2011年10月31日,中老缅泰在北京湄公河流域执法安全合作会议上一致同意,建立中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制。中老缅泰四国在中国—东盟的多个合作框架下曾进行过很多领域的合作,为什么还要单独设立一个四国安全合作机制?机制建立的背景、形成的过程及其特点是什么?这是中国在大湄公河次区域首次倡导建立新机制,对中国的外交战略又意味着什么?这些都将是本文探讨的问题。中老缅泰的合作是中国—东盟合作的一部分,即是“中国—东盟大多边合作关系中的小多边合作关系。”
中老缅泰执法安全合作机制的构建是在中国—东盟经济发展的大背景下,为应对近几年湄公河伤害事件频发的严峻形势建立的。
一、中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制建立的紧迫性
我国西南地区货物经由澜沧江—湄公河水道出口泰国、新加坡等国,可比华南沿海出海绕道马六甲海峡缩短3000-4000公里运距,节省时间一半以上,可降低运转费40%-60%。
从清盛港到关累港,丰水期12小时就可以达到,比陆路要快。
水运成本比陆路运输成本低。以水果为例,从关累港(位于云南省西双版纳州勐腊县西南部的澜沧江畔)到泰国清盛港运费约150元/吨,而转陆路运输从磨憨口岸运至泰国清孔,运费加上老挝过境费约400元/吨,每吨成本需增加一倍。从水路进出口,通关手续比从陆路进出口更为便利,有的商品只能从水上运输,如:缅甸木材、矿产品的进口以及发电机组大件设备的运输等。澜沧江—湄公河开展成品油进口是新开辟的能源运输通道,每年将有10万吨的成品油从澜沧江—湄公河进口。
湄公河是中国与东盟自由贸易区进行商贸往来的重要通道之一。
2001年6月26日,中老缅泰四国在澜沧江—湄公河800多公里的航道上实现自由通航。
但这条黄金水道也是贩毒、抢劫屡禁不绝的地方。近几年,在湄公河缅甸和老挝边境,泰国清莱府清盛镇方向,北金三角水域不断发生快艇持枪抢劫商船事件。2005至2010年湄公河只有两个抢劫和袭击事件发生,但2011年就发生了12起伤害事件。
除了抢劫,还有毒品。如今,随着包括“摇头丸”在内的新型毒品的兴起,这一区域再次成为毒品重灾区,毒贩武装相当猖狂,黑势力猖獗,这条黄金水道正在演变成东南亚区域的索马里。
关累码头是目前国内可以与老挝、缅甸、泰国直接进行贸易合作与交流的通道和集散地。是中国航运出境的最后一个码头和国外入境的第一个码头,从1993年开发至今累计进出口货物总量143万吨,货值82.6亿美元,出入境人员50万人次,出入境船舶达5.6万艘次。但近几年经常发生的不明武装分子抢劫过往商船致人伤亡事件、走私贩毒集团、武装抢劫集团已经严重影响到湄公河沿岸人们的出行以及经贸活动。“10.05”中国籍商船遭袭事件之后,中国籍船舶暂停了在湄公河的航运工作,给关累码头进出口贸易带来严重冲击。据统计,10月关累码头进出口货物量由去年同期的2.06万吨下降到4176吨,同比下滑79.73%,进出口量减少1.64万吨;贸易额由去年同期的2485.41万美元减少为476.45万美元,同比减少80.83%,贸易额同比相差2008.96万美元。
为了维护湄公河航道的安全,保正湄公河流域沿岸国家人民的旅游出行以及蓬勃发展的商贸往来,急需建立中老缅泰四国联合巡逻护航执法的有效机制。实际上,近几年上湄公河出现袭击巡逻船和商船并有人员伤亡后,各国就有了建立多国联合巡逻护航执法安全机制的设想。
二、建立中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制的历程
云南省社科院东南亚研究所所长朱振明说,没想到中国关于建立中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制的提议,很快就得到了其他三个国家的支持和拥护。事实上不仅仅中国,近几年来,老缅泰三国的商旅活动也受到了不明武装组织和人员的严重侵扰。在共同面对国家利益受到侵害时,国家间很快就达成了共识。
中老缅泰于2000年4月在缅甸大其力签署了《澜沧江—湄公河商船通航协定》,并制定通过了与协定配套的6项管理、技术规则,使澜沧江—湄公河国际航运有法可依,步入正轨,规范发展。但此协定对航道的通航安全更多的是关注移民、航道的客观的地形条件等导致的安全隐患。更多考虑的是运输安全,而不是人员安全。
事实上,在2011年10月湄公河事件发生以前,鉴于澜沧江—湄公河航道的安全形势,有关国家已经着手准备协商加强联合行动。中方已向老、缅、泰三方提交了《中老缅泰澜沧江—湄公河航运突发事件处置协调应急预案》初稿。2011年10月24日,在会见中国公安代表团时,泰国副总理差林表示,泰方愿意积极配合中方建立湄公河四国警务合作机制,共同维护湄公河国际航道安全。
从通航到现在,中老缅泰四国针对今年出现的安全隐患也进行过多次的会商。2010年10月签署了中老缅泰澜沧江—湄公河突发事件协调应急预案;2011年9月在四国联委会第10次会议上,安全问题也是其中一个主要的议题。针对湄公河流域上这些违法犯罪行为,四国警方也采取了一些措施,对这些犯罪分子进行了打击,起到了一定的震慑作用,但还没有形成一个有效的机制。
而机制的建立对于区域的安全来说非常重要。中老缅泰湄公河区域是一个自由航行国际水道,只有建立了双方认可的机制,有法可依,联合执法,才能消除该地区的违法犯罪事件,确保湄公河航行的安全,保障四个国家之间的货物贸易、人员往来顺畅,促进各国经济发展。
中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制的产生并不是中国单方意愿的产物,是各国长期酝酿、平等协商的结果。
2010年11月12日,第九次中国—东盟交通部长会议在文莱斯里巴加湾召开。我国交通运输部副部长冯正霖与东盟10国代表签署了《中国—东盟海事磋商机制谅解备忘》,并与老挝、缅甸、泰国三国签署了《中老缅泰四国澜沧江—湄公河航运突发事件应急预案》。
2011年12月18日,大湄公河次区域(GMS)经济合作第四次领导人会议在缅甸举行。会前柬埔寨合作与和平研究学会执行理事强万纳里在接受新华社记者采访时说:“交通运输方面,应该把大湄公河次区域国家的河流港口连接起来,以发挥更大的效率。同时应加强水上交通运输的自由往来和制定湄公河次区域行为法。”
据泰国《经理人》报网站2011年7月24日消息,在受到强盗、匪帮猖獗的抢劫并索要保护费后,泰国、缅甸和老挝协议决定联合加强武装力量巡逻,对泰国-缅甸-老挝-中国航线内,湄公河金三角水域区商船及旅游船进行管辖。据最近报道,缅甸和老挝两国在老挝波乔省召开会议,探讨确保商船尤其是中国、老挝商船在湄公河流域内,中国南部到缅甸、老挝各港口码头,直至泰国清盛第一码头的行驶安全。
湄公河事件发生以后,中方向老缅泰提出协商建立安全合作机制,得到同意。10月31日,中老缅泰湄公河流域执法安全合作会议在北京举行,四国与会代表针对湄公河流域严峻的安全形势,同意建立四国在本流域的执法安全合作机制,并发表《湄公河流域执法安全合作会议联合声明》,签署了会议纪要。11月25日至26日,中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议在北京举行,决定从12月中旬开始,在湄公河流域开展联合巡逻执法。
中国作为一个地区大国,不可能独立于区域合作之外进行湄公河安全治理,否则与东盟各国的沟通交往将会付出更大的代价且收效甚微。美国为了遏制中国,拉拢东南亚各国,在它们与中国之间制造障碍,陷中国于不义,使中国失去东南亚中小国家的信赖与支持。现在已经到了中国终结不结盟主义的时候了。此次中国积极牵头与老缅泰三国构建湄公河安全合作机制,旨在改变形象,主动承担地区大国的责任,对地区安全做出更大贡献。中国构建湄公河安全合作机制的行动取得了一定的成效,这与符合东盟机制的构建特点密切相关。
三、中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制的特点
中老缅泰湄公河流域执法安全合作快速达成共识,体现了东盟机制的构建特点。即:“偏爱非正式和避免过度制度化;以协商一致的概念和实践为特色;在东盟的安全关系中,尽管各方都坚决奉行多边主义,但安全合作和冲突控制中的双边模式仍是一个重要特征。”
(一)避免过度制度化
非正式,避免过度制度化,能提高谈判效率,尽快达成共识,形成机制,开展合作。还能提高参与者的满意度,为国家谈判立场的转变留下可回旋的余地。欧洲安全合作组织有正式的机构、完整的制度。而东盟的安全观不要求很高的制度建设。
欧洲地区一体化和共同身份建构以法律规范和正式制度为基础。欧盟50年发展历程中前进的每一步都以条约和规范为基础和指导。
不管是对构建欧洲国家经货联盟、通过马斯特里赫特条约、还是对为应对欧债危机出台的“紧缩救市”政策,各国从元首到民众一直争论不休,效率低下。
在中老缅泰执法安全合作机制的构建过程中发表了两个“联合声明”(《中老缅泰关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》,后文简称《执法安全合作声明》,《中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议联合声明》,后文简称《联合巡逻执法声明》)。
声明:公开表态或说明,它是告启类文书的一种,是就有关事项或问题向社会表明自己立场、态度的应用文体。发表声明不具有强制性,不是一种强制制度,对不履行义务国家不具有惩罚性。
《执法安全合作声明》:八、同意尽快商签中老缅泰《湄公河流域执法安全合作协议》。《联合巡逻执法声明》:十、同意在联合指挥部协调下,立足实践,不断完善合作机制,以便推动早日签署湄公河流域执法安全合作协定。说明协议还没有签订,但合作机制已经开始运作,可以在实践过程中对合作机制不断完善。这就体现了东南亚国家合作的软地区主义,即:不追求超国家实体的建立,不追求过度制度化,旨在于构建正规而又更灵活高效的框架。
《执法安全合作声明》:六、“同意根据工作需要适时再次举办四国湄公河流域执法安全合作会议。遇紧急情况或个案,可随时举行工作会晤。”没有固定的会议机制设置,但却更加灵活务实、高效。
2011年10月5日,湄公河事件发生,国务院总理温家宝29日致电泰国总理英拉敦促泰方加紧审理此案,依法严惩凶手。希望中泰老缅四国协商建立联合执法安全合作机制,共同维护湄公河航运秩序。2011年12月10日,泰国湄公河联合巡逻执法首航仪式在云南西双版纳关累港举行,四国联合巡逻执法正式启动。从湄公河事件发生到执法安全合作机制建立、联合巡逻执法启动仅仅两个月零五天的时间。
中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制从提出到形成、运作整个过程中,还充分体现了东盟机制构建的协商一致精神。
(二)基于国家利益之上的协商一致
东盟追求的是国家安全基础之上的地区和平。国家安全,首要的是发展经济。中老缅泰执法安全合作机制的建立符合各国发展经济、保障国家利益、巩固国家安全的诉求。中老缅泰都是发展中国家,资源、市场互补。
长期以来,在中国—东盟合作的大背景下,中国与老缅泰三国形成了紧密的经济贸易联系。截至2009年,中国是泰国、缅甸的第二大贸易伙伴,是老挝的第三大贸易伙伴。
在2010年1月中国—东盟自贸区全面建成以来,中国与老挝、缅甸、泰国贸易往来更加密切。2010年,中老双边贸易额为10.5亿美元,比2008年增长150.0%。截至2010年底,老挝累计在华实际投资达3761万美元;中国对老挝直接投资累计达8.5亿美元。2010年,中缅双边贸易额为44.4亿美元,比2008年增长68.8%。2010年,中泰双边贸易额为529.5亿美元,比2008年增长28.4%。
有着共同的利益,这是中老缅泰四国建立湄公河联合巡逻护航的基础。东盟各国特别维护国家主权。在中老缅泰四国湄公河安全合作机制建立的提议到建成体现了充分尊重各国意见,在平等协商的基础上达成协议的特点。湄公河事件发生后,温家宝总理致电泰国总理,希望中泰老缅四国协商建立联合执法安全合作机制,共同维护湄公河航运秩序。“希望”,就是商议的姿态,没有以大国的声势去要求和压制小国,而是尊重、平等、协商的口吻。
两个《联合声明》分别达成了8和10个“同意”。关于同意的解释:1.同心,一心。2.谓意义相同;意旨相同。3.指用意相同。4.犹赞成。5.愿意。6.权威。前5个解释都是《联合声明》里“同意”含义的准确表述。国际法上的同意是指一国以有效方式对另一国的某一特定行为表示同意,并且该行为没有逾越该项同意的范围,即解除该行为在与该国关系上的不法性。可以看出“同意”一词在这里的运用准确表达了东盟合作的协商一致精神。
同样,两个《联合声明》中的条款更是对协商一致原则的具体落实。中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制的构建,遵循共同商议原则,不求全一致,求“灵活一致”。在不能达成“完全一致”的情况下搁置争议,把争端“扫到地毯下”,先达成“双边模式”。
(三)用多边主义思考,付诸双边主义行动
基于国情的不同,不盲目追求一步到位,片面追求机制框架内的所有成员国同时达成完全一致的共识,先达成双边协议。《执法安全合作声明》:八、“同意尽快商签中老缅泰《湄公河流域执法安全合作协议》。”
《联合巡逻执法声明》:十、“同意在联合指挥部协调下,立足实践,不断完善合作机制,以便推动早日签署湄公河流域执法安全合作协定。”说明中老缅泰对共同构建安全合作机制还没有达成完全一致的意见。可能存在利益冲突,也可能顾虑机制的运行损害到国家利益,还要待机制运作一段时间之后再做决定。但这并不影响根据实际情况先商定双边协议,先行运作机制中可以运作的部分。
《联合巡逻执法声明》:五、“同意中方在老方和缅方提出请求的情况下,派遣专家支援小组赴老挝、缅甸协助驾驶船艇并延伸操作培训。”中国分别又和缅甸、老挝签订了协助驾驶船艇以及帮助培训等协议。六、“老方和缅方同意为联合巡逻执法船艇及执法人员及联络小组提供安全保障和补给便利。泰方同意应请求并依据相关国内法提供安全保障和补给便利。”十一、“泰方将履行国内程序,落实本联合声明。”泰国是民主国家,与中国的合作需要取得泰国议会的通过。当然,这也是泰国不愿受中国完全主导的体现。一方面泰国政府有一定的回旋余地,另一方面显示泰国没有出让国家利益的姿态,以给民众更好的交代。
以上体现了用多边主义思考,付诸双边主义行动的原则。
中老缅泰湄公河安全合作机制,体现了不同于欧盟合作的特殊的“东盟模式”。欧盟合作其实也受困于不是整齐划一的欧盟国家,却要被共同的、刚性的协议、条约所禁锢。而“东盟模式”针对于各国参差不齐的经济、政治等状况,更照顾到了各国家的特殊利益,求大同存小异,为达成合作扫清一切障碍。体现了“东盟国家用多边主义思考,付诸双边主义行动”的政策。东盟国家实行的双边主义不是“排他性的双边主义”,它与多边主义目标是相容的。争端被“扫到地毯下”并不等于忽视它们,而是留到双边渠道提出,这样做更可行、更有效。
四、结语
GMS新十年(2012—2022)战略框架,提出了在继续关注基础设施硬件投资的同时,更加重视政策与机构层面、与知识相关的事项以及跨国协调等方面的软件建设。
中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制是首次由中国牵头,和周边国家建立的第一个多边安全合作机制,在中国多边安全合作历史上也属首次。面对国际上层出不穷的困境,作为地区大国,中国理应对世界做出更多更大的贡献。湄公河联合武装执法护航,意味着中国迈出了大国担当的第一步。中国主动承担起航道的建设和维护、船只的提供,帮助训练老挝、缅甸的船员、警察人员等责任,首次在大湄公河次区域树立了负责任大国形象。以往中国向其他国家派驻维和部队,完全听从联合国的安排调遣,可能执行的任务跟自己国家没有利益或利益不大,完全是一种道义上的担当。亚丁湾护航,完全是国家的单边行为,不需要和别的国家合作,是为了保护我国商船、油轮的利益,以及国际组织运送人道救援物资等船只的安全,对其他国家的商船、油轮,只有遇到时才出手相救,没有法定的责任。而湄公河护航,是第一次为了中国,同时也是为了湄公河流域其他国家的利益,突破自己的疆域和其他国家进行合作。
对湄公河护航的研究才刚刚拉开帷幕,有很多新的课题有待深入研究,如:湄公河的盗匪与亚丁湾海盗的情况有什么异同?湄公河护航怎样把文章做到岸上,力求治本而不仅治标。湄公河国家如何以武装巡逻护航为起点加强更多领域的合作,以提高湄公河流域国家的治理能力,使矛盾在国家内部得以化解。中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制虽然只是区域性的实践,却是中国迈向世界的第一步,其实践经验也可作为全球共享的文明成果。
参考文献:
[1]郑先武.中国—东盟安全合作的综合化[J].现代国际关系,2012,(3):49.
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[3]南都网.价值·澜沧江:“黄金水道”何以为继?[EB/OL].
[4]中新网.澜沧江“黄金水道”千名船员急盼复航[EB/OL].
