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【题目】产业投资基金政府参与研究
【第一章】政府参与产业投资基金的作用探析绪论
【第二章】产业投资基金的概念与运作模式
【第三章】政府参与产业投资基金的一般运作模式探讨
【第四章】政府参与产业投资基金的动因、利益分配和风险承担
【第五章】政府参与对产业投资基金发展的影响
【第六章】政府参与对产业投资基金发展的建议
【参考文献】产业投资基金建设中政府的融入参考文献
第3章 政府参与产业投资基金的一般运作模式
3.1 政府参与产业投资基金的运作模式
政府参与产业投资基金的方式可以分为直接参与和间接参与。直接参与即政府作为产业投资基金的发起者或投资主体，直接参与基金的筹建、架构设计及运行等，政府通过这种参与方式对基金的融资渠道、投资方向和退出方式实施直接的影响。而间接参与主要是指政府通过设立引导基金的方式对符合条件的产业基金进行入股、担保或奖励，在这种方式下政府一般不参与产业投资基金的投资决策，仅对产业投资基金的发展进行引导，不以获利为目的。
以下就政府参与产业投资基金的两种常见的方式分别进行研究和讨论。
3.1.1 政府主导发起设立产业投资基金
由政府主导发起设立的产业投资基金一般基于发展某一特定产业或特定区域的政策目标，通常由发改委、高新园区管委会、地方政府或行业主管部门等作为投资主体发起设立，基金资金主要来源于财政拨款，或在政府主导下由大型国有企业及国有背景的机构出资。基金成立后直接对标的企业进行股权投资。
在基金运营管理方面，常采用的方式分为两种：第一种是由政府相关部门领导组成董事会或者管理委员会对基金进行日常运营管理；第二种是委托专业的投资基金管理公司担任基金管理人，基金管理人按照政府设定的目标或机制对基金进行运营管理。比较这两种运营管理方式，后者较前者的市场化程度更高，往往能取得更好的经营业绩。
在投资策略方面，一般以股权投资方式为主对未上市企业进行投资，可能辅以一定比例的债务性投资。由地方政府发起的产业投资基金具有明显的区域性投资倾向，投资的行业除国家倡导发展的产业外，也会根据当地实际的产业结构和现状，投资当地优势产业或具有发展潜力的产业。而国家级产业基金则更多体现宏观经济管理目标，一般基于特定产业发展政策或区域发展政策的出台而发起，主要投资于战略新兴产业或对国民经济发展具有特殊意义的产业。
在基金退出方面，以被投资企业上市、并购、回购等作为主要的退出方式。
由政府发起并出资的产业投资基金，优点是可以投资一些市场化运作基金所不愿意或不具备能力投资的长期项目、高风险项目或者关系国计民生的项目，为发展新兴产业、中小企业提供支持，有效补充市场化基金投资的空白。但缺点是这类基金的运作方式偏行政化，缺乏市场效率和有效的激励机制，容易诱发寻租和资源浪费等问题。
以这种方式发起设立的产业投资基金包括：渤海产业投资基金、上海金融发展投资基金、西安航天新能源产业基金，湖南文化旅游产业投资基金等。
3.1.2 政府设立引导基金
2005 年 11 月，国务院十部委联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》，首次以法规形式引出了"引导基金"的概念，确立了引导基金的法律地位，同时该文件还对引导基金的运作方式做出了初步的规定，但并没有明确界定引导基金的内涵和范畴。2008 年 10 月，发改委联合财政部、商务部共同出台了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（以下简称《指导意见》），指出："引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。"首次以官方形式对引导基金进行了明确的定义。但经过几年的发展，目前引导基金已经突破了原来的概念范畴，除创业投资引导基金外，还包括新兴产业引导基金和科技型中小企业创新基金。
引导基金一般由省级人民政府或地级市人民政府设立，设立形式为独立事业法人，资金主要来源于财政专项拨款或通过政府直属投资公司出资，在管理职能的履行上一般采用理事会或委员会的形式，组成人员由政府部门派出。运作方式上，以创业投资引导基金为例，主要有四种：一、参股符合条件的创业投资基金或基金管理公司，参股比例一般不超过 30%;二、为符合条件的创业投资基金提供融资担保，增强创业投资基金的投资能力；三、跟进投资，即引导基金根据创投基金的实际投资额，按照一定比例配资并跟进投入到创业企业的行为，但跟进投资仅是引导基金运作的一种补充方式；四、对符合条件的创业投资基金或基金管理公司予以奖励。在投资退出安排上，引导基金通常享有优先退出的权利，即当引导基金投资满一定年限（一般为 3 年）即可要求基金管理公司或其他投资者回购引导基金持有的份额，回购利率一般不超过 10%.
引导基金是政府间接参与产业投资基金的主要途径和方式，通过这种方式的参与，政府可以在一定程度上提高产业投资基金的能动性和投资热情，从而达成促进相关产业或地区发展的政策目标。但是，由于地方政府是引导基金的主要的发起设立主体，因此大部分引导基金在运作上都带有强烈的区域倾向。此外，事业单位制的存在形式使得引导基金缺乏有效的激烈机制，加之管理人员的投资管理水平不一，因此引导基金容易出现效率较低、活力不足的问题。
构成引导基金发展的法律基础的主要政策文件包括：财政部会同科技部在2007 年颁布的《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》，国家发改委会同财政部、商务部在 2008 年颁布的《指导意见》，以及国家发改委在 2011 年颁布的《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》等。在这些纲领性文件的指导之下，各地方政府迅速响应并出台对应的地方政策，引导基金开始在全国范围内快速发展起来。根据投中集团在 2013 年末所做出的统计，2009 年至2013 年 12 月期间，全国新成立了 150 只政府引导基金，基金总规模超过了 700亿元。
3.2 政府参与产业投资基金的案例分析
3.2.1 渤海产业投资基金
渤海产业投资基金成立于 2006 年，是在发改委特批下由天津市政府筹备发起的，计划总规模为 200 亿元人民币。渤海产业投资基金在成立之初就肩负着发展环渤海经济圈的特殊使命，在天津市政府的筹备组织下，一批具有国有背景的大型机构和企业成为了基金的首期投资人。根据公开披露信息，渤海产业投资基金首期通过定向私募方式共募集资金 60.8 亿元，将封闭存续 15 年。首期的投资者包括全国社保理事会、国开行、国家邮政局邮政储汇局、中国人寿、中银基金等，以及作为基金管理人的渤海产业投资基金管理公司。
在投资策略上，渤海产业投资基金在成立之初明确，基金对环渤海经济圈的投资比例不低于 70%,对滨海新区的投资比例不低于 50%（高永岗，2008）。在行业方面，主要关注金融服务、装备制造、消费零售、能源矿产、农业、文化传媒、教育和医疗健康行业。投资目标包括普通股、优先股、可转换优先股、可转换债券等。在投资到期或达到一定条件时，通过 IPO 或并购等方式退出。截至目前，渤海产业投资基金投资了吉林康乃尔、红星美凯龙、天津钢管、奇瑞汽车、三洲特管、成都中小企业信用担保有限责任公司、三洲特钢、康乃尔化学等，但尚未有项目实现 IPO 方式退出（潘沩、于文婕，2013）。
渤海产业投资基金采用契约制组织形式，投资人不成立公司，而是通过合同方式将各投资人的资金集中后委托专业的基金管理公司进行运作。但是，该基金委托的管理公司渤海产业投资基金管理有限公司，是由基金投资人中银国际控股有限公司、全国社保基金理事会及天津泰达投资控股有限公司等出资设立。基金出资人同时作为基金管理公司的股东参与基金管理公司的重大决策。在成立之初，基金管理公司的董事长及总裁是由中银国际方面聘请或派出的人员担任，从这一点也可以看出，中银国际作为基金投资人对基金管理公司具有较强影响力。
因此，渤海产业投资基金的组织形式上不同于一般的契约制基金，具有契约制和公司制复合的特点。
渤海产业投资基金作为我国第一支在大陆境内注册、以人民币募集的国家级产业投资基金，由地方政府筹备发起、大型国有企业和机构出资组建。该基金是我国政府参与产业投资基金的一次重要探索，其运作模式为后续设立的政府产业基金提供了示范作用。
3.2.2 湖南文化旅游产业投资基金
湖南文化旅游产业投资基金成立于 2010 年 12 月，是由湖南省财政厅牵头发起设立的产业投资基金。该基金采用合伙企业的组织形式。基金的最高管理和决策机构是代表全体出资人的基金理事会，目前由湖南省副省长李友志担任理事长。基金委托湖南达晨文化旅游创业投资管理公司担任基金管理人。
基金存续期为 10 年，总规模 30 亿元，分三期采取私募方式定向募集。根据该基金公开披露信息，一期的认缴出资人包括：长沙市政府、深圳市达晨创业投资有限公司、湖南出版投资控股集团有限公司、湖南发展投资集团有限公司、湖南省宣传部、湖南省财政厅、湖南省财信投资控股有限责任公司、湖南广播电视台、湖南高新创业投资有限责任公司、湖南省文化厅、湖南日报社、湖南省旅游局。
从该基金一期的架构可以看出，该基金是一支典型的由地方政府主导发起并出资、同时引入外部专业基金管理团队的产业投资基金。该基金一期的出资人分为四类，分别为：湖南省内各政府部门、省属事业单位、省属国有企业、外部专业基金管理公司（深圳市达晨创业投资有限公司）。
与一般的地方政府发起设立的产业投资基金相比，该基金具有一些更加超前和市场化的特征，主要表现在：一、该基金采用了发达资本市场最常采用的产业基金组织形式-合伙企业制，更便于基金设计激励机制和进行市场化运作；二、该基金引入了国内领先的创业投资机构-深圳市达晨创业投资有限公司，积极借鉴专业基金管理团队的经验和专业能力，并由省属国有企业与深圳达晨文化旅游创业投资管理有限公司共同出资设立湖南达晨文化旅游创业投资管理公司，作为基金的委托管理机构对基金进行管理；三、该基金在投资的地域方向上并没有完全局限在湖南省内，而是坚持"立足湖南、面向全国、以效益为导向"的投资原则。从该基金一期披露的已投资项目来看，除电视剧《菊花醉》、琴岛演艺、华声在线、湖南汉升机器制造为湖南省内项目外，其他项目如北京体育之窗、北青网、厦门吉比特、粤广电、新疆喀纳斯旅游等均为湖南省外的项目。
3.2.3 浙江省创业风险投资引导基金
浙江省创业风险投资引导基金成立于 2009 年 3 月，由浙江省财务开发公司在省政府的授权下出资 5 亿元设立，引导基金以基金管理机构的资本金形式存续，逐年投入。根据公开信息显示，浙江省创业风险投资引导基金主要以阶段参股和跟进投资方式支持创业投资。阶段参股是指以股权方式向创投企业出资、并在预定时限内退出的一种投资方式，该引导基金要求被参股的创投企业必须在浙江省内注册并且投资浙江省范围内企业的资金不低于总规模的 80%.跟进投资是指引导基金按照创投企业对某一创业企业实际投资额的一定比例配资，与创投企业共同投资的方式，该引导基金要求跟进投资项目必须在浙江省境内，跟投比例为创投企业实际投资额的 30%以下，且对单个项目的跟进投资上限为 500 万元。浙江省创业风险投资引导基金的领导机构是管理委员会（以下简称管委会）。
管委会的成员全部来自浙江省政府相关部门，管委会主任由常务副省长担任。管委会的主要职责是确定引导基金的投资方向和投资原则，审查批准公司章程、各项重要管理制度，以及筹资和投资等事项。浙江省创业风险投资引导基金是地方政府产业引导基金的一个代表，具备引导基金的普遍特征。但同时该引导基金也具有一些独特之处，主要表现在引导基金不是以事业单位形式存在，而是以基金管理公司注册资本金形式存在，浙江省创业风险投资引导基金管理有限公司即为引导基金本身，从这一点看该引导基金应属于公司制形式，但在经营管理上，该引导基金具有事业单位制的管理特点，即由政府派员组成管委会对引导基金重大事项做出决策。因此，该基金具有公司法人和事业法人的双重特征。
