5 案例分析
用于实证分析的案例应该是准经营性基础设施 PPP 项目，并且需要满足一定的成功标准，即项目应该是成功的案例。根据第二章准经营性基础设施的范围及PPP 模式的成功标准，论文选取成都新国际会展中心 PPP 项目及北京地铁四号线PPP 项目为例进行分析。成都新国际会展中心和北京地铁四号线 PPP 项目的显着特点就是二者都是采用 PPP 模式的准经营性基础设施项目，并且取得了良好的经济效益，一定程度上实现了准经营性项目向经营性项目的转变。
5.1 成都新国际会展中心
成都世纪城新国际会展中心是由成都市政府和成都世纪城会展中心有限公司合作建成。其中，展馆总面积约 11 万平方米，可同时设置 5,600 个标准展位；国际会议区拥有 28 个不同规模的多功能会议厅。2003 年，PPP 项目公司获得会展馆及周边配套在内的 100 万平米土地的开发经营权，政府允许其先进行会展中心的建设。1 年后，会展中心建成投入使用，2006 年会议中心投入运营，2007 年会展区内的酒店、饭店也相继开业。新国际会展中心已承办多项国际会展，并于 2006年通过国际展览业协会的认证并成为西部地区加入该协会的第一家单位，是中国西部规模最大、功能齐全、设施一流的多功能会展中心[85]。目前，成都新国际会展中心运行良好，经济效益突出。
会展中心主要为参展商和参观商提供场所与服务，具有一定的排他性和运营收入，会展的营业收人难以弥补会展中心巨额的建造成本和运营成本，是典型的准经营性基础设施。但会展中心为来自世界各地的投资商和游客展示当地的文化、旅游、物产等，提升城市知名度，吸引外资，给当地餐饮、住宿、旅游、交通等带来的间接受益是巨大的。发达国家的经验数据表明，会展业的间接收益与直接收益的比值在 8 以上[86]。成都新国际会展中心 PPP 项目是典型的准经营性基础设施 PPP 项目，但其取得了较好的经济效益，其成功建设与运营的关键有以下几点：
① 适当的补偿机制。成都市政府将会展馆及周边配套在内的 100 万平米土地，交由 PPP 项目公司开发建设，实质就是给予其一定的补偿。这种补偿方式不是直接的资金补偿，也没有无偿划拨土地，而是通过会展中心区域内相应配套商业、物业的收益实现的。展览场馆建成投入使用后，不仅推动了会展中心周边配套用地的升值，而且为随后投入运营的会议中心、酒店、饭店等带来了客源。这些商业及物业的运营收入及土地升值收益能补偿投资者在会展馆上的收益不足。
② 正外部性内部化。投资者先建设会展馆，再开发配套，相比于后建设展馆，其效益更加明显。会展馆建成投入使用后，其影响力及高度集中的人流、物流会为周边配套用地带来相应的人气，直接“炒热”周边配套用地，推动其升值，投资者再开发配套用地，总体经济效益更好。会展中心的建设与运营推动了周边土地的升值，政府给予会展中心公司周边配套土地的开发权，实质是将两个利益相关主体一体化，从而实现项目的正外部性内部化。这充分利用会展馆的正外部影响，为配套的酒店、办公、住宅带来客源和升值效益，以弥补会展馆自身收益的不足，即“用馆外来养馆内”。该项目实现了会展馆的正外部性内部化，促成了该项目由准经营性向纯经营性道路上的发展和转变，提高了会展中心项目的综合效益[60]。
③ 政治支持。成都新国际会展中心 PPP 项目的成功建设与运营很显然得到了政府的高度支持。成都的会展经济居中西部第一，而成都新国际会展中心展馆面积近 12 万平米，占成都市会展中心总建筑面积的 30%左右。成都新国际会展中心PPP 项目能为政府创造大量税收，其高度集中的人流、物流，也有力的促进了当地经济的发展。作为成都地标式建筑群的成都新国际会展中心不仅起到了完善城市基础设施的作用，同时为提升城市的形象和知名度也做出了贡献。这些与国计民生问题以及社会公众的利益紧密相连，都能成为政府积极支持与鼓励该项目的强大动力。
④ 公共/私营部门的承诺/责任。成都市政府将会展中心及周边的配套用地捆绑交由 PPP 项目公司统一开发经营，并承诺允许投资者先建设会展馆再开发配套用地。会展中心投入使用后，为周边配套的土地带来了人气和升值，目前会展中心及商业配套运营状况良好。这一过程中，双方都没有出现信用问题，至少项目建成至今未出现过政府提前回购项目、收回原有的承诺等信用问题；投资者也打造出了城市地标式的建筑群，为成都会展业的进一步发展做出了应有的贡献。因此，从这个角度上讲，双方都较好地履行了自己的责任、兑现了自己的承诺。
5.2 北京地铁四号线
北京地铁 4 号线是北京城西部南北方向的一条地铁主干线，项目于 2004 年开工，2009 年 9 月开通，全长 28 公里，总投资 154 亿元。项目的 PPP 模式如图 5.1 所示[87]。由港铁、首创、京投三家公司组成四号线 PPP 项目公司，主要负责项目的运营与维护工作，政府四号线公司和 PPP 项目公司按 7:3 的比例分担投资。目前，4 号线运营状况良好，平均日客流量接近 88 万人次，还曾创下 116 万人次的最高日客运量记录[88]，是目前国内少有的能盈利的地铁线路。据研究者测算，4 号线的每车公里成本比 5 号线的低 1.83 元，每人次运营成本低 0.06 元；并且如果按传统模式建设、运营 4 号线的话，政府将多投入 52 亿的建设资金，运营期的补贴每年也会多出 1.8 亿元[82]。轨道交通属于典型的准经营性基础设施项目，但以上数据都有力地说明了北京地铁四号线运营状况良好，取得了显着的综合效益。其成功建设与运营的关键因素有以下几点：
① 补偿机制。北京地铁 4 号线 PPP 项目，将项目的建设任务分为 7:3 两部分。政府负责其中 70%的建设任务，即土建工程的建设，投资额约为 107 亿元，建成后租赁给 PPP 项目公司使用；PPP 项目公司则负责余下的 30%的建设任务，主要包括车辆、信号等设备的建设，约 46 亿元。政府承担投资额占总投资 70%的建设任务，这实质也是一种补偿方式。政府通过分担建设任务，对项目进行建设补偿，虽然未给予直接的资金补偿，但这种方式有效减轻了私人投资者的建设任务、建设负担以及资金压力，且能缩短投资回收期。
② 正外部性内部化。轨道交通项目的效益包括直接收益和间接效益两部分，其直接收益就是票价收入，间接效益主要表现为周边土地的升值，带动城市经济的发展。一定程度上，间接效益大大高于直接受益。北京地铁四号线的建成，对周边的土地和物业升值、服务业发展都有一定的推动作用。政府对北京 4 号线进行建设阶段的补偿，其实政府的补偿也是有来源的，即未来轨道交通项目沿线土地、物业的升值。而这种效益正是轨道交通项目的正外部影响所带来的，是项目未来的经济效益。因此，可以说这一过程政府通过自身的影响力及媒介作用，将项目的外部经济效益提前转移支付给项目投资者，通过政府垫资的形式预先利用了项目的正外部性，实现外部经济的支付转移，一定程度上实现了项目正外部性的内部化[60]。
③ 政治支持。2003 年，北京市尝试在轨道交通项目中引入 PPP 模式，并按政府投资 70%、社会投资 30%的比例原则，结合轨道交通项目的特点，设计了相应的运作方案。北京地铁 4 号线是当时的重点试点项目，也是国内首个引入港资、特许经营模式的轨道交通项目，得到了市政府及相关部门的大力支持和悉心指导[83]。项目投产后，承担了北京市西城区大部分的上下班客流，以及去往北京南站的火车客流[88]。北京地铁 4 号线是城市内三维立体交通路网的重要组成部分，不仅起到了完善城市基础设施的作用，缓解城市路面交通压力，同时为提升城市的形象也做出了贡献。这些都说明了北京四号线的建设与运营是社会公众生活所需的，与其切身利益是紧密相连的；也表明了 4 号线的成功建设与运营离不开政府和社会公众的高度支持。
④ 满足公众的安全和健康标准。对于轨道交通项目来说，安全、准时、舒适是获取公众较高满意度的基本要求。北京地铁 4 号线开通运营半年后，PPP 项目公司对乘客的满意度进行了调查。结果显示，在被调查的 2986 名乘客中，近 90%的乘客对北京地铁 4 号线的运行安全表示满意，且有 30%的乘客认为 4 号线较之于其它线路更安全；八成的乘客对 4 号线的“舒适性”表示满意，且近 40%的人认为其舒适性优于其他线路；七成的人对 4 号线的“准时性”表示满意，且 22%的人认为 4 号线比其他线路更为准时；九成以上的乘客对车厢的清洁卫生很满意，且 67%的乘客认为车内噪声控制令人满意[82]。这些调查数据都说明了北京地铁 4 号线 PPP项目的服务获得了较高的顾客满意度，项目公司重视提供满足公众的安全和健康标准的服务。
⑤ 公共/私营部门的承诺/责任。北京市政府与 PPP 项目公司签署的《特许协议》和《资产租赁协议》明确约定了双方的建设任务、权利与责任，包括北京 4号线的建设、运营、移交的相关标准及特许协议终止的规定。政府按照协议约定很好地履行了自己的义务，将建成的土建工程租赁给 PPP 项目公司使用；私营部门也按协议约定提供了符合公众利益且满足安全和健康标准的服务。尚未出现拒绝履行责任或收回承诺的现象，项目建成至今，4 号线运营状况良好，没有出现政府违约或 PPP 项目公司违约而导致特许权协议终止的问题。从这个角度来看，政府公共部门和 PPP 项目公司都很好地履行了各自的承诺或责任。
⑥ 合理的风险分担机制。北京地铁 4 号线 PPP 项目，将项目的建设任务按 7:3的比例划分为两部分。政府负责其中 70%的建设任务，即土建工程的建设，则政府投资方应该对这部分的工程质量、工期、费用负责，相应的风险也就需要政府承担；PPP 项目公司则负责余下的 30%的建设任务，主要包括车辆、信号等设备的建设，而 PPP 项目公司由京投公司、首创集团和香港地铁公司按持股比例 2:49:49组建，三方共同对车辆、信号设备的质量负责，共同承担建设、运营、维护中的风险。这实际上分散了项目的风险，避免任何一方承担过大风险，一定程度上实现了项目风险的合理共担。
⑦ 合理的定价机制。按照特许权协议，4 号线实行政府定价，遵循同网同票的原则，可根据经济发展状况及物价水平适时地进行运营价格调整[83]，同时北京市政府与 PPP 项目公司共同承担客流量与预测不当引发的风险。这些约定保证了四号线票价的公正合理，使其处于正常市场水平，避免了价格恶性竞争而扰乱市场；同时也保证了社会公众的利益。
5.3 本章小结
成都新国际会展中心项目及北京地铁四号线都是典型的准经营性基础设施，且采用 PPP 模式建设、运营，最重要的是根据论文第二章的“准经营性基础设施 PPP模式的成功标准”，二者都是成功的 PPP 模式典范，都取得了较好的综合效益，因此选取这两个项目作为实证案例具有一定的针对性和说服力。同时，两个项目在实施中都得到了政府的积极支持，获得了政府公共部门不同形式的补偿，实现了一定程度的正外部性内部化，且政府公共部门和私人部门都较好地履行了各自的承诺和义务，这些都有效保证了项目的成功实施。
但两个项目的实施还是存在一些不同的地方，如北京地铁四号线中 PPP 项目公司是由三个单位组建而成的，较之成都新国际会展中心项目能实现风险的合理共担。二者的补偿模式也存在差异，四号线中政府部门通过分担建设任务予以补偿；成都新国际会展中心中，政府通过捆绑配套用地的开发权予以补偿，两者的补偿机制都较好地减轻了 PPP 项目公司的资金压力。北京四号线实行的是同网同价，PPP 项目公司要想提高效益，只能提供更优质的服务，以吸引更多的乘客。四号线的 PPP 项目公司很十分重视乘客的满意度，运行半年就组织了“乘客满意度调查”。因此，北京四号线较成都新国际会展中心更加注重提高顾客的满意度。
