因其精妙的法律设计与政治智慧,1959 年《南极条约》第4 条成功“冻结”了长期以来的南极大陆主权纷争,被视为“南极条约的基石”。以第 4 条为核心的南极条约体系(以下简称《体系》)是南极大陆持续保持稳定、南极国际治理得以成功实现的最重要的原因。然而,随着全球气候的不断变化以及南极科考的不断深入,南极大陆及其附属海域蕴藏的丰富矿产资源和海洋生物资源得以被人类所认识和发现。在南极条约体系运行期间,国际海洋法也取得了令人瞩目的成就。1982 年联合国《海洋法公约》(以下简称《公约》)史无前例地扩大了沿海国对其附属海域的主权与管辖权范围,使得传统意义上的公海范围大幅度缩小。例如,《公约》将沿海国领海宽度从 3 海里扩展至12 海里;沿海国大陆架自然延伸部分为 200 海里,最多则可延伸至 350 海里; 此外,《公约》还首次规定了沿海国对 200 海里专属经济区的主权权利。而不属于任何国家管辖的海域则为除上述区域以外的公海以及国际海底区域,前者适用公海自由原则;后者则依据“人类共同继承遗产”原则,由国际海底管理局代表全人类开发和利用。由于受到强大的利益驱动以及联合国《海洋法公约》赋予沿海国更为宽泛海洋主权权利的契机,20 世纪 70 年代以后,七个南极主权要求国不顾其南极主权要求已被“冻结”的事实,利用《公约》一般法的特征以及《南极条约》对南极海域法律地位的模糊定位,开始主张依据其“南极领土”而延伸的南极海域的主权要求,并以国内立法、政府声明等形式将其主张法律化。尤为引人注目的是,2004 年 11 月 15 日,澳大利亚率先向联合国大陆架界限委员会提出其“南极领土”( Australia Antarcticterritory,AAT) 及所属赫德岛和麦克唐纳群岛等 200海里外大陆架划界申请案,其中后者的请求延伸至南纬 60 度以南的“南极条约区域”(Antarctic TreatyArea)。 此后,英国、挪威、阿根廷、新西兰等南极主权要求国纷纷效仿,先后提出了类似申请。而绝大多数非主权要求国和潜在主权要求国以《南极条约》第4 条为依据,坚决反对这些国家对“南极条约区域”内海域任何形式的主权要求。
由此,因“冻结原则”而搁置了 50 余年的南极主权之争开始由南极大陆转向更具战略与资源意义的南大洋。
一、南极海域的主权要求现状
鉴于南极洲的特殊自然状况与政治法律现实,目前南极海域的主权要求分为两个部分:一是对“南极条约区域”内海域的主权要求(Maritime Claims within theAntarctic Area),二是对“南极条约区域”外海域的主权要求(Maritime Claims relative to Sub-Antarctic Islands)。
前者因毗邻南极大陆,主要涉及该海域主权要求的合法性问题,是南极海域法律地位的争议焦点;后者因“次南极大陆岛屿”(Sub-Antarctic Islands)在《南极条约》适用范围之外,除个别情况外,基本不存在岛屿主权争议,附属海域法律地位明确,不存在合法性争议,但却涉及岛屿沿海国对大陆架延伸部分(进入南纬 60度以南的“南极条约区域”)以及专属经济区主权权利与南极条约体系特别是《关于环境保护的南极条约议定书》(以下简称《议定书》)与《南极海洋生物资源养护公约》(以下简称《养护公约》)的碰撞与冲突。
(一) “南极条约区域”内海域的主权要求
按照国际习惯法,沿海国对其领海和大陆架的主权和主权权利属于其“固有权利”(inherent right),无需明文公告。但在实践中,由于其他国家的持续反对,主权要求国为重申或宣示其“南极主权”,几乎都会以国内立法形式提出对其“南极领土”附属海域的主权声明,并根据国际海洋法的发展不断修改或调整其国内法。
从时间上看,主权要求国对其“南极领土”附属海域的主权声明均明显晚于对南极大陆的主权要求。据不完全统计,目前已经提出“领海”声明的有澳大利亚、新西兰、法国、英国、阿根廷以及智利等国,挪威保留做出声明的权利;提出“毗连区”声明的国家包括澳大利亚、新西兰、法国、阿根廷以及智利;向大陆架划界委员会提出 200 海里外大陆架划界案的国家包括澳大利亚、英国与挪威,新西兰提出保留南极领土外大陆架划界权利。
与领海和大陆架制度不同的是,专属经济区是 1982 年《海洋法公约》中出现的新概念,按照《公约》要求,沿海国对于专属经济区享有的主权权利需要通过明文公告才能行使。目前,在七个主权要求国中,澳大利亚、法国、阿根廷以及智利等四国已经声明了其“南极领土”的 200 海里专属经济区。智利则走的更远,提出了所谓 “存在海”(Presential sea)声明,并声称其有权控制和参与任何其他国家在毗邻智利公海上的任何活动,目的是保护其附属海域的海洋环境与资源。按照智利的声明,其“存在海”将延伸至“南极条约区域”。
不过,由于智利这一声明明显缺乏国际法依据,不仅遭到学界的普遍质疑,也从未被国际社会包括其他南极条约缔约国所承认。
(二) “南极条约区域”外海域的主权要求
相对于“南极条约区域”内海域的主权要求,次南极大陆岛屿均位于《南极条约》适用范围以外,因此这些岛屿及其附属海域不受《南极条约》的调整与制约。
此外,次南极大陆多数岛屿归属明确,不存在主权争议。
岛屿主权国对附属领海、大陆架的主权权利属于其固有权利,极少受到他国的质疑与反对。随着《公约》专属经济区制度的建立,1978 年,法国率先宣告其对凯尔盖朗与克洛泽群岛的专属经济区,这一声明获得“南极海洋生物资源养护委员会”(以下简称 CCAMLR)会议主席声明通过的最终案文的承认与支持;南非于 1979 年声明对爱德华王子岛 200 海里渔业区的专属权利;挪威于 1976 年声明对所属布维岛的 200 海里专属经济区;澳大利亚于 1979 年声明对所属赫德岛与麦克唐纳岛的 200 海里渔业区专属权利,1994 年根据《公约》进一步声明对该海域 200海里专属经济区权利;阿根廷在 1991 年声明对与英国存在主权争议的南乔治亚与南桑德韦奇群岛附属海域专属经济区后,引起英国的强烈反应,并于 1993年以国内立法形式声明对上述岛屿 200 海里专属经济区。
(三) 对南极地区 200 海里外大陆架的划界申请案
《海洋法公约》建立了大陆架制度。
?同时要求沿海国应在批准《公约》生效 10 年内完成 200 海里外大陆架外部界限的划定。2001 年 5 月《公约》缔约国第十一次会议决定:在 1999 年 5 月 13 日前加入《公约》的缔约国,其提交申请的期限可推迟至 2009 年 5月 13 日,以大陆架界限委员会通过《科学和技术准则》之日算起,为期 10 年。截止到 2013 年 3 月 1 日,大陆架界限委员会已收到 68 个划界提交申请,包括59 个正式划界案。
其中,澳大利亚、阿根廷、挪威和英国正式提交的外大陆架划界申请涉及南极地区(包括南极大陆向南大洋自然延伸的大陆架以及次南极大陆岛屿向南延伸越过南纬 60 度的大陆架部分),而智利、新西兰、法国则声明保留对南极地区大陆架划界主张的权利。在上述外大陆架划界申请案中,澳大利亚的申请最早,也最引人注目。澳大利亚于 2004年 11 月 15 日向大陆架界限委员会提交外大陆架划界案,申请包括附属其“南极领土”的大陆架以及所属赫德和麦克唐纳群岛、麦夸里岛大陆架向南延伸至南纬 60 度以南地区。不过,考虑到南极领土主权暂时被“冻结”的现状以及《体系》与《公约》在南极条约区域的协调适用,澳大利亚请求委员会暂不审议附属于其“南极领土”的大陆架主张,而仅审议其所要求的将凯尔盖朗深海高原地区和麦夸里海岭地区中的赫德岛和麦克唐纳群岛、麦夸里岛的扩展大陆架向南延伸至南纬 60 度以南地区的大陆架请求。
与传统通过国内立法或声明对南极海域提出主权要求不同的是,外大陆架划界因需提交联合国大陆架界限委员会这一国际机构审议和通过,使其上升为真正的“国际问题”,因此更具有主权敏感性。尽管大陆架界限委员会是由地质学家、地球物理学家和水文学家等科学家组成的技术团队,仅给予各国大陆架划界的科学和技术指导,并通过审议在各国提交的外大陆架划界数据基础上提出该国200 海里外大陆架划界的建议,但沿海国依据“建议”而划定的外大陆架界限却具有确定性和拘束力,因此无疑会产生法律上的后果。
二、“南极条约区域”内海域主权要求的合法性问题
“南极条约区域”内海域的法律地位主要涉及相关主权要求国对其“南极领土”附属领海、专属经济区、大陆架主张的合法性问题。笔者认为,“南极条约区域”内的海域主权要求因缺乏基本的法律和政治基础,因而是非法和无效的。
(一) 南极大陆不存在主张和行使南极海域主权的“沿海国”
依据国际海洋法,陆地决定海洋。即只有对陆地享有主权的沿海国才能对该领土的附属海域主张及行使主权。现代海洋法所确定的领海主权和毗连区、专属经济区、大陆架的主权权利均取决于沿海国的法律地位。南极大陆附属海域的法律地位同样取决于是否存在沿海国。“沿海国”(Coastal State)虽为海洋法中的关键概念,但《公约》并未对其进行定义,仅将与其对应的“内陆国”(land-locked State)界定为“没有海岸的国家”(a State which has no sea-coast)。 乔伊纳教授认为,沿海国应指“连接海洋,具有被承认的边界领土,该领土内存在有效政府以及定居人口,并且在对外事务上享有主权和独立权的国家”。
也有学者采用排除法界定沿海国,认为只有地理意义上的“沿海”陆地但不具备主权国家要素的区域(area),不得享有对附属海域与海底区域的主权或管辖权。
据此,“沿海国”应具备两个基本要素:一为邻接海域,没有海岸的国家则为内陆国,此为地理要素;二为法律要素,即具有海岸的陆地必须属于主权国家控制的领土。
由于《公约》不涉及陆地主权问题,因此,南极大陆是否存在“沿海国”的答案只能从《体系》中寻找。
而这恰恰触及《体系》的核心———南极大陆的主权问题。回顾历史,在 1908 ~ 1941 年期间,阿根廷等七国分别以“发现”、“先占”、“扇形原则”等依据对南极大陆提出主权要求,但从未被国际社会承认;美国与前苏联一方面不承认任何国家对南极大陆的主权要求,另一方面却声明保留自己对南极主权要求的权利。最终,在美国的极力倡导之下,包括美国、前苏联以及七个主权要求国在内的 12 个国家签署了 1959年《南极条约》。《南极条约》第 4 条采用了“冻结原则”处理南极大陆的主权争议。这一规定在 1972 年《南极海豹公约》第 1 条、1980 年《养护公约》第 4 条以及 1991 年《议定书》中得到重申和强化。
《南极条约》第 4 条又被称为“异议协议”(Agreement of disagree),即成员国同意各国对南极的主权要求或法律地位持有不同立场。具体表现为对领土要求采取既不承认,也不否认,同时不允许提出“新的主权要求”或“扩大现有主权要求”。它是主权要求国、潜在主权要求国以及非主权要求国妥协的产物,并未从根本上解决南极的领土主权争议,而仅仅是在《南极条约》生效期间“冻结”或“搁置”了主权争议。由于要照顾各方利益,虽然“冻结条款”被视为《体系》的基石,但其内容含糊,充满了争议,不同立场的国家均从自身利益的角度对其进行解释。主权要求国的解释主要包括:(1)其沿海国的权利是基于长期以来在南极大陆的存在;②(2)《南极条约》第 4 条并未否定其主权。如澳大利亚在其 1994 年专属经济区的声明中强调:“澳大利亚根据《海洋法公约》第 56条的规定声明澳大利亚南极领土 200 海里专属经济区,澳大利亚对南极领土的主权声明历史悠久,对南极领土 200 海里专属经济区的声明不仅是重申澳大利亚的领土主权,同时也是适应国际海洋法的最新发展。《南极条约》并未否认澳大利亚的南极主权声明以及由此产生的其他权利,《南极条约》承认各国对南极领土主权存在的不同观点”;(3)按照《公约》规定,领海和大陆架权利是沿海国的固有权利,无需沿海国明文公告,也无需他国的承认,《南极条约》第 4 条不仅没有否认存在上述海域主权的可能性,而且还保障主权要求国的“历史性权利”;承认南极领海与大陆架的存在,如同主权要求国对南极大陆的主权要求一样,并不会与《南极条约》的基本原则发生抵触。
因为主权要求国可以在《体系》框架下不行使这一主权权利。
笔者认为,在现行南极条约体系下,南极大陆不存在主张南极海域主权的“沿海国”。理由如下:(1)在南极领土主权要求合法性本身存疑的情况下,不存在所谓的“沿海国”。
如前所述,南极大陆的主权要求依据包括发现、探险、有效占领、地理接近或连续性、扇形理论等,这些依据长期持续地遭到绝大多数国家的反对,其合法性与有效性从未被国际社会普遍承认。
从第 4 条用语看,“异议协议”的确承认并保留不同国家的南极主权立场,但从《南极条约》的宗旨与目的来看,其实质是赋予南极大陆以特殊的法律地位,即为不同利益诉求的国家创设搁置主权争议,在南极事务上进行合作的共同权利与义务。因此,在《南极条约》有效期内,排除了在南极大陆取得传统领土主权的可能性。按照《维也纳条约法公约》第 31 条之规定,“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义,善意解释之”,与《南极条约》第 4 条直接相关的第 8 条是唯一涉及成员国南极管辖权的条款,而管辖权恰是一国主权的重要表现,特别是属地管辖权直接源于主权国家的领土主权。第 8 条否定了缔约国在《南极条约》适用范围内存在属地管辖权的可能,只规定了缔约国对其国民的属人管辖,充分印证了南极大陆不存在领土主权的基本原则。
(二) 南极大陆基线划定缺乏事实与法律依据
决定沿海国海域主权的另一重要因素是沿海国的基线划定。基线是确定沿海国领海、毗连区、大陆架以及专属经济区划界的基点与前提。按照《公约》第 5 条与第 7 条规定,沿海国可以依据其海岸状况分别采用正常基线、直线基线或混合基线。然而由于南极大陆及其附属海域常年冰封的特殊地理状况,《公约》关于基线的规定若要适用于南极海域必须解决下列问题:(1)若采用正常基线,如何确定南极大陆沿海的低潮线? (2)若采用直线基线,南极大陆海岸线“冰”(包括冰架、坚固冰与浮冰)的法律地位如何确定? (3)南极冰架外边缘是否可以作为直线基线划定的基点? (4)随着全球气候变化,如果南极冰受到气候影响而崩解或融化,是否应当以及如何调整基线?
《公约》关于“冰封区域”的唯一规定是第 234条,但该条仅涉及海洋环境保护问题,未对“冰封区域”的领海基线划定做出特别规定,此外,关于冰封海域领海基线的划定,至今尚无相关国家实践。而《公约》关于基线确定的一般规定显然无法适用于南极地区的特殊地理状况。首先,正常基线无法适用于南极海域。南极大陆的表面 98% 为冰所覆盖,沿海与近海地区常年存有冰架、冰障,终年不化的冰架多少有类似于陆地的特征,虽有学者主张低潮线可从冰架的外延算起,但冰毕竟不是陆地,有可能发生位移的自然特征,增加了基线的不确定,而相当部分的冰架、冰盖下覆海域的法律地位也无法确定。
其次,正常基线也无法适用于南极地区。按照《公约》规定,如果因特殊的地理状况,即沿海国海岸线“极不稳定的情况下”,可以使用直线基线。结合南极大陆的特殊地理状况,确定冰架、坚固冰或者浮冰是否可以作为确定直线基线的基点就成为关键。目前,“冰”的法律地位尚未确定,相关争议仍停留在理论阶段。
七个主权要求国在提出其南极主权要求时均未提及冰架,这似乎暗示了这些国家认为冰架应被视为南极陆地的一部分,因而没有必要单独考虑其法律地位。这一立场似乎也体现在《南极条约》第 6 条适用范围条款中:“本条约的规定应适用于南纬 60°以南的地区,包括一切冰架”。对于坚固冰,一些学者考虑到其坚固性以及与南极大陆的紧密联系,主张其地位应视同为冰架;而浮冰由于受到季节影响而浮动,其与大陆的连接受季节的影响,因此从物理特性上看,不能作为确定直线基线的基点。
正是由于南极海域冰封的特殊地理状况,《公约》对此进行了刻意回避。贸然将《公约》关于基线的一般规定适用于南极地区不仅与事实不符,而且也缺乏法律依据。
目前,七个主权要求国均为《海洋法公约》的成员国,当其向外大陆架界限委员会提出外大陆架划界申请时,提供其“南极领土”基线确定的数据与依据是其法定义务。然而由于事实和法律上的障碍,迄今为止尚无一国对其“南极领土”基线做出正式声明。
澳大利亚官方公报虽声明“将根据国际法确定包括其‘南极领土’在内的领海基线”。但由于缺乏事实和法律依据,至今仍无法做出其“南极领土”基线划定的声明。
(三) 《南极条约》第 6 条明确其适用的海域为公海
《南极条约》第 6 条是适用范围条款,也是唯一涉及南极海域的条款。该条规定:“本条约的规定应适用于南纬 60°以南的地区,包括一切冰架;但本条约的规定不应损害或在任何方面影响任何一个国家在该地区内根据国际法所享有的对公海的权利或行使这些权利。”从第6 条用语和起草背景来看,《南极条约》适用于南纬 60 度以南的海域不存在大的争议,⑥第 6条也没有排除海洋法体系在南极海域的适用。但对于南纬 60 度以南海域是否全部为公海,《南极条约》并未做出清晰的规定。
对此,不同国家存在着不同的解读。
“南极条约区域”内海域“公海”的法律地位不仅可以从《南极条约》第 6 条用语及缔结背景得到合理解释,而且也被《体系》的发展所证明:1972 年《海豹公约》与 1980 年《养护公约》主要适用于南极海域,1991 年《议定书》的适用范围也包括“南极条约区域”内的水域,更为重要的是,上述条约均强调对《南极条约》“冻结原则”的尊重。这使得这一水域“公海”的法律地位得到了进一步强化。与一般公海地位不同的是,成员国在“南极条约区域”内海域享有的公海权利受到海洋法和《体系》的双重影响和制约。第 6条体现出《南极条约》适应国际法发展的高度灵活性,该条特别强调不损害和不影响成员国在这一区域“根据国际法”所享有的公海权利,即这一区域的“公海范围”和“公海权利”会随着国际法的发展而变化。例如,1982 年《海洋法公约》界定的“公海”范围较之1958 年《日内瓦公海公约》就大幅缩小。又如,1959年《南极条约》订立时,国际习惯法允许各国自由利用公海海底底土,随着《公约》的签署,国际海底区域制度取代了自由利用制度。
另一方面,随着《体系》的不断发展,《南极条约》第 6 条所保障的各国公海权利也受到了极大制约。例如,旨在养护与管理南极海洋生物资源的《养护公约》限制了各国在这一海域捕鱼的自由权利;以环境保护为导向的《议定书》全面禁止“南极条约区域”除科学考察以外任何与矿物资源有关的活动,对南极海底区域的法律地位产生了重大影响:一方面禁止了主权要求国依“双焦点主义”(Bifocal approach)可能享有的大陆架权利,另一方面也禁止了公海下覆“区域”依据“人类共同继承遗产”原则开发和利用的可能性。
(四) 专属经济区声明构成对南极“新的主权要求”或“扩大的主权要求”
由于对专属经济区主权权利的行使需要沿海国明文公告,目前,澳大利亚等四国对其“南极领土”声明了专属经济区。但专属经济区是 1982 年《海洋法公约》创设的新制度,在《南极条约》生效时,专属经济区概念尚未出现。针对受到质疑的专属经济区声明是否构成《南极条约》第 4 条第 2 款“新的主权要求”或“扩大的主权要求”,主权要求国以“专属经济区权利并非主权权利,而是自然资源利用的专属权利”或“‘新的或扩大的主权要求’仅限于南极大陆尚未被伸张主权或存在争议的陆地部分,不包括海域”或“主张专属经济区权利符合南极条约体系渐进发展及国际法变化的现实”等进行辩护。
笔者认为,澳大利亚等国对专属经济区的声明构成了“新的主权要求”或者“扩大的主权要求”,直接违反《南极条约》第 4 条第 2 款的规定。首先,《南极条约》第 4 条第 2 款并未区分主权权利或专属权利,该条的根本目的是阻止任何形式的对南极大陆的瓜分;其次,主权要求国对《南极条约》第 4 条的解释自相矛盾:一方面对第 4 条第 1 款的主权要求做出宽泛解释,以便包括陆地与海洋,另一方面又对第 4 条第 2款进行狭义解释,将“新的或扩大的”主权要求限于陆地,明显违反了条约解释的一致性原则;最后,由于《南极条约》第 6 条已明确将南极海域定性为公海,且只允许缔约国享有的“公海权利”可以随国际法的发展而发生变化,因此,“国际法演进论”并不支持主权要求国对专属经济区的主权要求。从实践来看,澳大利亚等国“专属经济区”声明明确规定不适用于外国人及外国船舶,事实上也从未损害或限制其他国家在该海域的权利与自由,表明澳大利亚既不敢明显违反《南极条约》又不愿放弃依据《海洋法公约》所能获得权利的矛盾心态。
三、“南极条约区域”外海域主权要求与《体系》的兼容性问题
由于《南极条约》适用于南纬 60 度以南地区,因此《南极条约》确立的“冻结”原则并不适用于南纬 60度以北的次南极大陆岛屿及其附属海域。如前所述,次南极大陆的多个岛屿的主权归属明确并被国际社会普遍承认,这些岛屿主权国对附属领海、大陆架及专属经济区主权的合法性并未受到过多的质疑与挑战。
尽管如此,由于《公约》大陆架与专属经济区制度的新发展以及《养护公约》的扩张适用,两者仍不可避免地发生了冲突与碰撞,具体表现为:(1)岛屿主权国延伸至“南极条约区域”内的大陆架权利与《体系》的冲突;(2)岛屿主权国依《公约》享有的专属经济区权利与适用于该海域的《养护公约》之间的冲突。
(一) 岛屿主权国大陆架权利与《体系》的冲突与协调
澳大利亚对凯尔盖朗深海高原地区和麦夸里海岭的大陆架主张越过南纬 60 度进入“南极条约区域”,成为导致依据《公约》享有的大陆架权利与《体系》冲突的首个案例。类似的情况还有英、阿发生主权争议的南乔治和南桑德韦奇群岛的大陆架延伸部分。目前,大陆架界限委员会尚未对此做出最后判断。与主权要求国基于其“南极领土”提出的大陆架请求不同,澳大利亚等国的外大陆架划界主张是基于明确的岛屿主权及《海洋法公约》赋予的大陆架权利,因而是一种合法权利。但这一合法权利不仅与“南极条约区域”内海域的公海及国际海底区域地位发生冲突,更与《议定书》的适用发生了直接碰撞。两者之间的冲突被视为南极条约体系至今遇到的最大挑战,是从根本上无法解开的“死结”。
针对同一事项不同条约之间的冲突问题,国际法提供了有限的解决方案。依据《维也纳条约法公约》第 30 条“关于同一事项先后所订条约之适用”的规定,解决条约“时际冲突”的基本规则为:首先,两者是否针对同一事项;其次,如果针对同一事项,两者是否订明须不违反另一条约? 如果未订明,则两者是否可以兼容? 在发生冲突的情况下,应尽可能从其含义可以兼容或协调的角度进行解释;最后,如果两者不能兼容,则按照“后约优先规则”决定条约的适用。
但这一规则在适用于《公约》与《体系》冲突时会遇到特殊困难。首先,《公约》与《议定书》虽适用于同一事项,即“南极条约区域”内海床的法律地位,但彼此平行,没有交叉或互引;其次,《公约》规定的大陆架制度调整海底矿物资源的利用与分配,而《议定书》禁止“南极条约区域”内(包括海床)任何矿物资源的开发与利用,因此从义务规范上看,两者几乎无法兼容;最后,由于《维也纳条约法公约》第 30 条没有明确规定判断“先约”或“后约”的标准,因此,即使按照“后约优先”规则,也无从判断《公约》与《议定书》之先后适用地位。
除了解决条约冲突的“后法优先”规则外,“特别法优先原则”作为解决法律冲突的古老原则,也为国际习惯法所承认,但由于“国际法体系中不存在区分一般法与特别法的明确标准,这导致特别法优先原则在国际法中的适用存在很大的困难”。
在现行国际体系中,由于特别法属于一般法在特定情况下的应用,或者是对一般法规则的修改,特别法的适用均不会导致一般法的失效。
在南极条约体系内,就“南极条约区域”内海床的法律地位,《议定书》作为《南极条约》的特别法 (亦为后法),①具有优先适用的效力;然而,作为调整不同领域中法律关系的国际条约,若要在《公约》与《体系》之间区分一般法和特别法则几无可能。
在法律技术难以解决规范冲突的情况下,南极特殊的地缘状况与政治法律安排却为解决这一潜在冲突提供了实际解决途径。首先,南极区域特殊的地缘状况以及人类有限的开发能力表明,对这一区域矿物资源的开发与利用在可预见的未来尚不具有现实意义。
这也是《议定书》选择暂时禁止(《议定书》生效后50 年) 区域内矿物资源开发的重要地缘因素。南极特殊的地缘状况决定了《公约》与《体系》的冲突在可预见的未来仍将处于静态和规则层面;其次,从澳大利亚等国提交南极地区大陆架划界申请的要求来看,意在重申和宣示其作为主权要求国的有利地位,而非真正行使这一权利,毕竟,作为南极条约体系的成员国,维护《体系》稳定以及遵守《体系》规则是其不可回避的国际义务;最后,南极是地球上独特的自然遗产,应该得到更好保护已经成为国际社会的普遍共识,南极条约体系作为“自成一类”(Sui generis)法律制度的现实成为其适当偏离《海洋法公约》的政治法律因素。从这个意义上说,通过修订《海洋法公约》对南极海域进行特殊规定或声明,或者暂时搁置大陆架界限委员会对这一海域大陆架划界申请进行审议应是兼顾南极地缘特征与各方利益的较为现实的选择。
(二) 岛屿主权国专属经济区权利与《体系》的冲突与兼容
1980 年《养护公约》在《南极条约》适用区域的基础上将范围扩大到南纬 60 度以北地区至南极辐合带之间的海域,即南极海洋生态系统的全部范围。《养护公约》要求适用区域内的任何捕捞活动应遵循一定的养护原则,包括合理的利用。《养护公约》在“南极条约区域”内的适用限制了各国依据《海洋法公约》享有的公海权利,在“南极条约区域”外适用时则与《海洋法公约》赋予岛屿主权国的专属经济区权利发生冲突。
《海洋法公约》与《养护公约》在这一海域适用的冲突主要表现为:《公约》承认沿海国在其专属经济区开发、利用以及养护和管理自然资源的主权权利,就海洋生物资源而言,强调沿海国开发和利用的专属权利;而《养护公约》则限制成员国在其适用海域开发和利用海洋生物资源的权利,为此,《养护公约》建立了“集中管理机制”,将管辖与执行权力授予 CCANLR这一国际组织,强化成员国对海洋生物资源的养护义务而非利用权利。不过,看似冲突的《养护公约》与《海洋法公约》在“南极条约区域”外海域却得以成功兼容。具体表现在以下几个方面:第一,《养护公约》确立了岛屿沿海国“养护”而非“利用”海洋生物资源的优先权利。关于设立 CCAMLR 大会主席声明承认岛屿主权国履行《养护公约》义务的三项例外。具体包括:(1)在《养护公约》生效前岛屿主权国旨在保护该海域海洋生物资源的国内措施仍然有效;(2) 不经岛屿主权国同意,不得对重叠适用海域采取特殊养护措施;(3)未经岛屿主权国同意,不得在其主权管辖海域从事科学考察与研究活动。显然,“主席声明”意在协调《养护公约》与《海洋法公约》的冲突,更强调岛屿主权国依据《海洋法公约》享有的优先权利。但由于其只涉及成员国海洋资源的“养护”而非“利用”措施,成员国的“优先权”受到了一定的制约,即仅限于在其管辖海域(领海或专属经济区)选择适用国内法或《养护公约》规定的养护措施的权利,而不包括开发和利用海洋生物资源的专属权利。因此,如果第三国行为符合沿海国规定的养护措施,就享有在这一海域捕捞海洋生物资源的权利。
澳大利亚 1981 年《南极海洋生物资源养护法》也印证了这一结论,即任何经 CCAMLR 授权的外国人行为不受限制。第二,由于岛屿主权国均为《养护公约》成员国,《公约》确立的南极海洋生物资源养护原则符合各国利益。例如,作为重要的岛屿主权国,澳大利亚在促成《养护公约》的订立及其机制发展方面就发挥了主导性作用。
从这个意义上说,不仅其国内立法与措施不会与《养护公约》发生抵触,相反,承认沿海国享有的“优先权”,有利于将《养护公约》的基本原则转化为国内法予以适用,从而更好地对抗第三国。例如,英国于 1993 年正式声明其对南乔治亚岛与南桑德韦奇岛 200 海里专属经济区,称将“根据国际法行使主权权利,包括开发、利用、保护和管理生物与非生物资源的权利以及保护海洋环境的权利”。
在澄清《养护公约》与其声明的关系时,英国强调:“完全支持《养护公约》机制并愿在其框架下与他国开展合作。我们尽最大努力强化《养护公约》在管理南大洋渔业问题上的作用,……但目前对《养护公约》规则破坏的情况时有发生,加强对南大洋养护是英国政府的责任,因此英国政府决定通过实施国内措施与法律加强对南乔治岛与南桑德韦奇岛海域海洋资源的养护与管理。
这些措施意在补充,而非替代《养护公约》在这一区域发挥的作用,因此,这些措施与《养护公约》是完全兼容的。”
第三,《养护公约》预设了通过合作解决可能发生的权利与义务冲突的途径:如果岛屿主权国背离《养护公约》的纪律约束,执意行使《公约》赋予的专属权利,“委员会应寻求与在本公约任何族群或相随物种群保育适用地区之邻接海洋地区执行管辖权之缔约国合作,而该族群或相随物种族群出现在本公约适用地区及邻接海洋地区两处,其目标为调和对此等族群所采纳之保育措施 ”。
四、结论
南极海域主权之争是南极大陆主权之争的延续,体现了《公约》扩张沿海国海洋主权与《体系》强化南极国际治理与“集体管辖权”之间的碰撞与冲突,《南极条约》核心条款的“双焦点主义”使得南极海域的法律地位错综复杂。然而南极条约体系倡导的合作机制较好地化解了传统国际规则难以解决的冲突与矛盾,因此被视为国际合作的典范。经过 50 余年的发展,《南极条约》已经发展成为庞大的南极条约体系,与建立在海洋习惯法基础上的联合国《海洋法公约》成为两条平行发展的法律体系。南极条约体系清晰地建立了一套独特的南极海域制度以适应南极地区特殊的地理与政治状况。在“南极条约区域”内,南极条约协商国的集体管辖权作为“功能等同物”事实上取代了“沿海国”的海域主权,管辖范围涵盖南极海豹保护、南极海洋生物资源养护、矿物利用以及环境保护等事项。这一机制不仅完全否定了所谓“沿海国”的大陆架权利,限制了成员国的公海权利,而且成功阻止了依据“人类共同继承遗产”原则对“南极条约区域”内矿物资源的利用与分配。南极条约体制的法理依据很大程度上源于政治力量,其权威性与有效性已被南极条约体系过去几十年的成功实践所证明与肯定。
在“南极条约区域”外,鉴于岛屿主权国《公约》与《体系》成员的双重身份以及各国达成的“养护”而非“利用”南极海洋生物资源的共识,岛屿主权国主动选择了遵守《体系》义务而非强化《公约》赋予的权利。通过合作而非对抗解决这一海域可能发生的权利与义务冲突,使得《公约》与《体系》在这一海域得以成功兼容,显示了南极条约体系强大的生命力。
我国于 1987 年加入《南极条约》后,在较短的时间内取得了南极科考的巨大成就并成为南极条约协商会议成员国,奠定了南极事务大国的地位。但不容否认的是,在南极“主权”这一核心问题上,中国丧失了对南极大陆伸张或保留伸张主权的历史机遇。承认《南极条约》确立的主权“冻结原则”是我国得以成为南极条约会议协商国成员、参与南极国际治理的前提,也符合我国的国家利益。与南极大陆一样,南极海域对我国也具有重要的战略、科考和经济利益。在南极海域的法律地位问题上,我国应警惕个别国家试图瓜分南极海域并将其据为己有的战略企图,坚决反对主权要求国对南极大陆附属海域任何形式的主权要求,积极推动南极条约协商会议成员国对南极海洋事务的集体决策权与管辖权,努力维护我国在南极海域的合法权益。具体措施包括:(1)在南极海域法律地位问题上,可以借鉴美国等国经验,①通过政府声明或外交照会等方式表明我国对“南极条约区域”内海域法律地位的态度与立场;(2)在南极科考方面,利用南极条约体系赋予的权利,加大南极科考,特别是对南极海域的科考力度。澳大利亚等国的南极科考经验表明,一国对南极科考的广度与深度将决定该国在相关南极事务上的发言权甚至是引领地位。特别是2004 年后,澳大利亚发布了南极“五年科考计划”,内容涵盖:冰、海洋与气候变化;南大洋生态系统;环境变化适应性以及人类南极活动影响等四大领域,对南极海域科学研究与考察的重点逐步从内陆转向海洋;(3)在南极海洋生物资源利用和保护方面,努力维护《养护公约》的宗旨与原则以及 CCAMLR 的集体管辖权,支持对南极海域海洋生物资源的合理利用,反对滥捕滥杀、掠夺南极海洋生物资源的行为,为此,我国应利用《养护公约》缔约国与 CCAMLR 决策成员的双重身份,在强化《养护公约》执行机制方面发挥更为积极和建设性的作用;(4)在“南极条约区域”海底制度上,支持并维护《议定书》确立的南极海底矿物资源冻结原则或在未来将其作为国际海底区域,依据“人类共同继承遗产”原则,由全人类公平分享与利用。
