第五章 河源市食品安全监管协调行政机制的原则和对策
河源市虽然总人口数不多，但是食品加工业却非常发达，食品安全问题非常突出，因此建立完善的食品监管体系关系到河源经济的快速发展，保障百姓身心健康、赶上广东省珠三角地区经济发展的迫切要求。
5.1 健全完善的食品安全监管协调法律法规
行政监管过程的协调是各行政协调部门的核心职能，但由于其涉及的利益面特别广，涉及的部门特别多，因此利益的权衡和保障就成为协调过程中最棘手的问题。完善相应的法律法规，用法律规章制度来明确个部门的职责权限，利益分配，实现协调部门的高效、有序。食品安全监制体制一般由地方政府全权负责，因此这种立法机制的完善与该体制的要求是完全相吻合的。
（1）制定专门的协调规章制度。许多制度的有效执行必须有强有力的法律规章制度作保障，只有有法可依，才可以执行必严，违法必究。法律规章的制定必须具体可行，这主要体现在两个层面，一个是国家层面，另一个是部门层面。国家层面来讲，主要体现在宏观层面，主要针对食品安全协调机制各种参与主体，协调内容、协调的主要程序、以及应该承担的责任，规定协调的范围和法定权力，从国家层面，只是宏观层面上规划，就像我国出台的《食品安全法》，不宜规定的较细，太具体，如果太细太具体，就失去了地方的自主性，也不符合各地方的实际情况。在地方层面，主要是从微观方面来讲，这要根据地方不同的实际情况，以食安委为中心，负责协调各级部门的监管工作，使各部门之间密切配合。这种法律法规就可以较为细致，且要具有可行性和操作性。想河源最近几年出台的《河源市食品安全综合评价办法》、《河源市突发食品安全事故应急预案的办法》等相关法规的出台，对食品安全出现的问题，进行有效的监管，并针对监管实际情况，进行法拉法规的补充和完善，真正做到有法可依。
（2）整合现有食品监管法律资源。由于我国幅员辽阔，各个地方都有各个地方不同的实际情况，而作为全国统一的《食品安全法》是一个统筹全国食品安全方面的“基本法”,主要规定的是宏观层面上的东西，具有引导性但不具有实际操作性。因此把《食品安全法》落实到各地时，应根据各地的实际情况进行适当调整和完善，现存的法律法规中，有关食品监管的内容是较为分散的，需要各地政府在具体执行时，要将内容加以整合和补充，使之更加具有可执行性，避免在执行过程中出现与立法上的冲突和矛盾，确保法律法规从立法到执法的有机统一。河源市在食品安全方面的法律法规建立就是以国家的《食品安全法》为基础，结合河源地方的实际企业的情况，制定相关的可行性法律法规，就像上个要点提及到的河源制定的相关那些法律法规，就是这一特点的集中体现。另外河源市各个部门制定的相关的食品安全法律法规都应该进行有机的整合，发挥各个法律法规在食品安全中的重要作用，确保监管到位。
（3）完善现有食品监管法律法规。随着社会经济的发展，食品安全监管的职能也随之发生了变化。因此对我国食品安全现有的法律进行清理并补充完善是顺应社会发展的必然要求和需要。现存的食品监管法对于相关概念的界定较为模糊，在区域上存在重复监管的现象，而且由于各地食品问题具有较大差异，国家统一制定的食品监管法对于个别问题存在监管盲区，很多方面根本无法监管。因此，应全面整理现有法律法规，尽一切可能扫除监管真空地带，从立法上尽量确保食品监管法的完善、全面。对于极个别的地方食品问题，地方政府应在遵守法律框架的前提下，制定相关的规章制度，并通过法律的形式公之于众，将其纳入到监管部门的管理条例中，作为对国家统一食品监管法的补充。地方监管部门，在日常监管工作中，要善于结合国家统一的食品监管法和地方补充条例，及时解决监管工作中的矛盾和冲突。就拿河源市来说，地方政府依照法律法规制定的《食品安全协调委员会成员单位职责》这一管理条例，就明确了食品单位成员各自的监管职责，而且这个职责并不是永远不变的，会根据情况随时增加或者减少，这就为全过程监管食品安全提供了保障。
5.2 权威统一的食品安全监管刚性协调中心
在对食品安全进行监管的过程中，一般来说都需要成立一个监督中心，这个监督中心负责协调、统筹全局的作用，各部门在它的指挥下进行配合展开监管工作。河源市成立的食品安全委员会，就是这样一个监督中心，在食品安全监管体系中处于主体地位，因此必须强调该中心在行政协调上的权威性，才能确保各部门在监管过程中给予积极配合。
（1）完善食品安全委员会的设置。食品安全委员会在整个监管体系中处于中心位置，而监管运行的载体是各级监管机构，因此，需要进一步完善相关设置。如同国家的视频安全管理委员会一样，对各省的食品安全划分了四个监管等级，将监管权力通过法律授权的形式下放到各级监管部门，实现统一领导、各级配合的完整体系。而河源市也应根据实际情况，除了食品安全委员会外，还应在各区、各乡镇等下一级行政单位设立食品安全监督站，在统一协调的基础上，给各级监督站充分的权力，他们主要是负责日常的监督工作，与地方食品监管部门积极配合，在日常监督中一旦发现食品安全问题，应立即上报监管部门，形成基层监管网络，充分利用群众的力量，达到群防群治的效果。
（2）提高食品安全委员会的地位。在食品安全监管体系中，食品安全委员会处于中心位置，那么应在实权设置上确保其主体地位，才能使之发挥真正的统筹、协调作用。
那么，究竟怎样才能确保其地位呢？笔者认为需要做到以下三点：一是明确其协调中心地位。比如可以通过法律形式让委员会的协调办公室直接对行政长官负责和汇报日常工作，并且其办事机构应是独立于其他监管部门的，具有独立上报权，不能依附于食品或者药品监督局，这样就从权力上突出其中心地位；二是将食品安全委员会办公室设立为一个独立额行政主体，通过法律法规和权力机关授予的形式，明确规定该办公室享有行政管理职权，在食品安全监管中具有全权协调监管的权力，从行政上明确其行政主体地位；三是确保其协调的权威性，食品安全委员会具有统筹其他监管部门的职责，为确保各级部门积极配合，加大委员会的协调力度，应赋予委员会充分的职权，比如制定行业规划、分配各级部门的监管职能以及解决矛盾等，这点可以借鉴国家发改委和其他部委的关系模式。
（3）强化食品安全委员会的职权。主要需要做到如下两点：首先，食品安全委员会应设立强有力的行政首长，建立行政首长负责制，行政首长作为最高行政领导，负有最高协调职责，这种行政首长负责制有利于提高食品安全委员会的协调权威，可以有效整合各级监管部门的资源，形成一级抓一级、下级对上级负责的层层负责制，有利于将食品安全监管落到实处；其次，食品安全委员会作为独立的行政部门，应充分确保其人员编制和经费，这是他们独立开展工作的前提，只有在人手足、经费足的基础上，才能顺利开展工作，并且确保监管过程公平、公正；第三，对于食品安全委员的协调职责要逐项细化，规定不能笼统、模糊，要做到详细、具体。食安委除了负有国家规定的职权外，还应对食品安全监管工作进行全程监督，统一规划，对于重大行动要制定完善的行动计划，分配好各级部门的职责，一旦各部门之间发生冲突，食安委应负责调整矛盾，减少监管摩擦和矛盾。另外对于经费和人员考核问题，食品安全委员对各级监管部门负有划拨经费的权力，并且有权任免各级监管部门的干部，实行考核奖惩制，从根本上落实委员为的协调职责和权威。通过这种职责的细化，既可以减少各级监管部门之间的矛盾和摩擦，也能减少重复监管工作，同时确保监管全过程无盲区，实现无缝监管。对于食品安全委员的行政首长，笔者认为可以以市长为主任，由其兼任行政首长的位置，从而有效提高该委员会的行政地位。在行政首长下面，设置监管指挥中心，负责日常监管工作的开展。监管中心和各级监管部门在财政上是分开的，中心负责人的级别略高于各级监管部门，负责协调和调度各部门的行政行为，并有权对各部门的食品安全监管工作进行突击检查，并且作为食品监督监管信息平台，指挥中心有义务让市民了解监管结果，做到透明公正。
5.3 建立部门间协调配合运作机制
（1）食品监管部门的职能界定清楚。虽然 2014 年新的《食品安全法》规定了各部门的职责所在，但是地方政府未必能有效的按照食品法的规定明确各部门的权责。协调的基础是需要有一个完善的制度体系，在这个体系中所有的的参与者都应该有一个明确的权利、责任的界定。 在 2013 年修订后的《食品安全法》的基础上，全面梳理并明确各大部门的监管权利，进一步明确各个机构的职责和权利，从而形成更加明确的分工和合理的分配。同时在目前我国立法较难的情况下，各地区也可根据自身实际的情况与需要，进行一些法律法规的补充说明，使一些监管空白的地方在实际的监督过程中更好地执行监管，减少不必要的冲突。
（2）部门间配合协作机制的完善。根据他国的食品监管管理经验能够看出，为了缓解部门之间存在的矛盾，加强相互之间的交流协作，一般采用的方法就是重视部门之间的联合力量。部门间交流是否顺畅，关键的问题是能否发挥好食品安全委员会的作用，通过安全委员会可建立信息共享平台，建立联合执法制度。
（3）政府部门激励奖惩机制的建立。“监管协调的激励与惩慑机制的确立是推动监管协调机制顺利运行的手段之一”.第一，部门协调过程中，要想真正落实协调配合制度，监管是必须的。所以，河源市政府针对各种食品安全管理工作出现的违规操作都给予第一时间的制止。主要方法有，一是建立绩效考核体系和行政问责制度，针对绩效和行政加大力度管理，做到奖惩分明；二建立专项考核制度，河源市可以把食品安全监管的情况与当地的 GDP 放在同样重要的位置，对各地乡县政府进行考核，针对重大食品安全事故，一定严惩不贷，不可姑息。要把食品安全工作归入到政府工作规划中，并且成为政府目标考核的内容之一，还要归入财政预算当中。要在机构、人员、职责、制度、经费等方面落实到位。使各部门干部像抓经济建设一样，把食品安全问题真正落到实处，真抓实干 .
（4）责任追究机制的建立。 前面已讲到，因为监督和责任追究比较模糊，所以非常需要有一个健全的严格的监督和追责制度。该制度必须明确规定各部门的的义务与责任，特别是对阻碍协调和不肯配合部门的处罚。建立责任追究制度。司法追究为主，其他权利机关以及行政机关追究为辅。制定行政问责的地方规章，包括问责标准、程序、范围、主体，根据法定程序，建立长效食品安全监督管理机制。
（5）全民参与的健全机制。百姓、食品行业 和新闻媒体等各界社会力量的参与对于构建外部协调体系是非常有必要的。建立食品安全监管的群控网络，对于消费的信息获取扩宽了其渠道，同时也能让消费者有了一个能表达诉求或投诉的回应机制。当然，建立群控网络要几时对消费的提问或案件在第一时间进行回应，由此来鼓励消费者和其他社会力量共同实现对食品的监管。并且还能够协助建立和发展河源市食品行业协会，发挥该组织的桥梁性作用，更好地做好协调工作，以增强行业自我约束力，引导消费者明智消费，保护自身权益。
5.4 高效协调的部门间资源整合机制
（1）职能的整合的优化。合理重组和合并部门机构，有利于缓解争执矛盾，提高工作的效率，二来通过减少监管机构的数量，达到精简、快速监管的目的。在此，河源市可借鉴深圳地区的经验，将农业种植以及家畜养殖进行了合并，都归之为农业部门管理，生产流通两个部门合并成一个部门，由此来一改以往的食品安全监管体制，以加强协调性。政府行政管理体制本身错综复杂，并且就现在的部门职能来看，对于食品安全而言，都不具有专门性，而是身兼它职，可见，职能的优化整合并非意味着部门之间的简单合并，而是部门间的重新调整、优化来达到最佳的配合。
（2）部门间信息共享机制的构建。信息的不畅通与沟通的不畅，是导致协调效率低下的重要原因。所以为提高协调性，对于信息资源的共享是非常有必要的，河源市食品安全建设信息资源共享平台，笔者提出以下几个建设建议：第一建立信息平台。完整的信息平台有利于资源的顺利有效组合，形成共享的官方通道。要不然就会使整个协调性降低。第二是整合平台信息。有了信息平台，就便于整合信息，实现信息共享，使各部门在交换信息的基础上，食品安全委员各部门的负责人及社会各监督力量也能对信息的进行一个整体的评估。
（3）食品安全监管资源的整合。要想实现资源的最大化的利用，必须进行资源整合。资源的整合就是各种相关部门资源的整合，充分发挥现有人力物力的作用，提高工作人员的工作效率以降低整体运营成本。举例子来说，就检测资源的整合而言，就需要解决其分散、重建以及低利用率等问题。河源市食品安全委员会，依据部门之间不同的资源使用效率，调配该地区的食品安全相关资源，把所有的检测资源都归入到食品安全检测机构中，实施统一化管理，共享资源，消除之前各个部门的垄断，让资源得以发挥最大的利用价值。
