第三章 国内外农业保险发展经验借鉴
3.1 国外农业保险发展经验
3.1.1 美国农业保险的发展经验
美国的农业保险经历了近百年的经验积累，被认为是世界上农业保险制度发展最为完善的国家，许多国家发展农业保险都在相当程度以美国农业保险发展经验为借镜。美国在农作物保险法律正式出现之前，就已经施行有40多年时间，尤其是作物保险一直被视为美国农民联邦安全网（Federal safety net）的重要环节，在1994 年，美国政府启动联邦作物保险改革法案（Federal Crop Insurance ReformAct），进行作物保险计划的结构性再造，包括1996年在美国农业部底下成立风险管理署（Risk ManagementAgency, RMA），以管理联邦作物保险计划；以及透过补贴成为新计划的准则。政府不仅补贴农民保费，同时也补偿民间保险经营者的营运管理成本，以降低农业保险经营成本，如此在政府支持之下，作物保险能为农户所接受。结合联邦政府的授权规范及财务支持与民间业者的效率，以及官民共同分摊风险的"公私伙伴关系"机制下，使得美国农业生产具有竞争力，并富有创新能力。相较于过去农民只被要求增加作物种类和产量，现在农民则对于技术、创新、资本，以及能力可及的风险管理有更大的需求，而作物保险计划则成为其中保障农业经营成功的关键部分。
美国联邦政府为农业保险提供各项经济上的福利与免税、再保险等支持。经济福利包括三方面：（一）保费补贴，（二）业务费用补贴，（三）政府承担联邦农作物保险公司的各项费用，以及农作物保险推广和教育训练费用。美国各级政府均对农作物保险的经营过程免征一切税赋，并且鼓励各州根据各自政府的财政能力为农业保险提供补贴。
在运作模式上美国结合采用商业保险、强制保险与利益引诱等多种举措。目前联邦农作物保险公司作为农业保险的管理机构，负责全国性险种合同的条款制订、保险费率的厘定，以及农业保险业务的指导与检查，并为商业保险机构提供管理费的补贴与再保险。除农作物巨灾风险实行强制保险制度外其它保险类型均可以自愿选择投保。投保巨灾风险的农业生产经营者的农作物因遭受灾害而减产达25%以上的，均可获得联邦作物保险公司的最高金额的赔偿。并且只要投保了其它农业保险就可以同时可免费获得巨灾保险保障。
根据1994年《农作物保险改革法》的规定，不参加农作物保险的农民无法得到如农户贷款计划等，政府其它福利计划。1995年，美国联邦政府为鼓励商业性保险机构开展办理农业保险业务，为开展农业保险业务的19家公司，提供31%的农业保险保费补贴，并提供免税与超额损失再保险等多项支持措施。美国2000年农业保险补贴补贴比率已达纯保费的53%,其保费补贴金额达每英亩6.6美元，同时对农作物巨灾保险实施强制性保险制度，并由政府补贴全部保费。在1998年，参与投保呈现爆炸式的增加，计有1.8亿公顷的农地加入新的作物保险计划，约增加3倍。此外， 在2000年，国会颁布农业风险保护法案（Agricultural RiskProtection Act, ARPA），的规定使得农民更易取得各种保险产品，包括依过去的单位面积产量计算的收入保险和保障、提高保费补贴以鼓励参与、以及降低欺骗、滥用或浪费等。在2008年，已有超过2.7亿公顷的农地加保，以保护高达900亿美元的作物产值。
3.1.2 日本农业保险的发展经验
日本农业保险系从1929年的《牲畜保险法》开始，作为灾害救助的方式之一，继之在1937年又实施全国森林保险法，以补偿林地所有者因火灾、不利天候及火山爆发的损失。1938年日本第一部《农业保险法》在议会通过并得以颁布，于1939年正式实施全国范围内的农业保险计划，其承保范围仅限于水稻、小麦、大麦和桑树四类种植物，政府为农业保险资助15%的保险费补贴。
在二战以后，根据1947年的《农业损失补偿法》，日本政府重新组织农作物保险计划并实施。因为1947 年通过的农业协同组合法（Agricultural AssociationLaw），使得农业协同组合（简称农协）成为推动现代化及民主化农村之主要农民团体。在此法案中，农业灾害补偿计划（Agricultural Disaster Compensation Program）的目标即在于提供涉农企业意外灾损的补偿，故将牲畜保险与作物保险合并，就牲畜或作物因天候、病虫害的损失予以救助。该保险计划的组织机构由三个不同的层次组成：村级的"农业相互救济协会",府、县级的"农业相互救济联合会",和中央级的"农业相互救济再保险特别会计处".除了这三个层次外，还建立了农业相互救济基金会，作为联合会贷款机构。
为了保障农业保险运作效率，提高农户投保的积极性，1970年以后日本政府对农业保险内容做了多次修改。如：
1971年修改了单位土地面积保额计算方法，使保额与土地的生产率相结合，同时把被保险农作物的最高保额比例提高到正常产量的72%;并在农业保险实行过程中不断增加新的被保险农作物项目，继1972年增加了水果保险之后，于1979年开始实施旱田作物保险与园艺保险；1985年修改农作物保险等制度，放宽了水稻保险加入农业保险承保范围的基准，同时引进肉牛保险与园艺设施保险等保险品种；为进一步提高农户的投保积极性，2003年日本政府又扩大了农户对农业保险承保方式的选择权。
日本政府在农业保险的政策支持，还包括中央政府提供所有农业保险的再保险，以及约50%的再保险保费补助。依农林水产省经营局的统计资料指出：1990至2005年，日本政府每年平均补助农业互助保险组合6.4亿美元及农业互助保险组合连合会0.44亿美元；此外，政府再保的损失理赔率也为125%,即损失理赔金额高于其所收的再保费用。在2005 年，共发行220万保单、受保农地达180公顷，约占46%的全国作物面积，牲畜约有670万头纳保，此为农业保险渗透率（penetration）之现况。作物保险在2004年的损失理赔率为70%、牲畜保险在2005年的损失理赔率为96%.
在进行风险认定上，日本政府通过保险合作社（简称合作社）、农业保险组合联合会（简称联合会）、中央政府（具体为农林水产省）等三级相互配合，构成了一个有效的组织体系。当保险事故发生后，农户根据损失情况向合作社等提交损害通知，合作社等接到农户的损害通知后进行整理受灾情况，并向联合会报告；如果发生了超过特定规模的严重灾害，则联合会应向农林水产省呈报，并由农林水产省进行损害程度认定；自然灾害在特定规模以下时，可以由联合会自己做出损失程度的认定。无论属于何种情况，都要由联合会最终向合作社下达损害程度的最终认定；合作社以收到的最终认定为标准向农户支付保险赔偿金。
3.1.3 美日两国农业保险发展的比较与启示
根据美国和日本发展农业保险的经验的先进经验我们可以看出，一个国家或地区发展农业保险主要注意的方面有：
第一、政府强有力的立法保障。 作为一种农业发展和保护制度，农业保险对政府法律法规有很强的依赖性，所以与普通的商业保险相比较立法强有力的立法保障尤为重要。如：美国1938年的《联邦作物保险法案（Federal Crop InsuranceAct）》，与1980年通过的《农作物保险法案》，在立法成面使农民负担得起农业保险保费。此外还有，1994年颁布的《农作物保险改革法》，2000年颁布的《农业风险保障法》，从不同方面为农业保险提供了法律支持。同样，早在1929年日本政府就制定了《牲畜保险法》、又于1938年通过了《农业保险法》、1947年颁布了《农业灾害补偿法》，之后根据农业发展的需要，从1957年到2003年历经七次修改，对农业保险法律制度进行了逐步完善。两国的立法均对其本国农业保险制度的持续发展提供了强有力的制度保障。
第二、国家的财政支持。 从国际范围的经验来看，凡是农业保险制度发展好的国家和地区，其各级政府无不对农业保险给予多方面的支持，如实行一定程度的免税政策，对保费给予一定比例的补贴，政府出面制定和实施相应的农业保险计划等，如：美国政府不仅补贴农民保费，同时也补偿民间保险经营者的营运管理成本，结合联邦政府的授权规范及财务支持，以及官民共同分摊风险的机制下，使得美国农业生产仍具竞争力并富创新能力；而日本政府对若干关系国计民生的种植业、养殖业实行强制保险的方法，并进行大幅度的财政补贴之后，农业保险才能顺利启动，并有效的发展。日本政府对农户提供保险费补助，并且保险费率越高其支付的政府国库补贴就越多。政府还对除任意保险事业之外的，农业保险经营团体提供事务费补助，并为共济组合联合会等农业保险经营主体提供再保险服务。
第三、一定程度的政府引诱下的强制。农业保险的高风险与高成本往往按照正常的市场运作，必然使得农业保险的费率较高，而高保费又将令更多的农民无力承受。同时一些对农业保险缺乏正确了解和认识的农民，由于保险意识不强，抱有严重的侥幸心理，认为能免则免，因此完全放任市场运作，将使得农业保险参保率过低，而低参保率必然导致保险市场的高成本运作，最终使农业保险市场走向萎缩，进而危及农业安全美国在1994年颁布的《联邦作物保险改革法案（Federal Crop Insurance Reform Act）》，及在2000年颁布的《农业风险保护法案（Agricultural Risk ProtectionAct,ARPA）》中均规定不参加农业保险计划的农户，将不能得到政府贷款及其它计划的帮，并不断采取增加保费补贴等"政府引诱"措施。而日本采用"当然加入制",即在农作物保险中凡是达到一定经营规模的农户要强制加入，每个保险品种的耕作面积均由都道、府、县明确规定，而且超过规定面积以上的农户必须加入保险。
第四、科学合理的统计计算。 保险金额的计算和保险费率的厘定，是农业保险经营中公认的操作难度最大的两个技术问题，如认定不当将直接影响农业保险运作的效率，因此科学的统计计算尤为重要。以日本为例，其农牧渔部统计局每年都要抽样调查每一种可保农作物进行的收获量，以逐个区可保农作物的平均收获量来确定该区域的农业保险额度，然后依据过去20年损失数据，计算每个区域的标准费率，再由府（县）等地方政府把所辖区域划分为若干同类风险区，每个风险区的标准费以府（县）的标准费率制定。通过长期积累的不同风险区的损失统计资料，进而采用先进的保险统计方法，为农业保险承保额度、补贴额度的确定、保险费率的厘定提供准确而又科学的依据。
3.2 国内农业保险发展的经验与启示
3.2.1 上海农业保险的发展经验
上海农业保险的发展是在政府主导下开展的专业性保险公司经营模式，早在1982 年我国恢复农业保险时上海就开始了农业保险的探索，到 20 世纪 90 年代上海就开始实行保险公司代理政府推动的经营模式，上海的农业保险得到了长足的发展，为使农业保险得到商业化转型，上海市进一步于 2004 年成立了安信农业保险公司，该公司采取政府贴补商业化运作形式。
上海安信农业保险公司，系与 2004 年 9 月在原中国人民财产保险股份有限公司上海分公司农业保险部基础上组建的，上海市各级区县财政或农委所属投资公司为主要投资人，采用"政府政策扶持、市场化运作"的模式，并且延续了自1996 年以来上海市实施的市、区（县）两级财政对水稻、生猪、家禽等九类传统种养业险种保费补贴 30%到 35%,和从 1992 年的农村建房险业务纳入农业险范围的政策，而农村建房险平均赔付率为 10.5%,累计保费收入却占农业保险总保费的一半左右，实现了"以险养险"的补贴目标。2005 年上海安信农业保险公司保费总收入达 1.32 亿元，2006 年保费收入增长到 1.63 亿元。
总结上海农业保险的经营经验，可以概括为：（1）实行政府贴补；（2）采用统保、共保、多样化承保的方式；（3）巨灾基金保障农业保险的持续发展，一般由专业保险公司自负盈亏，一旦遇到巨灾，由巨灾保险基金承担，保险基金击穿由政府进行财政补助。
3.2.2 新疆兵团农业保险的发展经验
新疆建设兵团是自 1996 年农业保险经营滑坡以来我国仅存的两个农业保险实验基地之一。新疆兵团农业保险是由中华联合财产保险公司经营，其经营对象主要是兵团内的各团场种植的棉花、小麦等农作物品种，实行成本保险。其主要采用"统保"、"防赔结合"与政府推动等形式开展农业保险。其前身新疆生产建设兵团农牧业公司，隶属于新疆生产建设兵团，该公司初始基本金由兵团财政逐年拨付，同时农牧业保险部分靠财税政策予以支持。
新疆兵团农业保险在具体经营中采取代理方式，对中华联合保险公司的农业保险实行单独核算，保险公司为政府代理农业保险并从中收取一定的费用，用以及用于管理风险基金，农业保险公司只是履行其商业保险公司的职能，该种办法体现了农业保险和商业保险的区别，对于保险理赔的数量量力而行，在资金的能力上同时限定了分支公司的最高理赔额度，有利于保险的稳定性经营。新疆兵团农业保险的计划体制特征明显，近几年都是以政府行政手段的"统保"在某种程度上解决了农业保险推行难的问题，对农业保险工作的地位和性质进行明确和细化，这种行政措施也使得全省各级政府和保险公司在组织推进农业保险时有了政策依据。
但是由于市场化的进一步渗透和深入，使得农工有了更大的自由去选择和调度农业生产活动。但是保险费的自理也让保险公司收费变得更加困难，过去保险公司只是针对团场进行收费和理赔，这样其运行成本比较低，但是目前要针对每一个农户进行收费和理赔，那么农业保险的发展和理赔成本相应提高，同时也很难保证"统保"工作可以顺利进行。为此 2005 年新疆保监局提请新疆自治区政府恢复成立了新疆农业保险领导小组，该小组 2006 年研究制订了农业保险试点实施方案，选择五个地州作为首批试点地区，以粮食、棉花、大宗特殊作物和大宗家畜为主要保险险种，制定了为期三年的试点发展规划，形成了区域统保、以政府为主导、商业性保险公司参与经营，风险基金为后盾的发展模式。2006 年全区保险费收入为 2.84 亿元，共支付赔款 1.76 亿元，为兵团农业生产提供了达64 亿元的保险保障。
3.2.3 吉林华安农业保险的发展经验
2004 年 12 月吉林粮食集团等七家企业共同发起成立了安华农业保险公司，该公司是商业化运作、综合性经营的全国农业保险公司，公司注册资本 4.1 亿元。
在吉林省范围内，省政府安排了包括农业风险基金、政策性保费贴补和保险业务贴补资金在内的专项资金，并要求省内试点地区按同比例配套补贴资金。政府划拨资金给农户 60%的保费贴补，当赔付额度不超过农民自筹保费时，公司将差额部分作为保险专项基金，用做下一年度的保费贴补，大灾年份公司最高赔付额度不超过农民自筹保费的 2 倍。
公司先从龙头企业农畜产品开始经营，2005 年重点开展了对德大公司、吉粮集团等龙头农产品企业经营的六大主要品种的政策性保险，覆盖达 10 万农户，每户平均保险金额 7500 元，其中自交保费仅 100 元。在此基础上，保险公司扩大业务范围，开展商业性保险业务，截止到 2005 年年底安华农业保险公司已经开展到包括种植业、人身意外险、健康险、农民财险、责任保险等各个方面，迈向"大农险"的发展道路。在销售渠道上，安华农业保险公司在发展初期采用间接销售渠道为主的模式，比如将农业保险业务与农村信用社的网络资源优势相结合，在农村利用省农村信用联社现有网点、人员和社会优势，保险公司以委托信用社代理业务，这样既减少了保险公司的运营成本，又可以增加信用社的经营收入。同时又积极开展新的销售渠道，如：与农经部门合作，在吸引相关部分人员作为兼职代理人员、在农村设立个人代理渠道、与农业经营企业合作为其订单农户承保等。
2006 年安华农险以"保障基本、盈亏平衡"为原则，开发了玉米、水稻种植成本巨灾保险，并在吉林市试点，通过行政部门统一推动，具体采用玉米每公顷保额 3000 元，保费率为 10%;水稻每公顷保额 4000 元，保费率为 8%,保险责任为旱、洪、雹、风灾造成的生产成本损失。截止 2006 年底，吉林市共承保玉米和水稻面积达 43668.7 公顷，提供保障金额 14100.61 万元，保费收入 1330万元，理赔款共计 666.8 万元。
3.2.4 浙江农业保险的发展经验
浙江省属于沿海经济发达省份，其农业保险模式的主要特点是："从低保障起步，以保灾为主，"更多依托基层组织。2006 年 3 月开始浙江省采取"共保经营"和"互助合作"两种模式共同进行的方式开展试点，主体形式是共保经营，由浙江省开办的 10 家商业保险公司共同组建"浙江省政策性保险共保体"（简称"共保体"），实行"单独建账、独立核算、盈利共享、风险共担"的管理核算制度。其中人保财险占最大比例（60%），受共保体委托作为首席承保人，具体经营日常业务。实行赔款不超过全省范围内农业保险费收入的 5 倍封顶政策来分散风险：赔付金额不大于保费收入总数的 2 倍时，共保体承担全部赔付责任；在大于 2 倍，不超过 3 倍时，赔付责任由政府和共保体均分承担；在大于 3 倍不超过 5 倍时，政府承担三分之二的责任比例，而共保体仅承担剩余的三分一赔付责任。而互助合作则是辅助形式，主要是依托农业行业协会、专业合作社，对风险较小的单一农产品进行"农户自愿缴费、财政适当补助、合作共享、自负盈亏、自我管理"的互助合作保险探索。试点时间统一暂定为 3 年。
在保险对象上，共保主要面向具有较大规模的种养大户，鼓励各类涉农龙头企业、农业合作组织等统一参加投保，通过自愿入会、自愿缴费成为会员，互助合作。主要选取投入较高、规模较大、产出效益较好，约占全省农业总产值的 70%的 11 种农产品试点品种。其中各试点县（市、区）可以从中选取不超过5 种农产品进行试点，但是水稻必须参保。充分借助政府行政力量进行农业保险工作的推动。
该试点工作从2006年3月开始推行，到当年年底实收农业保险保费1221.33万元，赔付款为 1537 万元，其中投保水稻达 17.86 万亩，生猪 48.36 万头，蔬菜大棚 1.53 万亩，奶牛 3496 头，青蟹 6716 亩。
3.2.5 国内典型地区农业保险发展的比较与启示
通过对我国典型地方农业保险发展分析，可以看出：
第一、我国各地方农业保险都是在政府推导下经历了从无到有，从大到小的发展历程，在各地方均推动设立大型农业保险公司的方式开启本地区农业保险的经营，但其在保险对象，实施方式、保险品种、风险责任等方面各有不同。
第二、我国农业保险虽具有效需求，但仍不足以支持一个商业化的农业保险市场；另一方农业保险低收益甚至负收益，无法维持商业保险公司对农业保险的供给，所以政府的支持力度，在某种程度上决定了农业保险发展的好坏。
政府的支持包括经济支持和行政支持，前者包括给予一定的保费补贴、设立相应的税收优惠等；后者系指政府通过行政手段，引导甚至强制农户参保，从而扩大保险公司的承保总额，有效保障农业保险风险分担功能的发挥。在农业保险开展中采取先试点再推广，找准突破点的发展方式，以上典型地区无不是在农业基础较好，资源丰富和经济活跃的县、市或地区，探索总结经验在全省范围内推广。
第三、我国各地方在农业保险发展过程中因地制宜，各具特色的方式值得思考，如：上海农业保险贴补率最高达 90%,而如水稻的保费率仅为 2%,生猪、羊的保费率更低，为 1%,这就对政府的财政能力提出更高的要求，而其针对不同地区地方财政能力的大小，采取了地方政府区别贴补的做法值得黑龙江省农业保险发展借鉴。而浙江"共保体"模式中，主要针对农业经营大户和专业合作组织，而小户经营的农业生产者的需求被忽略，不利于农业风险的分担；其推行的"X+1"方式设定补贴品种，"不超过 5 类"的做法也限制了农业保险业务的拓展，同时其政府参与保险责任的承担，对于政府财政能力的要求较高，仅仅适合政府财政实力较强的省份。吉林安华农业保险积极拓展销售渠道，采取综合性经营，利用商业保险分担农业保险业务中的风险，实行"以险养险"的企业经营方式值得黑龙江省乃至全国农业保险经营企业学习。
综上，在各地方政府和企业的共同努力下各省市农业保险的发展各具特色，并不断地创新和发展，每个省市其选择的到路无不充分考虑本地区农业发展的特质，本地区农业生产生活地理环境、地区经济发展水平以及当地政府财政实力。为黑龙江省农业保险的发展提供了重要的参考价值。
