大学制度问题已成为制约我国高等教育改革与发展的根本性问题，构建适应国家、社会和大学自身发展需求的治理结构，提升治理能力，是现代大学制度建设的根本任务。大学作为现代社会的重要组成部分，是知识传播、扩展与应用的机构，发挥着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新等重大职能，体现了其学术特性。因此在大学的治理结构中除了政治权力、行政权力、民主管理权力外，学术权力和学生权力也是至关重要的。然而在实际运行中普遍存在的问题是：政治权力和行政权力居于强势地位，学术权力和学生权力则处于相对弱势的境地。本文将从学术本位的视角对我国大学内部治理问题进行探讨。
一、大学治理、治理结构与治理能力的内涵辨析
“治理”（governance）是20世纪90年代以来被社会科学家新拓展并广为使用的一个术语和研究领域，《辞海》中将其释为“统治、管理”,联合国全球治理委员会1995年发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告中对其进行了界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行为的持续过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。[1]
由于大学管理涉及教师、学生、行政管理人员、校友、政府等多个利益相关主体，需要建立平衡各利益主体关系的责权利结构、制度框架与运行机制等，因此，治理理论被引入大学管理中，大学治理就是各利益相关者共同参与学校重大事务的决策机制和过程，重点是解决各利益相关群体之间的决策权配置及权力行使问题，他们之间的决策权配置模式就是大学的治理结构，其中大学与外部利益相关者之间的决策权配置模式为大学外部治理结构，大学内部各个权力主体之间的决策权配置模式为大学内部治理结构。大学治理能力是指各利益相关者参与学校重大事务决策时所体现出来的一种整体效能，它是大学精神和大学理念的反映，良好的治理能力需要有科学运行的权力结构，就大学内部权力结构来看，横向上包括政治权力、行政权力、学术权力和民主权力，纵向上涉及学校、学院和系所三级权力。提升大学治理能力需要有效协调大学内部错综复杂的权力关系，构建以学术权力为核心的多元权力制衡机制，形成稳定、有序、高效的内部权力结构，这将有利于大学回归学术本位，更好地回应经济社会需求和引领文化与科技创新。
二、近代以来我国大学内部治理结构的嬗变
西方现代大学是中世纪大学在母体文化中连续长时间发展、完全自发转变而来的。与此不同，中国大学的形成是从西方移植而来，早期的大学制度也主要效法西方。随着社会环境的变迁，大学内部治理结构也不断发生着变化，呈现出不同的状态。
1.行政权力主导阶段（1898~1910年）。
京师大学堂作为我国近代大学诞生的重要标志，是全国最高学府和最高教育行政管理机构，大学堂的最高领导人是管学大臣，一般由大学士、尚书、侍郎兼任；下设总办和总教习，分管行政和教学事务。后来，随着改革的推进以及西方教育观念的逐步渗入，京师大学堂的内部治理机制得到进一步完善。“大学总监督受总理学务大臣之节制，总管全堂各分科大学事务，统帅全学人员”,“教务提调每科一人，共八人，以曾充正教员之最有学望者充之，受总监督节制，为分科大学监督之副，诸事与本科监督商办，总管该门功课及师生一切事务；正教员副教员属之”[2],同时还规定，“堂内设会议所，凡大学各学科有增减更改之事，各教员次序及增减之事，通儒院毕业奖励等差之事，或学务大臣及总监督有咨询之事，由总监督邀集分科监督、教务提调、正副教员、监学公同核议，由总监督定议”,“各分科大学亦设教员监学会议所，凡学科课之事，考试学生之事，审察通儒院学生毕业应否照章给奖之事，由分科大学监督邀集教务提调、正副教员、各监学公同核议，由分科监督定议”,[3]这一系列规定体现了京师大学堂的治理结构，教员有了参与学校事务管理的权力，表明学术权力在大学治理中已初步显现。但是学校领导主要由朝廷官吏担任或兼任，统率学术管理，致使大学缺乏办学自主权，对政府有较强的依赖性，因此，这一时期大学治理是以行政权力为主导的。
2.学术权力与行政权力平衡发展（1911~1949年）。
1911年辛亥革命推翻了清王朝统治，建立了民主共和政体，促进了国人思想上的解放，近代高等教育迎来了新的发展境遇。1912年时任民国政府教育部部长的蔡元培提出了高等教育应遵循“自治”和“民主治理”的理念，并起草颁布了《大学令》，明确提出教授在大学治理中的权利，并赋予相应的法律权威，这一理念在对北京大学内部学术管理体制的改革中得到了推行。
1917年北京大学颁布实施《国立北京大学学科教授会组织法》，规定各科各门的重要学科，各自合为一部，每部设立教授会，率先建立了中国近代大学教授治校制度，并由此确立了民国时期大学内部学术管理的基本模式。抗战时期，西南联合大学继续坚持教授治校的原则，学校的大半事务都是由教授组成的教授会决定，大学自治权和学术自由得到了比较充分的发展。“西南联大当时的各院院长都由教授担任，各系系主任，起初就被称为系的教授会主席。联大教授会由全体教授、副教授组成。
教授会是咨询机构，听取常委会主席报告工作，讨论学校的重大问题，向常委会或校务会提出建议，或讨论他们交议的事项，选举参见校务会的代表等。教授会对学校的行政管理、教学设施、学科发展、学生学习都有相当的影响和作用，体现了教授治校的精神”.[4]“在校内，教授会有以民主的名义对抗校长独断专权的一面；在校外，它有以学术自主的名义对抗国民党派系势力对教育学术机构的侵入和控制的一面”.[5]这一时期，大学内部学术权力与行政权力逐渐分离，教授会处理学科内部事务，行政会议或行政委员会处理全校行政事务，行政管理权服务于学术自由权并以后者为主导，二者各司其职，大学内部两权实现了平衡发展。
3.多元 主 体 共 同 治 理 的 探 索 （1950 年 至今）。
新中国成立后，我国高等学校内部管理体制经历多次变革：1950年教育部颁布《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》，明确规定我国大学实行校长负责制；1958年颁布的《关于教育工作的指示》，提出我国大学应当实行学校党委领导下的校务委员会负责制；文革期间，我国大学内部实行党政合一的革命委员会“一元化”领导。总之，这一时期的大学实行高度集权的管理体制，学校领导由上级主管部门直接任命，在内部管理方面建立了严格的科层制结构，实行自上而下的管理方式，形成以行政权力和政治权力为主体的管理体制，学术权力没有发挥应有的作用。我国自20世纪80年代中期开始对高等教育体制进行改革。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出：“学校逐步实行校长负责制”,“要建立健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督”,初步确立了教师在大学管理中的地位和作用；1989年党中央提出“高等学校实行党委领导下的校长负责制”,1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》以法律形式明确了这一领导体制，并规定了学术委员会在相关学术事务管理中的决策权力。随着高等教育改革的推进，教师、学生以及社会力量逐渐参与学校内部管理，形成大学内部治理主体多元化。虽然不同主体表现出了更多的参与性，但这种参与性依然不强。比如，以教师为主体的学术权力在参与学校决策方面并没有相应的话语权，学校权力资源的分配主要集中在党委领导的政治权力和校长领导的行政权力上，学术权力的影响力并不大。
2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2020年）》提出了要充分发挥学术委员会的重要作用，并探索教授参与治校的有效途径，加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。因此，建设“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的现代大学制度，积极探索构建多元利益相关者共同参与的治理结构，才是提高大学内部治理能力的有效路径。
三、当前我国大学内部治理结构失衡的主要表现
大学组织具有鲜明的双重性，一方面作为学术组织，大学是以发展学术为宗旨的机构，学术权力是其特有产物；另一方面作为社会组织，大学要适应复杂多变的社会环境，保证组织内部的稳定有序，行政权力也是必不可少的，这直接导致学术权力与行政权力的分化，形成两权并存的二元结构。目前在我国大学内部治理过程中，普遍存在以行政权力为主导、忽视学术权力、对学生权力重视不够的现象，直接影响了教育和学术的发展。
1.管理主体错位，行政权力膨胀。
大学本应是探究高深学问、培养人才的学术性组织，学术权力是大学发展的主导性力量。但是我国大学内部权力配置主要集中在行政部门，行政化管理色彩浓厚，行政权力对学术事务的干预较多，形成了行政权力处于强势地位，而学术权力处于弱势地位的权力格局。
