算调整的控制还在"松绑"的进行时。对项目预算的控制还很严格。科学创新研究没法按照固定图纸来做，其间的不确定因素特别多，不能在申报项目的预算中就把未来项目执行中即将产生的很多的费用精确的体现出来，尤其是创新型、偏基础性研究的领域和方向。目前，A 研究所的预算控制还是很严格，没有按照科研工作的实际情况来随时调整经费的权限，各科目之间的经费调整还不能灵活规划。
2.2.3 经费预算执行考核机制不健全。
A 研究所当前在针对相关科研经费管理上欠缺健全的经费预算控制和考核体系。
健全的科研经费全程管理系统不仅需要良好的内部控制体系，同时还需要高效的执行能力来加以配合。当前 A 研究所内部控制体系中，财务核算系统与资产管理系统、员工就职系统等，是与科研经费管理关系紧密的主要体系，这些体系内部管理手段各不相同，一般都是其内部部门自主决定，与其它相关体系之间并无较大联系性，其相关解释权也由各管理部门自行负责[35].因此，科研人员很难对其进行监督，而管理系统内部对其它部门的制度内核也缺乏深入了解。这在很大程度上约束了 A 研究所科研项目经费管理系统的完善。另外，该研究所在针对科研项目经费预算管理上并没有制定相关制度进行管控，并且对于经费预算管理环节中的管理指标、管理方案上也没有明确涉及，同时，现阶段使用的内部控制与管理体系也未建立与其相互对应的科研经费全程管理系统[36].
当前，在管理模式上 A 研究所还是采用较为传统的方式，虽说在内部管理与控制制度上已经跟随时代脚步进行了更新，但是其内部整体系统构架上仍然较为落后，更新脚步难以实现大步迈进，在整体系统构架上仍然需要基于整个研究所的角度上对其进行适当整合，同时还需要加大先进管理人才的引进力度，并且针对科研项目经费全环节制定针对性的管理方案，并且随着国家发展形势及时对其进行更新[37].对于方案的更新，需要建立在 A 研究所整体经费全程内部管理和责任控制的基础之上，创新内容主要包括对国家新出政策的合理解读，对经费审计的科学预算，经费管理系统相关操作，以及各部门之间的互相交流，加强科研部门和经费管理队伍之间的联合，在两者之间构架沟通的桥梁，不仅可以有效降低科研人员奔波于沟通过程中浪费的时间成本，同时还能够在一定程度上提高 A 研究所经费管理质量和效率[38].
针对科研经费进行全程管理，不仅对研究所经费管理队伍的综合管理能力提出了更高的要求，更是对其管理工作执行力度提出了更严峻的考验。对于 A 研究所科研绩效进行考核并非只是限制在对科研任务是否完成上，还应将科研相关经费使用也计算入绩效考核评价体系之中，唯有如此，才能真正体现出 A 研究所科研项目的成果优劣程度，实现评价考核体系的公平、公正、公开。另外，对于与研究所科研项目相关的惩罚与奖励制度设定，也必须要密切与科研经费的执行情况联系在一起，这样不仅可以督促科研部门在科研经费使用上的科学性、合理性，实现经费利用的最大化，同时还能够在一定程度上加强 A 研究所对科研项目经费使用情况的关注力度，这是推动 A研究所晋升为国际一流研究所的主要助推剂[39].必须将科研与管理都抓好，才能确保科研项目与经费管理的高效化管理。这样才能实现两者之间相互监督、相互协作、相互共勉，进而在 A 研究所内建立起良性循环的发展模式。
A 研究所的项目经费使用的好坏没有与科研人员的绩效考核相关联，现在的情况是，只要科研人员能做出好的实验结果，科研人员就能得到很高的绩效评分。因此，科研人员只重视项目申请，却不重视科研经费的开销情况，纵使项目经费在项目归口部门的审计检查中出现了不合规的情况，项目归口部门要求退返剩余的资金，科研人员仍然觉得这个难题应该是研究所来承担，而科研人员的任务只是负责争取项目，获得资金支持。这种科研人员间对于经费管理的普通共识，严重的阻滞了 A 研究所科研项目经费管理的发展，严重拖后了 A 研究所科研项目经费管理体系的改革。想要改变这样的现状，首先要 A 研究所的决策者们努力推动经费管理机制体制的改革，考虑把经费预算的执行率与科研人员的绩效考核挂钩，从而引起科研人员的足够重视，以便为下一步构建更合理的经费管理体系打下良好的基础。
