一、国际社会有关武力干预约束条件的构想
根据“保护的责任”这一逐渐发展和实施的国际观念和原则,每一个主权国家均有责任保护其国内人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害。如果一国不能或不愿保护其国内人民,必须由国际社会来承担这一责任 。
为此,“保护的责任”为国际社会介入国内人权保护构想设计了多重责任和综合支柱战略,以及各种具体、深入的措施、方法。其中,一个极为特殊的措施是,当一国不能或不愿保护其国内人民时,在极端情势下,国际社会可以根据《联合国宪章》第七章实施武力干预。为了规范、约束“保护的责任”情势下的武力使用,国际社会对武力使用的程序和条件进行了不断的构想、设计。
2001年,针对国际社会使用武力措施履行“保护的责任”问题,干预和国家主权委员会在其《保护的责任》报告中分析建议了具体的程序和条件,即合理授权、正当的理由、正确的意图、最后手段、均衡性和合理的成功机会。
2004年12月,威胁、挑战和改革问题高级别小组提出的《一个更安全的世界:我们的共同责任》报告认为,安理会在考虑是否批准或同意使用武力时,至少必须考虑以下五个正当性的基本标准:(a)威胁的严重性;(b)正当的目的;(c)万不得已的办法;(d)相称的手段;(e)权衡后果。根据美国威斯康星-麦迪逊大学 (University of Wisconsin-Madison)的Mark C.Suchman的分析,正当性(legitimacy)是一种一般性的理解或假设,即在规范、价值、信仰与解释的社会建构体系中,某一行为体的行为被看作是可取的和适当的。因此,与干预和国家主权委员会所分析建议的具体程序和条件相比,高级别小组的报告所提出的“正当性”观念和标准对武力使用构成一种内在观念和外部评价约束。
2005年,联合国秘书长的大自由报告指出,近几年来,在使用武力措施履行“保护的责任”问题上,国际社会存在着很大分歧。
安理会应就以下问题取得共同看法:如何衡量威胁的严重性;拟议的军事行动的适当目的;不使用武力的手段有无可能遏制威胁;军事办法与面临的威胁是否相称;是否有合理的成功可能性。
2005年,联大第六十届会议通过的世界首脑会议成果认为,为保护国内人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害,必要时,国际社会应根据《宪章》第七章,通过安全理事会逐案处理,并酌情与相关区域组织合作,及时、果断地采取集体行动。但是,世界首脑会议成果并没有确认上述文件中所提出的有关使用武力的具体程序和条件。
2009年1月,联合国秘书长潘基文提出了《履行保护责任》的专题报告。这一专题报告尤其突出强调了为履行保护责任而动用武力措施的必要性,并试图放宽在极端情况下实施武力干预的程序和条件。
自“保护的责任”这一国际观念和原则被提出以来,国际社会已经经历了10多年的实践,在有关使用武力措施履行“保护的责任”问题上依然充满争议与分歧。在此背景下,2012年7月,联合国秘书长潘基文再次提出了《保护责任:及时果断的反应》报告。该报告在分析“提供保护时的责任”这一问题时指出,人们最关注安理会按照《宪章》第七章采取的行动。就利比亚而言,安理会大多数成员得出结论认为,一系列和平措施已证明是不够的,在这之后,安理会决定授权使用武力。然而,一些会员国辩称,人们并没有给非强制性措施以足够时间,来证明其在利比亚的结果。其他会员国表示,那些负责执行安理会第1973(2011)号决议者,超出了安理会的授权。
无论这些争论有何特定价值,国际社会必须从中汲取经验教训,将来要考虑到会员国所表示的关切。在确定最适当行动方面,《宪章》给予安理会很大自由度。安理会应继续灵活回应关于保护人民免受涉及保护责任的犯罪和侵犯行为之害的要求。就所涉风险而言,采取武力强制措施从来都不是履行保护责任的首选工具 (favouredtool)。相反,人们一直强调最好预防四种特定犯罪和侵犯行为,这必然要求采取非强制措施。虽然如此,但国际社会既不应把强制措施排除在综合战略之外,也不应将其搁置一旁,只待遍尝其他措施并发现不够之后才付诸使用。《宪章》第四十二条允许安理会在认为和平措施为不足或已经证明为不足时,考虑采取强制执行措施。继续赞成对第六、七、八章下可用的所有工具的考虑,针对具体情况,作出及早和灵活的反应。使用武力措施的决定,绝不能轻易作出。此种决定需要仔细评估情况,审查行动和不行动可能造成的后果,并评估对于实现我们共同目标而言最有效和最适当的战略。评估必须及时作出,并应促进而决不限制(never inhibit)有效的反应。此种情况下没有什么决策的模板,模板也不理想,因为每一情况都不相同。相反,国际社会应总结迄今为止获得的经验,努力利用所有可用工具,促进经验的推广①。综上,《保护责任:及时果断的反应》报告进一步反映了使用武力措施的复杂性与意见分歧,以及秘书长所进行的折衷平衡处理。一方面,该报告对使用武力措施表示了更加谨慎的态度和要求。例如,报告是在“提供保护时的责任”这一框架下分析使用武力措施的问题,这就意味着,要以负责任而不是任意的方式来决定和实施武力措施。面对利比亚事件上的争论,报告要求,国际社会必须从中汲取经验教训。同时,报告还认为,使用武力措施的决定,绝不能轻易作出。需要在仔细评估的基础上才能作出决定。但是,另一方面,该报告对使用武力措施问题基本上没有明确提及和强化门槛条件或其他约束要求。相反,在“武力措施作为最后手段”这一关键问题上,报告认为,并非只有等到遍尝其他措施并发现不够之后才能使用武力措施。评估应促进而决不限制有效的反应。安理会根据《宪章》拥有很大自由裁量权,安理会应当作出及早和灵活的反应。总体而言,尽管《保护责任:及时果断的反应》报告对使用武力措施更加谨慎,但仍较多地倾向了及早和灵活地使用武力措施,没有充分考虑和防范武力措施被不适当地使用,甚至被滥用的危险。
综上,为保护国内人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害,国际社会确实存在着动用武力措施的必要性。现有国际文件所分析建议的规范、约束武力使用的指标体系在总体框架上是基本合理的。但是,问题在于,有关规范、约束武力使用的程序、条件方面的讨论和建议并没有达成共识,更没有形成具有严格约束力的国际法规范。同时,现有国际文件中所提出的有关规范、约束武力使用的程序、条件依然存在着很大的含糊、矛盾与严重缺陷。在“正当的理由”方面,国际文件所构想的规范、约束武力使用的指标体系一方面提出,使用武力所针对的“情势必须是大规模的”,以及不针对“未达到公开实行屠杀或种族清洗程度的侵犯人权行为”,另一方面又提出,军事行动应当能够作为一种防患于未然的措施,不必要求一直等到种族灭绝开始才能采取行动加以制止。这就损害了原本合理的约束要求。在“正确的意图”方面,国际文件所构想的规范、约束武力使用的指标体系试图将武力干预的目的与动机区别开来,容忍人道保护目的以外的私利动机。这对“正确的意图”的认定造成了极大的混乱。在“最后手段”方面,规范、约束武力使用的指标体系虽然强调运用和平的以及非武力强制措施,但又并不要求将非武力措施逐个尝试并且等到全都失败时才能实施武力措施。这就难以确保武力措施真正成为“最后手段”。在“合理授权”方面,规范、约束武力使用的指标体系虽然不断地坚持安理会的决策和授权,但又或多或少地认为,在安理会未能采取行动时,存在着考虑其他可供选择的方法的可能性与必要性。这势必为单边武力措施打开了缺口。
更重要的是,有关规范、约束武力使用的指标体系的含糊、矛盾与内在缺陷对现有的国际秩序与框架结构造成了重大影响与挑战。为此,规范、约束武力使用的指标体系需要得到进一步的讨论和完善。为确保国际社会在履行“保护的责任”方面正确地使用武力措施,仅仅局限于这些指标体系的内涵细化与明确是不够的,有关规范、约束武力使用的指标体系需要放在宏观国际秩序与框架结构下予以诠释与适用。
二、武力使用的宏观框架约束
支撑人道主义干预和“保护的责任”的原则起源于15世纪的宗教和“正义战争”理论。同样地,支撑当代国际秩序体系的不干涉原则也根植于历史发展当中。自从1648年的威斯特伐利亚和约结束了欧洲的三十年战争,民族国家及其领土神圣不可侵犯的观念逐渐兴起。历史发展所形成的一个潜在的假设是,遵循不干涉内政原则才能使国际秩序得到最好地维护。限制武力使用和不干涉原则已经开始对人道主义武力干预构成日益强大的结构性约束。二战以后,以《联合国宪章》为基础形成了现代国际社会的宏观秩序与框架结构。其中最核心的内容和支柱在于,互相尊重主权和领土完整,禁止使用武力或以武力相威胁,不干涉他国内政。《联合国宪章》第2条第4款规定,各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力,或以与联合国宗旨不符之任何其他方法,侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。《联合国宪章》第2条第7款规定,本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件,且并不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决,但此项原则不妨碍第七章内执行办法之适用。
1970年联合国大会通过的《国际法原则宣言》明确规定,任何国家或国家集团均无权以任何理由直接或间接干涉任何其他国家之内政或外交事务;武装干涉及对国家人格或其政治、经济及文化要素之一切其他形式之干预或试图威胁,均系违反国际法。显然,二战后的现代国际秩序与框架结构对以履行“保护的责任”为目的的武力使用构成了特别显著的和有力的宏观结构性约束。
20世纪90年代以来,随着国际社会的相互依赖和联系日益紧密,以及人权价值理念获得广泛的认同和尊崇,不干涉内政原则等现代国际秩序与框架结构所赖以存续的核心支柱处于不断的争议和挑战当中。尽管如此,以不干涉内政原则等核心支柱为基础的现代国际秩序与框架结构依然没有发生根本动摇。国际社会通过的各种人权文件继续反对利用人权干涉内政,强调尊重国家主权和领土完整以及不干涉内政原则。
日本学者大沼保昭认为,“拥有主权的国民国家构成今天国际社会的基本要素,原则上各国内部的问题由该领域国自身解决。尽管受到种种挑战而有所修正,但不干涉内政原则仍是现行国际法的基本原则。”
英国学派的社会连带主义虽然支持人道主义武力干涉的正当合法性,但其对冷战时期和冷战后的相关国际实践的考察却表明,对于严重的国内人权犯罪或人道主义危机,多元主义所主张的不干涉内政和禁止使用武力原则一直主导或影响着国家的行为和观念,而武力干涉缺乏连贯一致的稳定实践,更没有形成法律确信。2005年的世界首脑会议成果认为,应根据《联合国宪章》使用武力。重申在国际关系中不以不符合《宪章》的任何方式进行武力威胁或使用武力。必须促进和加强多边进程,严格按照《宪章》和国际法原则处理各项国际挑战和问题。显然,尽管面临各种争议和挑战,国际社会依然坚持有关武力使用的传统国际法原则、规范。
2005年7月1日,中俄《关于21世纪国际秩序的联合声明》指出,国际人权保护应建立在坚定维护各国主权平等和不干涉内政的原则基础之上。
2008年5月23日,中俄就重大国际问题发表联合声明再次指出,在人权问题上,各国应在主权平等和不干涉内政的基础上开展对话与合作,反对借人权问题干涉别国内政。
2011年和2012年联大通过的《促进建立一个民主和公平的国际秩序》决议认为,应完全遵循《宪章》第一条和第二条阐述的《宪章》宗旨和原则及国际法,特别是应充分尊重主权、领土完整、政治独立,在国际关系中不使用或威胁使用武力,不干涉本质上属于任何国家国内管辖的事务,继续加强国际合作以促进和保护所有人权。综上所述,二战后,禁止使用武力、不干涉内政原则一直是现代国际秩序与框架结构所赖以存续的核心支柱,现代国际秩序与框架结构也正是以这些核心支柱为根本内容和特征。有观点分析认为,以法律确信为中心来分析,不干涉原则是具有宪政性质的习惯国际法规则。在当今的国际社会中,即便是在日益强化的人权国际保护的冲击、影响下,以禁止使用武力、不干涉内政原则为核心内容和支柱的现代国际秩序与框架结构依然没有发生根本动摇。这样的现代国际秩序与框架结构对以履行“保护的责任”为目的的武力使用依然具有显著的和有力的约束作用。
当然,不可否认的是,保护国内人民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害明显不同于普通的国内人权保护问题,它直接涉及国际社会的整体利益与不可损抑的强行法规范。
因此,紧迫情势下确有必要的武力使用应该为现代国际秩序与框架结构所允许。但是,这并不意味着人权紧迫情势下的应对措施就可以不考虑或不接受现代国际秩序与框架结构的宏观约束。
干预和国家主权国际委员会的报告认为,国际保护责任与其他情况一样,出发点应是不干预原则。对于任何背离这一准则的做法,必须具有正当理由。各国内部大多数政治或民间的争议,甚至是冲突,均不需要外部国家进行强制干预。不干预规则不仅保护各国和各国政府,也保护各国人民和文化,使各国社会能够维持它们所珍惜的宗教、民族和文明差异。不干预准则在国际事务中相当于希波克拉 底原则———首先是 不伤害。
对各国国内事务的干预经常造成伤害。它会破坏各国秩序的稳定,同时又煽动种族或民间争斗。如果谋求反对国家的国内势力相信,它们通过发动暴力运动能够产生外部支持,那么所有国家的内部秩序都可能受到损害。反对干预内部事务的原则鼓励各国解决本国的国内问题并防止这些问题越出本国发展为对国际和平与安全的威胁。澳大利亚墨尔本大学的Anne Orford教授认为,“保护的责任”的倡导者往往过多地着眼于如何强化国际保护,没有充分关注与考虑国际保护权威及其管辖权在现代主权国家体系中的限度问题。
Mehrdad Payandeh认为,不干涉规范的基础不仅在于国家主权原则,而且在于其自身也是一个国际秩序的结构性原则。不干涉规范不仅作用、服务于单个的国家,也作用、服务于国际社会整体。因此,接受主权是有条件的观念,即主权以尊重基本人权为基础,但这并不意味着当一个国家违反了人权义务,不干涉原则就不再适用。
综上,以履行“保护的责任”为目的的武力使用毕竟直接背离了禁止使用武力原则,并构成了最直接和强烈的外部干涉,武力使用的具体方法和进程可能会发生偏差甚至被滥用,从而严重地损害现代国际秩序与框架结构。因此,国际社会在构想有关武力使用的程序和条件,以及在考虑、准备和实施武力的连续进程中如何解释运用这些程序和条件方面,不能仅仅局限于武力使用上的约束指标体系本身,或者仅仅着眼于如何最大程度地实现保护目的,而应使紧迫情势下的武力使用符合宏观国际秩序与框架结构的根本要求,不致破坏现代国际秩序与框架结构的稳定与和谐发展。正因为如此,中国针对叙利亚局势反对使用武力是极为正确的负责任的做法。
三、使用武力的若干约束条件的分析
对于以履行“保护的责任”为目的的武力使用,在现代国际秩序与框架结构的约束之下,还需要进一步澄清具体约束条件的含糊、矛盾之处。笔者着重从以下几个方面展开分析。
(一)正确的目的
1970年联合国大会通过的《国际法原则之宣言》明确规定,任何国家均不得使用或鼓励使用经济、政治或任何他种措施强迫另一国家,以取得该国主权权利行使上之屈从,并自该国获取任何种类之利益。任何国家均不得组织、协助、煽动、资助、鼓动或容许目的在于以暴力推翻另一国政权之颠覆、恐怖或武装活动,或干预另一国之内政。显然,以攫取私利或颠覆政权为动机、目的的强迫措施已经为现代国际秩序与框架结构所明确禁止。因此,武力使用的目的始终应仅限于保护人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害,其他的任何动机、目的应当被坚决排除。此外,国际实践已经表明,“保护的责任”的观念和机制可能被国内叛乱者恶意利用,成为颠覆现政权或分裂国家的便利工具。例如,在国内武装冲突中,国内叛乱者故意采取那些违反国际人道法的行为,如利用平民作为人体盾牌等,迫使政府在军事行动中不得不伤及平民等,进而引发外部干预、介入,以便干扰、破坏一国维护国内秩序与领土完整的正当行为。“道德风险理论”(moral hazard theory)认为,对外部干预的期待刺激和鼓励了反叛活动。“保护的责任”也延长了人权暴行及其所造成的苦难,因为外部干预使得反叛者在和平谈判中更为强硬和难以妥协。干预与国际主权国际委员会委员、加拿大沃特卢大学的Ramesh Thakur教授等认为,国际干预将造成一种不当的刺激和鼓励,使得那些国内叛乱者和持不同政见者有意挑起政府对其武装挑战的报复。正如联合国前秘书长安南所担心和指出的那样,分离主义活动可能故意地挑起政府实施大规模的人权侵害行为,以触发国际干预帮助其实现分离目的。对此需要进一步的研究应对。对此,正如迈克尔·赖斯曼教授所分析告诫的那样,那些试图进行政权更迭的政府应该记住:并不是高尚的就是合法的,并不是高尚且合法的就是可行的,同时,也不是高尚、合法且可行的就是明智的。因此,为防范“保护的责任”被恶意利用,维护国际秩序与框架结构,应确保武力使用的目的始终在于,保护人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害,严格防范和禁止以攫取私利或以推翻一国现政权为动机、目的的武力干预。
从人道主义武力干预的伦理正当性来看,人道主义武力干预一直面临着“以暴制暴”的伦理两难。暴力是一种恶,这种恶的实质不因情势的不同而发生改变,以暴制暴并不具备伦理正当性,暴力的固有特点和内在价值决定了“以暴制暴”的非正当性。但从目的论来看,当一种具有道德情怀的暴力手段成为阻止某种暴力罪恶的唯一可能时,这种暴力手段的目的就成为对其评价的出发点,“以暴制暴”的行为便可获得正当性辩护。即便如此,人道主义武力干预仍然面临着一系列的困难。例如,如何认定这种具有道德情怀的暴力一定是一种小恶,与其对应的那种暴力一定是一种大恶。同时,目的论虽然有助于使人道主义武力干预获得伦理正当性,但包藏着各种非道德的利益动机的人道主义干预实际也难以获得足够的道德正当性。因此,根据国际伦理正当性上的深层要求,对于以攫取私利或以推翻一国现政权为动机、目的的武力干预,也应明确予以否定。
(二)最后的手段
对于联合国秘书长在其2009年和2012年的报告中所提出的“及早和灵活地使用武力措施”的主张,以及其他国际文件中的类似倾向,必须谨慎地对待和处理。在使用武力的问题上,应当充分考虑和防范其被不适当地使用,甚至被滥用的危险。无论如何,应确保基于人权保护目的的武力使用成为最后的迫不得已的手段,从而不致影响、破坏以“去武力化”为特征的现代国际秩序与框架结构。
“保护的责任”的战略核心与重点在于,每一个主权国家是履行“保护的责任”的首要责任主体,国际社会应通过各种非强制性的措施、方法,帮助各国培养和提升履行“保护的责任”的实际能力和国内机制。武力干预只是“保护的责任”综合战略和具体措施中的“最后手段”,它不应影响、破坏“保护的责任”的战略核心与重点。英国威斯敏斯特大学(University of Westminster)的David Chandler教授认为,“保护的责任”与国际刑事法院的构造与实施具有一些共有特性。它们不再强调自由主义干预的普世观念与直接干预模式,而是转向“后干涉主义”框架 (post-interventionist framework)。就“保护的责任”而言,国际社会的最佳做法是,不是直接地提供昂贵的社会、经济与军事资源,而是间接地帮助进行善治机制与能力建设,以便预防与“保护的责任”相关的人权暴行的发生。这种“后干涉主义”框架也正是“保护的责任”中的预防、重建责任和支柱战略所倡导和要求的。因此,对于以履行“保护的责任”为目的的武力使用,必须强化和完善“最后的手段”这一约束条件。一方面,在出现人权紧迫情势时,在程序上必须保证,真正地善意地逐个尝试各种非武力措施。除非有充分的正当的理由和依据可以确定其他措施不会取得成功,否则,不应适用武力强制措施。另一方面,更为重要的是,为了防止“保护的责任”中所重点强调和推进的预防等其他支柱战略和非武力措施实际被忽略或架空,必须明确要求,只有在已经充分履行了预防责任后才能证明武力干预是正当合理的,如果在人权紧迫情势出现之前未能充分履行预防责任,武力干预将受到更严格的审查和控制。严格地贯彻执行约束条件,将遏制那种轻视预防而推崇、滥用武力的倾向,从长远的效果看,这也将极大地减少对武力干预的实际需要。
(三)决策权威
在传统的集体安全领域,联合国安理会已经就武力使用确立了排他的决策权威。在基于履行“保护的责任”目的的武力使用方面,根据现代国际秩序与框架结构,将安理会确立为排他的决策权威同样也是最合适的。这已经在有关武力使用程序和条件的各种分析建议中得到了广泛的认可。尤其是在充分代表各国协调意见和共识的世界首脑会议成果中,安理会在武力使用问题上的 核心决策地位和作用得到高度重视和维护。
然而,安理会决策权力和地位的唯一性和不可替代性却经常受到质疑和挑战。同时,另一种意见则主张在安理会内部形成和适用“不使用否决权的责任”(responsibility not to veto)。根据这种责任要求,如果存在着支持武力干预的多数意见,而且常任理事国对相关情势没有核心的关键利益,常任理事国就应该放弃使用否决权的权力,以确保武力干预决议的通过。笔者认为,无论是对安理会决策权威的质疑与替代主张,还是对安理会内部的权力运作机制的重新考虑,其主要理由和逻辑预设在于,安理会在许多情形下未能做出武力干预的决议,其原因仅仅在于安理会成员考虑和追求自身利益,而未能通过武力干预决议的状况被不加区分地一概认为是安理会失败和无能的表现。然而,造成这种状况的原因是复杂的,未能形成武力干预决议并不必然就是一种坏的状况。实际上,安理会未能采取行动往往是基于各种客观原因与正当、审慎的考虑。尤其重要的是,安理会承担着综合性的重大国际责任,在武力干预的问题上,不能仅仅只是单纯地考虑人权保护的理想要求,安理会成员尤其是主要大国必须进行综合全面的政治权衡。只要这种考虑是负责任的权衡,其决策就应受到理解和尊重。如果不能充分地理解和认可这些因素,片面地寻求替代安理会的决策权威或硬性限制安理会成员的权力将产生严重的后果。美国马里兰大学 (University of Maryland)的Daniel H.Levine分析指出,军事干预涉及错综复杂的各种因素和具体情况,需要仔细全面地权衡各种问题,如能否适应具体情况真正地保护平民;是否会造成过分的、不成比例的损害;如何确保军事干预的中立性等。 然而,构想中的 “RN2V”(responsibility not to veto)规范没有以这些因素和问题的权衡考虑为基础和条件,适用“RN2V”不仅仅是对那些考虑周全、适宜的军事干预降低了通过门槛,而是对所有的军事干预提议降低了通过门槛,这就使那些不适宜的军事干预提议能够更加容易地获得通过。需要进一步指出的是,在一个充满互动博弈因素的全球治理结构中,安理会成员国的权力不再是一种任意的专断权力,它日益受到各种因素的影响、制约。其中,日益丰富和强大的人权保护规范与要求对安理会成员国的权力行使构成了明显的约束,政府间区域组织、人道主义机构、非政府国际组织、民间社会等多元主体和力量也日益影响和塑造着安理会的决策。在确实需要的情况下,安理会将能够有所作为。在维持安理会决策权威及其内部的权力运作机制的基础上,可以要求和强化的是,安理会成员尤其是常任理事国以更加负责任和透明的方式行使其决策权力。
四、结语
根据以《联合国宪章》为基础的现代国际秩序与框架结构,不使用武力应成为国际社会履行“保护的责任”时的一般原则。在构想和如何解释运用有关武力使用的程序和条件方面,国际社会不能仅仅着眼于如何最大程度地实现保护目的,而应使紧迫情势下的武力使用符合宏观国际秩序与框架结构的根本要求,不致破坏现代国际秩序与框架结构的稳定与和谐发展。在此基础上,国际社会应当在具体约束条件上进行充分协商达成共识,确保国际社会正确地决定和实施必要的武力干预。
