第四章 实际案例分析
我国现今监理行业在工程实施的环节中出现了很多问题，其中最主要的还是业主，监理和施工方之间关系的协调化问题，下面用实际存在的实例进行说明。我省某在建高速公路在 2006 年 11 月完成招投标工作，建设方在 12 月 8 日召开会议要求施工、监理单位在 2007 年 1 月底完成驻地建设和拌和站建设工作。该项目建设单位设立二级监理机构，由建设单位内部自行组建总监办，下辖三个驻地监理办。路基施工总工期为 20 个月承包人和监理单位于 2007 年 3 月按建设单位要求完成相关驻地建设工作并进驻施工现场。由于建设单位在招投标前未完成用地审批工作，造成征地工作未能按时交付施工单位，建设单位于 2007 年 3 月要求各单位留守一部分人员其他人员暂时不进驻。
根据建设单位的要求某标段作为该路的试验段于 2007 年 8 月开工。该标段包含特大桥一座（长度 1266 米）、大型互通一个（含匝道桥 9 座）、土方路基33.3 万方填驻工程量。设计取土坑 200 亩。该座特大桥跨京浦铁路桥，根据合同由建设方负责协调铁路施工，施工单位协助建设方工作。2007 年 8 月施工单位根据建设方要求进驻土方施工机械设备一套、桩基施工机械 10 台循环钻，项目部管理人员按投标要求进驻工地，并按建设单位要求于 8 月正式开展施工。
由于用地手续无法批复导致建设单位不能完成主线路基和取土坑征地，路基施工基本停滞。建设单位仅提供特大桥主线桩基的部分施工用地。施工单位自2007 年 8 月至 2008 年 4 月底共完成桩基 205 根（占全部桩基总数 392 根的 51.7％）。2008 年 4 月建设单位完成主线征地工作并于 5 月 1 日下达开工令，各单位正式进行施工。
在此期间由于建设单位无法完成按计划取土坑征地工作，自 2007 年 8 月该标段施工开始至 2008 年 10 月建设单位只提供了计划取土坑 200 亩中的 33 亩，该施工单位路基填驻无法正常施工。建设单位于 2008 年 10 月变更要求该施工单位超运距 23 公里取土 12 万方，并于 2009 年 7 月再次变更要求施工单位超运距30 公里采用山皮土按填石路基填驻剩余路基土方。施工单位在 2010 年 7 月完成全部土方路基施工，和合同工期延迟 15 个月。
该标段特大桥施工自2007 年8月试验段开工只至2009年6月已完成除跨铁路施工的 3 跨以外的全部桩基、立柱、盖梁、梁板预制和梁板架设施工。在此期间施工单位多次主动与铁路方面联系跨铁路施工，但铁路方面要求由项目建设单位进行协调和谈判，由于建设方协调不利致使跨铁路施工至 2009 年 6 月才开始桩基施工，至 2010 年 7 月完成全部桥梁施工，和合同工期延迟 15 个月。
整个施工期间施工单位多次向监理单位和建设单位发文要求建设单位提供设计取土坑征地和协调铁路施工。监理单位作为第三方也根据施工实际情况上报建设单位上述问题，并说明该问题将导致施工单位无法保证在合同工期内完成施工。2010 年 7 月施工单位完成全部施工后，就取土坑征地和跨铁路施工两问题向建设单位进行索赔，监理单位根基施工实际情况确认该项索赔事实，上报建设单位后建设单位不同意索赔。
目前在监理过程中存在较为突出的问题是，监理方本应根据合同按照独立的第三方监督程序执行合同。但是我国很多地方的建设单位仅仅将监理看作其花钱雇来的单位，对监理单位的工作要求是负责监督承包人的施工质量，防止承包人在施工过程中偷工减料。而工程的变更权和索赔权均被建设单位收回，监理无权签认工程中产生的变更和索赔，这一权力必须经由建设单位同意后监理单位才可以实行签认变更和索赔权力。一旦出现问题，对建设单位这种违反合同的行为也变得无从追究。目前这样的现状是导致监理单位无法行使作为独立的第三方监督合同方执行合同的行为。由上述事例可以看出目前我国监理工作主要存在的问题和形成原因主要有以下几点组成：
4.1 没有实现真正的“全面监理”
在我国现行的《中华人民共和国建筑法》中第三十二条有如下规定【7】：建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。同样，在我国现行的《建设工程监理规范》中，第九条也对这一概念进一步做出如下规定: 工程建设监理的主要内容是控制要工程建设的投资、建设工期和工程质量；进行工程建设合同管理，协调有关单位间工作关系。总体概括起来说,监理工作内容应为“三控制、两管理、一协调”。监理制度应该贯穿建设项目的全过程，这就包括建设投资决策阶段、设计阶段、施工招投标阶段以及施工实施阶段（含保修阶段）。工程项目建设监理，就应当做到在工程项目建设的全方位和全过程中进行监理。在 1998 年底，温家宝副总理对出席全国计划工作会议的负责同志就曾做出“要实行全方位、全过程监理，要服从设计到施工全过程的监督责任”的相关指示。到了 1999 年 7 月，朱镕基总理在长江防汛工作座谈会上对监理单位也作出了“监理单位要严格履行职责，对项目建设进行全过程、全方位监理，严格把关”的明确指示。虽然国务院的领导同志不止一次的强调要在工程项目建设的过程中实行“全方位全过程监理”并作出重要指示，但是还是有一些单位或个人，不顾工程设计阶段监理存在的客观需要与监理行业发展的形势，也不管建设监理行政主管部门的意见，擅自界定“监理的范围应严格界定在施工阶段”并以行政机关的名义加以宣传，使人们对国家实施建设监理的这一政策产生误区，认为国家政策已经改变。
例如在我省在建的一条山区高速，施工单位正常施工时发现设计图纸中设计的土石比为土：石为 7：3，但现场实际为土：石为 3：7，甚至有的施工段落几乎全部为石方，这种情况完全是由于设计单位在设计初期地质调查不仔细等原因造成。施工单位在根据设计图纸投标时按填土路基投标，施工单位进场施工后发现以上问题不得不向业主提出重大变更，但业主方面提出承包人要按石方路基增加相应的设备，而变更后的单价和变更却迟迟不能批复。由此造成承包人工期延误、单价降低和资金短缺等无法得到正常赔付，正是因为如此很多承包人正常利润无法保证，甚至出现亏损的情况。以上案例只是我省公路建设中一个较为普遍的现象之一，在很多的建设项目中由于设计错误造成的工程变更较为普遍。这种现象是由于在设计阶段由于缺乏设计监理控制，造成设计单位设计不仔细，甚至粗制滥造的情况发生。由此我们应当提高对设计阶段监理的认识，加强设计监理的实施，保证设计质量，也是工程降低工程变更，控制造价的有效手段之一。究其原因造成目前不能全面监理的现象，主要有如下几个方面：
4.1.1 业主对监理认识不够
业主没有认识到监理的作用只有在实现了对工程项目的质量、进度、投资三个目标的控制时，才能真正的提高工程建设的投资效益，他们始终不愿意放弃对工程项目的造价和进度控制权。他们认为我自己如何花钱怎样花钱为什么要由别人管理，这就表现出业主对监理实际上是不放心的。有些业主，尤其是房地产开发商对委托监理一直持抵制态度，他们是为了逃避政府的强制性的监督审查，迫不得已才虚假委托或仅委托质量控制监理，而将工程款的支付权力牢牢控制在自己的手中。
4.1.2 监理企业的总体业务水平不高
真正能承担“全面监理”的监理企业很少。虽然现阶段我国出现的监理公司和从事监理行业的人员数量较大，但实际能全面胜任监理工作的人员较少，特别是取得从业资格的监理人员数量与实际需求还有很大差距。目前大多数监理公司都存在借用人员资质以及实际到位人员资质与投标人员资质不符的现象。
4.1.3 政府主管部门对监理行业的重视程度
政府职能部门从制度上或者法规上并没有体现出对建设工程项目强制实施并全面推广的全方位、全过程监理的客观要求。当前工程监理任务主要是实现施工过程监理，对于设计监理、检测监理等还没有全面推广，这也是存在于工程建设、管理方面的一个盲点。致使在工程的设计方面不断发生设计质量较低和一些设计单位超资质承揽工程设计的现象，从而导致设计上失误甚至是错误，使工程施工中出现大量变更，工程总预算超出等问题。
4.2 社会上对监理行业的认识误区
4.2.1 从建设单位认识上看
在 1997 年颁布实施的《公路法》及 2000 年 5 月出台的《建筑工程质量管理条例》中，都明确的设专章阐述了现今工程建设监理的工作性质、社会地位、作用、处罚条例以及界定了监理与建设单位、承包单位之间的关系，可是就目前情况看来，一些建设单位对监理的认识上还是存在下列误区：
4.2.1.1 工程建设中存在的误区
在工程建设的过程中，建设单位是否委托监理承担监管工作似乎并不是十分重要的事，在建设过程中委托监理也只是找为施工质量找一个质量责任的承担者，一旦工程在建设中出现了质量隐患或问题，建设单位就可以推卸责任。这样一来，责任就全部是监理的了，而真正的权力则是业主的。
4.2.1.2 监理工作中的误区
只要是监理单位就能够胜任监理工作，不了解优质服务与劣质服务的差别。这也体现了一些建设单位为保证自身利益，组建或拼凑一些小型的或不具备资质的监理公司，从事自己单位在工程建设时的监理工作，这样的监理工作只是走了一个形式，并不能真正的对工程实现监管作用。
4.2.1.3 权力分配中的误区
监理是业主雇来的，叫你做什么就得做什么。这也是在现阶段业主对监理的最主要的错误认识。在工程建设过程中出现的一些不合理和不规范操作，很大一部分程度上都是业主不按合同履行义务，剥夺和消弱监理权力造成的。
4.2.1.4 费用管理上的误区
监理合同洽谈中，监理费用总额压得越低，业主洽谈者的成绩越大。目前监理投标中由于监理单位众多、业主压低标价，使很多监理的合同费用都低于正常监理投标报价水平，这样就造成了监理单位正常利润的降低，从而使监理单位减少监理人员工资、正常监理培训的标次数，导致监理人员的专业水平不能够全面的正常发展。
例如，根据 FIDIC 条款规定，工程变更事由承包人根据施工现场情况向监理提出变更申报，再由监理根据实际发生情况审核变更，如符合合同条款规定允许变更的签发变更令。但在我国实际操作是业主将变更权收归自己，业主没有同意，监理无权签发变更令。这在我省在建的一条高速建设项目表现尤为明显，业主将全部变更权收回，监理无权批复任何变更，业主要求所有变更均有业主、驻地监理、总监办监理和承包人四方到场共同审核。在这样的情况下承包人出现变更均事先与业主沟通，在征得业主同意后进行申报变更，履行变更手续。本人曾遇到承包人施工发现地基承载力小于设计承载力，在经驻地办试验证实后提出基坑换填变更，业主提出委托第三方再次进行试验。如此下来承包人一个基坑开挖后，基坑本身承载力不足，长时间无法施工遇水浸泡后造成换填深度加大，为保证基坑干燥还要组织人员排水保护。这种情况不仅造成承包人工期受到延误，而且资金收到一定损失，实际业主也不对此予以补偿和赔付。
另外，业主在对变更的批复上也存在着很大误区，部分业主在遇到变更时没有征得监理的意见自行对变更进行审批，这就造成变更中存在暗箱操作和非法交易，这也使得一部分承包人恶意变更的情况发生【9】。当然，这其中不乏由于我国监理水平整体素质不高，造成业主对监理不信任的原因，但是更主要的原因还是在于我国工程建设的业主方仍然没有摆脱“我的钱为什么要别人帮我花”的陈旧思想。我们要充分的认识到监理在工程建设中的作用，并赋予监理正常操作的权力，而不应该将监理看作是在施工过程中业主为承包人雇来的监工。
4.2.2 从承包商认识上看
4.2.2.1 对监理工作范围的误区
有很多建设承包商都有过“把监理当作是自己在施工过程中的质检员”的误区。其实作为监理工程师应该是公正的第三方，无论是从合同关系还是从隶属关系上来说监理都不应成为承包商的质检员。这一认识问题不但涉及到了施工过程中的职责权限，还涉及到工程施工过程中的验收程序。在工程施工过程中的各项工程质量都要经过验收，而且都应该是在承包商自检合格的基础上，才报请监理工程师进行验收程序。作为承包商应该承担提供合格施工产品的责任，而作为监理则应当负责检验这些报检工程产品，是否合格，确保工程质量。但在实际工作中，施工单位错误地认为是监理说了算，对自检程序抱有草率马虎的应付态度，在质量控制上依附监理，把监理当做自己的质检员，而真正的质检员却成了“业务联络员”。
4.2.2.2 对监理文件意见的错误理解
有的人认为是来自监理的意见都要不折不扣地执行，执行中如果出现不良的后果，责任将由监理全部承担。监理的文件意见一般分以下几种：指示、命令（工程师指令）、建议、要求、劝阻意见。《建设工程施工合同》通用条款规定，来自监理工程师的指示、命令（工程师指令）必须严格贯彻执行，如有不同的意见或建议，可在事前反馈给监理工程师作进一步的考虑。只有在强制执行监理工程师的错误指令时，造成质量、安全事故或工期延误等问题，应由监理工程师承担相应责任。除此之外，承包商对来自监理工程师的建议、要求、劝阻等意见，承包商应结合自身的经营管理条件和需要，也包括实施自身经营战略、降低工程成本、提高经济效益等方面的经营秘决做出自主决策。在此过程中如果受到监理工程师某些错误意见的误导，而不加思考全盘接受，由此造成是不良后果及遭受是损失，应由承包商自行承担决策的责任。
4.2.2.3 对于监理服务对象的错误认识
很长一段时间以来有的承包商对于监理服务对象的认识是错误的。根据合同监理是受业主委托对承包人执行合同进行全面监理。在这里我们要指出监理“热情服务”的对象应该指的是业主，监理对承包人没有服务的义务，监理与承包人的关系是监理与被监理的关系。
在实际施工过程中承包人对监理存在两种截然不同的认识。第一种是认为监理没有任何权力只是监工而已，对监理提出的指令和要求不予理睬，导致监理在施工过程中无法对施工过程进行有效的监控和管理。第二种是认为监理是直接管理组织，现场施工完全听信于监理，导致一部分监理人员对承包人指手画脚，完全将自己置身于“钦差大臣”的地位，激化了监理与承包人的关系。
4.2.3 从监理单位认识上看
个别的监理员把自己看成受法律肯定的业主方指定的钦差大臣，在工作中居高临下，对承包商的施工管理指手画脚，缺乏尊重感。一些监理人员业务水平不高，在施工过程中常常提出一些不合理的和甚至是错误指令，造成承包人损失，从而导致监理与承包人关系对立，监理工作无法正常展开，同时承包人正常施工也受到直接影响。
目前由于监理人员素质不是很高，很多非专业人员都从事到监理行业，这些人业务水平有限，加之对监理的一些错误认识，这就导致一些错误监理指令的发出。曾经有一位刚从学校毕业的监理员，他本身是学经济专业，毕业后从事结构监理员，每次到施工现场遇到问题时完全套用技术规范，对现场实际情况处理僵硬。有一次承包人灌注桩基，现场发生堵管情况，承包人提出在计算保证埋管深度的情况下提管，打通管道内堵塞。但这位监理员死搬教条，要求承包人停止灌注，最终导致这根桩基断桩报废。由于监理的错误处理导致了承包人必须承担不必要的经济损失，长此以往承包人与监理矛盾难免会被激化。
4.2.4 普遍认为监理只代表业主利益，是承包商的对立面
在施工过程中，监理单位应在“公正、独立、自主”的原则基础上，逐步开展工程建设监理工作，做到公平地维护建设单位和施工单位的合法权益。可是在现实工作中，人们往往认为监理是由业主聘请来的，在工作中监理是伙计，而业主则是老板，那么伙计就得听老板的，服从老板的安排。虽然监理在根据合同条款履行监理的任务，保证业主和承包人的合法利益。但是在现阶段有很多业主为了追求进度，一味的对承包人和监理下达提前竣工的任务要求，为了满足赶工期的要求，使得许多承包人不得不加大投标外的资金、人员和设备投入量，而这些超出合同范围的费用，又由于承包人无法向监理提出合理变更，无法得到赔偿，最终结果就造成了承包人合法利益的损失【10】。
形成以上误区主要有历史的原因与现实的原因。在计划经济时代，由于业主大多数是国家政府机构，承包商也是由国家政府机构指定的。在施工过程中，为了控制好工程建设进度，成立了建设指挥部，并由建设指挥部直接控制工程的投资、进度、质量，发号施令。这种观念根深蒂固，直至现在还有人错误地认为以前的指挥部就是今天的总监办和驻地办，分不清之前指挥部与现如今的总监办的关系。现实上，虽然监理在我国已经实行了 14 年，也不是什么新生物了，但由于宣传工作跟不上，社会对它的概念还是含糊不清的。
4.3 监理市场竞争机制不健全
4.3.1 监理单位总量过多，竞争过于激烈
就我国现在尚未发育成熟的监理市场而言，现有的监理公司过多；而对于监理公司资质要求而言，现在有的监理公司过滥。我国第一次颁布的“工程建设监理单位资质管理试行办法”（1992 年 1 月 18 日）要求有点高，这次资质要求降低一半，但仍然有一大批监理公司不合格。不具备相应条件却能参加相应竞争,市场上出现“正规军”与“游击队”并存，造成了监理市场的无序竞争，扰乱了市场。这使得监理竞争过程中出现不正常竞争，许多合格监理公司总要面对压价、冒用资质等很多不正常的竞争手段。而许多监理公司没有长远的发展目标和方向，不注重监理人员的培养，致使在很多监理公司里有一定业务水平的监理人员流失严重。这样一来很大一部分监理公司，无法长期保留人员，加上由于监理费用降低导致人员培训费用减少，使得很多监理公司的监理从业人员素质不高。
4.3.2 监理招投标问题
从行业特点上看，我国的监理行业应该是一种服务行业，那么服务质量的好坏就能由企业的信誉度和服务人员的素质及服务意识决定。由此可见，每个监理企业的信誉度（包括企业能力）和人员素质，特别是总监理工程师素质的高低应当是招投标中被重点考察的一项内容，而就目前监理市场上的情况来看，在整个招投标的过程中很少对总监和企业信誉度进行考察，仅仅停留在对标书书面内容的评判上，而标书的内容在很大程度上带有虚假的成份，即使是真实的人员设置往往在中标后并不兑现，使得监理招的投标市场流于形式，缺少科学性引导。另一方面，监理市场虽然采取了招投标制，但在大多数情况下存在明招暗定、暗箱操作，或者干脆就是政府干预的现象，用业内人士的话说就是“功夫在标外”。
举一个例子：前段时间很多地市交通政府部门，下辖市政质监站，掌握着全市的市政设施的维修管理工作，但为了“肥水不流外人田”，自己注册成立了施工、监理公司，每年上亿元的交通设施建设、维修资金就全部内部消化（既是业主、质监部门、又是施工、同时又是监理）。这不仅扰乱了建设市场的正常秩序，而且滋生了政府腐败，浪费了财政资金。
4.3.3 地方保护现象突出
我们知道没有开放的市场就没有竞争，市场的开放性就是市场规律最大的特征。虽然当前监理市场的地方保护现象主要体现在：地方行政主管部门对本地企业采取行业性保护和区域性保护措施。使监理市场表面上具有开放性却处处受到制约。比如有的行业就不允许其它行业的监理单位参予项目监理招投标，即使允许招投标，也不会让其它行业的监理中标；有的地方政府主管部门常常利用监理企业需要到当地注册的相关法律条文，对当地的或自己下属的一些监理企业实施保护措施，而在有的地区则通过收取高额注册管理费用等手段对外来监理企业进入当地市场进行排斥。那么这些实际存在于竞争市场内的管理型制约问题往往会导致一些监理单位在监理市场里竞争力低下，履步维艰，并且由于中标率有限而只能在很小的范围内生存。
4.3.4 工程建设中的不平等竞争与政企不分的现象频发
我们国家在现代社会主义建设中不断的推行了一些列的现代企业制度，并强调政企要分开，但是就目前情况而言真正意义上的政企分开似乎很难实现，究其深层原因主要还是由于利益的驱使。一些政府主管部门总想着从下属的企业中获取相对的利益，而很多企业又想利用政府主管部门的权力来承揽业务。例如个别地方的质量监督站，既可以在受政府委托时行使政府质量监督的职能，又能够自己组建监理公司利用职权争取监理项目。这样的情况充分的体现了如何在现实中实现管理学中的双赢理论。然而没有政府庇护的一些监理公司就只好望人项背，像这样不平等市场竞争环境又如何能够推动企业的长足发展!
例如在 2006 年，我省仅有四家具有甲级资质的监理单位，而这些单位又都分别从属于两家高速公路建设单位，这样就会在工程施工中出现业主、监理和承包商都从属同一公司的局面。而其他的监理公司，特别是外省的监理公司要想进入我省监理市场又非常困难。当然目前的这种情况不仅仅在我省比较普遍，其他省份也较为普遍。那么，像这样的不平等竞争就会直接影响到监理公司的正常发展，在短期内监理公司依靠可能这样的模式为还有自身发展空间。但我们应当清醒的认识到随着我国加入 WTO 组织，国外监理公司进入中国市场只是时间问题，到那时，如果按照我国目前监理公司的发展状况，无论是人员、设备、管理体系还是适应市场竞争的能力都将是无法与国外监理公司相竞争的，而这一现象使我们不想看到的。
4.4 现有法律、法规存在的问题
我国现行的《公路法》、《公路工程施工监理办法》和《公路工程施工监理规范》等一系列法律、法规颁布实施，虽然有力地保证了公路工程监理事业的健康发展，但在具体的法律条文方面，仍存在如下几个问题。
4.4.1 监理责任不明确
监理的责任在我国现有的法律、法规中，并没有一个明确的定义。在《建设工程质量管理条例 》中第三十六条就这样规定：“工程监理单位应当依照法律、法规以及有关技术标准、设计文件和建设工程承包合同，代表建设单位对施工质量实施监理，并对施工质量承担监理责任。” ，该条文中队监理责任规定的就十分不明确，如果某工程的质量最终未能达到按照业主的要求的优良标准，那么这时监理是否应该承担责任？应该承担什么样监理责任？又如何承担？在这一问题中，监理的行为是否违法或违反合约规定就成为关键，这就要看在整个工程建设中监理的行为是否会造成质量不达标，是否会给业主造成直接的经济损失，如果在这过程中监理的行为并无过错，那么业主要求监理承担责任的决定就显然是不对的，而监理也不应承担责任。
近年来，我国出现了不少重大的施工安全事故，均主张监理应对施工安全承担相应的责任。例如国务院根据安全事故频发的状况，就曾提出安全事故要求追究监理责任。但是，要监理这方面承担责任，首先相关的法律、法规就应该对监理在施工安全监督方面的权力和责任作出明确的规定，而现有的法律对监理承担施工安全监督的责任并无任何具体的规定，且国内外的监理合同、施工合同示范文本也无此类条款。这就使得监理在实际合同履行过程中出现法律、法规未涉及到的区域实施监理困难，加上业主又没有赋予监理相应的权力，在施工过程在执行操作困难，一旦出现质量事故，监理又要承担责任的现象，使得监理方在权力与义务的分配上出现不协调。这样一来监理在施工过程中只有发现施工问题就给施工方发文，令其整改而没有其他处罚措施，造成一有问题就文件满天飞，而承包人却我行我素不予理睬的局面，在这样的情况下监理就不能对施工中存在的安全质量问题进行有效控制和管理，监理职能也就形同虚设。
4.4.2 缺乏真正全面明确监理制度的法律文件
尽管国家要求在全国范围内推行工程监理制度，却将监理制度限定在施工阶段，使工程监理只能在施工质量方面进行管理；尽管《招投标法》从理论上界定了强制监理的法律范围，但是在具体实施过程中却存在许多不规范行为，在市场里的不正当竞争现象也层出不穷。
4.4.3 部分内容不应形成法律条文
某些法律条文对监理的工作规定得太过具体，把一些本应该在委托监理合同或监理实施细则中进行明确的内容纳入法规。例如，在《公路工程施工监理规范》中就规定：“监理工程师应当按照工程监理规范的要求，采取旁站、巡视和平行检验等形式，对建设工程实施监理。”，从这一条款中我们知道，如果监理工程师在实施监理的过程中如果没有采取旁站等方式就意味着违规，可是在实际施工过程中监理工程师是可以采取旁站、巡视、平行检验等方法进行质量监理工作的，当然还有许多有效方法，虽然在规定中强调了旁站在工程质量监督管理方面的重要性，但不能说明这样的工作方式就能代表监理工作的全部，若将其上升到了法律的高度，那将被视为监理工程师的一种法定工作方式，容易使那些对行业不了解的人认为监理的工作就只能采取这几种方式，从而弱化了人们对监理其他工作如合同管理、投资控制及关系协调等工作的重视程度，在一定程度上也排斥了监理的其他工作方式。
4.4.4 缺乏关于监理员从业资格管理的法规
我国在 1992 年 6 月 4 日发布的建设部 18 号令《监理工程师资格考试和注册试行办法》中，仅对监理工程师的考试与注册管理作出了相关规定，但对人数达19 多万，要在现场第一线为监理工程师提供第一手数据、资料的监理员来说，却任何规范性文件对其资格加以明确和管理。目前大多数的监理员都是才进入监理行业的大专院校毕业生，他们大多没有经过基本的监理培训，甚至没有正确掌握基本的监理技能，这种情况就使得工作在一线的监理员，遇到问题时，处理方法僵化、死板、硬搬教条，导致出现错误的监理指令的频发，给承包人带来一些不必要的损失。正因为我国监理行业对监理员资质要求及管理较低，因此更要在重视监理工程师的资质的同时，加强对监理员资质的管理和要求，使监理人员的素质全面提高以满足工程监理的需要【11】。
4.5 监理费普遍过低
长期以来，监理取费偏低一直是阻碍监理行业发展的主要问题之一。很多工程项目的监理费用甚至达不到正常合理的监理成本水平，不少地方还出现实际取费不足国家标准的 30%，而监理取费过低会对监理行业的发展造成很多的不良后果：首先是监理企业给予本企业经验丰富的中青年人才合理的收入，使得跳槽现象频发，同时也不能在待遇上吸引高素质的监理人才加入企业，这一现状严重影响了监理人员的工作积极性，使其在工作中难以发挥应有的作用；其次是不能投资购买先进的高科技监理设备，难以提高监理工作整体水平；再次是监理工作不到位；最后是监理企业经营乏力，难以承受加入 WTO 后国外同行业的市场冲击。
4.5.1 造成监理费用偏低的原因
4.5.1.1 现行国家取费标准和市场经济体制的发展进程不统一，难以满足目前监理行业规范化监理服务的需要；
4.5.1.2 建设单位存在不合理的压价现象；
4.5.1.3 监理市场尚未建立起规范有序的竞争机制，监理队伍发展规模过快，监理企业竞争过于激烈，恶性压价现象严重。
4.5.2 监理费用偏低导致的弊端
在我国目前工程监理行业实行低标准取费的条件下，很多监理企业只能在困难重重中维持低水平运行。加上在市场中低价抢标的不良竞争现象较为普遍。例如某道路工程，造价约 2300 万元，几家监理公司的投标价都低于标准取费的 50%，在业主筛选的前提条件下，有两家监理公司进行了重新竞标，结果某监理某以标准取费的 35%中标。由此可见，监理取费普遍偏低、低价抢标引发了一些行业弊端：
4.5.2.1 监理公司的服务不到位
监理公司的发展受资金限制，没有能力购置一些相应的先进技术设备，监理工作效率不高；在建立过程中，不断控制成本支出，导致监理服务工作不到位，影响了监理队伍的整体素质和工作质量。
4.5.2.2 监理人员待遇普遍偏低
待遇较其他工程企业偏低，吸引不了有经验且高技能型的人才，同时也很难留住本单位的高素质人才，使得很多工程监理公司很难成为真正的知识密集型企业。
4.5.2.3 监理企业在发展上缺乏后劲
从目前情况来看，绝大多数的监理公司，甚至于企业规模较大、监理业务较饱满、社会上知名度较高的监理公司均面临积累不足，发展缓慢的现状。
4.5.2.4 监理行业的整体发展受到制约
我国的工程监理行业在经过这么多年的发展以后，虽然已经形成一定规模，但由于监理取费标准与国际监理行业取费标准相比明显偏低，这一现象已经严重制约了我国工程监理行业的发展势头，也在很大的程度上延缓了我国监理行业走出国门与国际接轨的步调。
4.5.2.5 监理行业的整体素质不高
由于我国监理的取费标准普遍偏低，最终将会导致我国工程监理总体实力较弱、行业整体素质提高缓慢这一问题的出现。虽然在目前工程项目法人制度还不完善，但是建设行政主管部门也应当逐步加强对监理行业服务收费最低标准的管理力度，保证监理公司在完成全部监理服务工作同时，得到合理的费用和基本利润，这样一来就能起到促进监理行业的工作质量和服务水平的逐步提高，并能推动建设监理事业的向着健康的有序的方向发展，保持监理队伍建设的相对稳定，逐步提高工程监理取费标准还有利于工程监理市场在有序地、规范地环境下健康良性的发展。
4.6 监理队伍整体素质不高
监理工程师应当是具有一项专业技术知识、有一定的现场实践经验又有管理知识和法律知识复合型的管理人才。监理人员的素质主要包括专业素质、实践素质、身体素质和思想素质。目前出现我国监理人员素质不高的原因主要体现在以下个方面：首先，大多数的监理工程师知识结构层次不合理，不能运用合理的手段达到监管力度；其次，大多数的监理人员空有理论知识却缺乏现场实践经验；最后，总监理工程师和专业工程师的数量和质量已经不能满足现代监理工作的需要。
现阶段我国监理人员主要来源于两类人：一类主要是由设计、勘察、施工、科研院所或基建管理部门等单位退休的高级工程师、工程师、技术工人组成，这些人尽管有较丰富的工程的实践经验，但他们年龄偏大，没有充沛的体力与精力，在客观上已经不能胜任其监理工作，他们也无心提高自己在管理方法、法律知识等方面的技能，认为靠经验就能够胜任现有的工作，积极性不足。另一类则是由近些年来的大、中专院校毕业生组成，他们年轻好学，精力充沛，但缺乏专业实践经验，现场应对能力较差，大多只能胜任监理员的工作。这样一来，我国的监理队伍中就出现了年龄上和能力上的两级分化，而那些既年轻力壮的、又有一定专业知识、管理经验、且懂的监理理念的中青年骨干力量却相对较少，于是有的人就戏称我国的监理企业为“老年俱乐部”和“业务培训中心”。我国虽然已建立了监理工程师执业资格制度，目前取得监理执业资格证书的有 5.8 万人，其中注册的达 4 万多，但数量与质量远远不能满足工程监理的需要。
据有关专家的预测，在今后几年监理行业需要做作业人员 50 万人，其中监理工程师需要近 30 万人。目前，对监理人员的培训、考试工作存在一些弊端，主要是重理论、轻实践、重资历、轻业绩，理论学习与实际工作脱节，不少年轻的监理人员虽然能够取得执业资格证书，但由于缺乏工程管理实践经验，在现场往往不能解决实际问题，难以使承包商信服，得不到建设单位的信任。同时，有极少数监理人员缺乏必要的职业道德，缺乏责任心，影响整个监理形象。
4.7 监理企业缺乏自我积累及发展能力
目前，我国监理企业有 80%是依附于政府、协会、高等院校、科研院所、勘察设计等企事业单位，导致了部分监理企业产权不清晰、责权不明确、法人治理结构不健全，不能作为完整的独立法人自主经营、自负盈亏。企业的经营支出必须要经母体单位审核批准，企业经营的利润全部无偿上交，企业没有用来自我发展的资金，难以引进高科技监理设备与高素质的人才，企业自我发展无从可谈。严重挫伤了企业经营者和监理人员的积极性。这些企业往往缺乏活力与市场竞争意识，监理作用不能得到充分有效的发挥。
4.8 监理单位资质管理问题
由于目前工程建设市场的供求关系平衡失调，过度竞争事件频发，造成了许多不良竞争甚至是恶性竞争，这一情况也造成了监理单位资质混乱、混用的局面。因此，建立一整套的改革和完善企业资质管理办法，严格控制的工程建设市场的准入和清出制度势在必行。
资质管理应当是在宏观调控的基础上，加强监理队伍建设的规模、建立监管市场行为的手段，在企业资质审查和年检的时候，将违法违规行为列作审查的重要内容，并建立健全一系列规范和制束企业行为的措施。对那些有着违规行为的监理企业，都必须严肃查处；如遇情节严重的，要坚决吊销监理单位的资质证书，依法将其清出工程建设市场。严格执行市场的准入制度，让那些不符合资质要求的监理企业能予进入市场，杜绝借用或盗用他人资质的现象发生，从而起到有效制止一些监理企业采取降低监理费率来承揽业务的做法，保证市场秩序。当前由于地方保护、部门分割的问题尚未得到根本解决，这些问题在某些部门和地方甚至愈演愈烈，统一开放、竞争有序的工程建设市场远未形成。建议政府理顺政出多门的资质管理现状。
