3. 3建筑业工伤保险制度存在问题及原因分析
3. 3. 1南宁市建筑业工伤保险制度存在的问题
从南宁市建筑业工伤事故发生情况和工伤保险制度运行情况来看，现行的建筑业工伤保险制度虽然在一定程度上解决了建筑业农民工参保工伤险比例偏低的问题，但是制度的设计仍存在不完善之处，工伤保险制度主要存在以下问题：
1.工伤保险政策操作具有局限性
建筑业普遍存在不规范的用工行为，同时由于农民工的文化水平偏低，往往不重视与建筑企业签订劳动合同，又没有保留有效的证明用工关系的证据，造成当发生工伤事故时农民工无法负起工伤认定过程中的劳动关系举证责任，导致工伤保险机构难以确认农民工的劳动关系，形成了农民工获得工伤伤害赔偿很难逾越的“第一道门槛”.现行的《工伤保险条例》对工伤认定的规定太笼统，而现实中建筑业农民工具有工种多样化、发生工伤的具体情况复杂的职业特点，工伤认定部门往往很难依据现有法律规定的情形去对应所有的工伤申请，增加了工伤认定的难度。工伤待遇索赔程序复杂，需要经过工伤认定、劳动能力鉴定、仲裁裁决、司法诉讼等一系列复杂而又漫长的程序，理赔过程中的手续又很繁琐、办结时限较长，导致农民工维权成本较高，赔偿难度较大，拖得农民工苦不堪言。这些政策操作上的限制一定程度上影响了南宁市建筑业农民工工伤保险待遇支付工作的开展。
2.工伤预防机制缺失
工伤预防机制是工伤保险与商业保险的重要区别之一，现有的建筑业工伤保险制度还仅仅停留在工伤赔偿的层次，在工伤预防方面没有相应的实行措施，=I:伤预防机制的缺失使得工伤保险区别于商业保险的优越性无法体现，许多建筑企业对工伤保险产生了误解，认为工伤保险能够完全被商业保险所替代，在一定程度上影响了建筑业工伤保险制度的推广。另外，尽管相关法规规定了工伤保险基金中提取一定比例的资金用于工伤预防，但是制度的规定太过笼统，在实践工作当中又没有对这一比例进行细化，造成保险管理机构提取工伤预防资金时缺乏政策依据，操作上产生困难，在资金的来源上往往会产生种种问题和困惑，不利于推动工伤预防机制的运行，严重影响了工伤预防的水平。
3.工伤保险基金缺乏科学的运营机制
按照《工伤保险条例》的规定，“工伤保险基金由用人单位缴纳的保险费、工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金组成”.工伤保险基金能够保证工伤农民工及其供养的亲属能够及时获得足额的工伤补偿和抚恤，同时，还能分担发生工伤事故的企业的赔偿负担。南宁市工伤保险基金的运营管理仍然不够科学合理，保险基金结余量大，但是对结余基金的利用率不高，使得这部分结余基金没能在公共服务上发挥更大的作用，如何提高基金利用率是工伤保险制度面临的重要课题。
4.工伤保险的待遇制定不完善
工伤保险待遇是工伤劳动者用以维持工伤后生活的重要经济来源，尤其对于收入相对较低的建筑业农民工来说更是如此，有的农民工肩负着一大家人的生计，是家里唯一的劳动力，一旦发生工伤全家人就会面临巨大的生存困境，工伤保险待遇的高低直接关系到工伤农民工个人和家庭的生活水平、生存能力，也关系着社会的稳定。目前南宁市建筑业工伤保险待遇的制定还不完善，工伤保险制度中没有针对企业存在过失导致工伤事故发生的情况制定相应的处罚和追偿措施，一些重大事故发生后，当工伤赔偿不足以解决农民工资金困难时，企业往往以己为农民工购买工伤保险为由拒绝赔偿，逃避履行因其过失造成的赔偿责任。另外，法律也没有明确在《工伤保险法》出台之前发生的老工伤问题的具体处理办法和原则，许多老工伤人员大部分没有纳入社会统筹，仍由原工作单位负责支付工伤待遇，待遇高低不同，有的甚至长期难以落实工伤待遇。
5.保险费率和计费基础存在缺陷
工伤保险费率是直接影响企业成本的因素，现行的南宁市建筑业工伤保险制度中采用固定费率机制，虽然这一费率是根据建筑业的特点制定的，在一定程度上解决了农民工参保难的问题，但是没有将不同的企业区分开来，存在一定的不公平性，由于建筑业工伤保险是按项目购买，对于项目多的企业来说所有项目所支出的保险费加起来也是一个很大的数目，加大企业的负担，造成企业对购买工伤保险抵触心理。如果实行浮动费率对发生工伤事故率低的企业给予费率优惠，减少企业成本，反而可以使企业增加参保的积极性。同时，采用固定费率不利于提高企业做好安全生产工作的积极性，费率机制的激励效果无法实现。由于保险费用是固定的，各企业的安全生产防护程度的高低差别得不到体现，企业在利润的驱使下往往会选择采用程度相对较低的防护措施，不利于工伤保险在工伤预防方面作用的实现。如实行浮动费率奖励安全措施到位的企业、惩罚不重视安全生产的企业，可以激励企业主动做好安全生产工作，降低工伤事故率。另外，农民工在建筑工地的流动性大，可能出现同一个农民工同一天在不同项目上工作的情况，这就有可能导致同一人员在多个项目中重复投保。
6.企业享受的工伤保险待遇不公平
在我国，不管工伤事故的发生是否由企业的过错引起，购买了工伤保险的企业均不需要承担工伤赔偿责任，对于因企业原因造成的工伤事故，只由安全生产监管部门对企业违反安全生产法律法规的行为进行惩处，而没有相应的工伤保险处罚手段，导致工伤事故发生少的企业很少或没有享受工伤保险待遇，一些大量发生工伤事故的企业却大量享受工伤保险待遇，而他们所缴纳的工伤保险费却是一样的，这种“搭便车”现象的出现不利于提高企业对工伤预防工作的重视程度。
3. 3. 2建筑业工伤保险问题的原因分析
建筑业工伤保险制度的运行受到多种因素的影响，建筑业工伤保险问题的产生，既有法律体制不完善的原因，也有政府、企业、农民工三个方面的原因。
1.法律制度体系原因
我国工伤保险制度起步较晚、经验不足，法律体系和制度不完善。我国工伤保险制度实行的主要依据是《工伤保险条例》，该条例虽然具有法律效力，但是仅仅是行政法规，立法层次不高，其约束力也相对较弱。与《工伤保险条例》相配套的具有可操作性的相关法规和制度体系没有形成，例如该条例在实行浮动费率和工伤预防费用的提取方面有明确规定，但是缺少具体的操作办法，使得相关规定在执行的过程遇到操作困难。
此外，钊一对解决农民工这一特殊群体的工伤问题，也只是以政府规章的形式出台了指导意见和地方实施办法，农民工工伤保险的立法层次也不高，虽然取得了一定的成效，但是总体来说政策的实施还是不能保证工伤保险能够覆盖农民工的大多数，工伤预防的作用在农民工群体中也得不到体现。
2.政府机构管理原因
我国政府各部门的职责分工不同，工伤保险的管理机构和工伤认定机构是人力资源和社会保障部门，安全生产的管理部门则是安全生产监督部门或行业主管部门，部门职能不同，人力资源和社会保障部门负责对用工单位与农民工是否签订劳动合同、是否为农民工购买工伤保险进行监督，在工伤事故发生后进行工伤认定和工伤待遇的支付，但是没有对建筑企业进行安全生产检查的权利，无法掌握企业的安全生产状况，限制了其对企业开展工伤预防工作的监督，使工伤保险的工伤预防功能不能有效发挥。而安全生产监督部门和行业主管部门虽然对企业的安全生产状况进行检查，并要求企业做好工伤预防工作，对发生安全生产责任事故的企业进行处罚，但是对于企业的处罚只是事后监督，对工伤预防工作的监督效果也不好。部门职能存在交义而部门间相互配合的机制又没有形成，使得工伤预防管理工作出现了“真空”,不便于统一管理，行政效率下降。
在信息时代，信息互通是工伤预防工作顺利开展的重要保障，在我国，由于工伤事故、工伤预防、工伤保险的管理部门不同，各部门的信息难以实现即时沟通和信息共享，且对企业的历史信息和企业自身开展工伤预防工作的情况难以掌握，造成了对企业监管的漏洞和不足，也大大降低了管理部门工伤预防工作的效率。
我国现阶段的政府工伤预防监督模式是在发生工伤事故后，针对工伤事故中发现的问题开展安全生产检查工作，并采取措施预防同类事故的发生。政府部门对事前预防工作重视程度不够，对工伤预防方面的宣传力度不大，工伤预防培训针对的企业面也很小，国家投入工伤预防的费用较少，工伤预防相应的辅助措施也有所欠缺。
广泛的工伤保险监督对于工伤预防机制的运行起到监督和保障的作用，引入私营保险机构的外部监管，能拓宽监管的渠道，对企业工伤预防工作的开展形成更大的约束，然而在我国，工伤保险监管机构仅限于政府部门，且监管人员队伍力量较为有限，对企业的监管容易产生漏洞，不利于工伤预防工作的开展。
3.企业原因
建筑行业具有跨地域承接工程、工程分包等特点，整个行业的从业人员跨区域流动性很大。建筑业从业人员大部分是没有和企业签订劳动合同的农民工，企业正式职工所占比例很小。农民工占建筑行业从业人员的80%以上，从事的是一线劳务作业的工作，由于项目建设过程中的施工工艺复杂，建筑施工又具有阶段性和穿插作业的特点，侮个施工环节和施工节点所需要的操作工人的种类和人数不尽相同，农民工在同一个工地的工作时间一般不会超过六个月，施工企业根据施工需要更换不同工种的农民工进入工地作业，施工队伍变换频繁，给企业管理农民工带来了困难，也促使一些法律意识淡薄的企业为了图方便不与农民工签订劳动合同。在建筑行业中普遍存在“包工头”现象，这种现象被学者称为建筑业的万恶之源，包工头在建筑企业与农民工之间充当着职业介绍的角色，他们从建筑企业那里将施工工作包揽过来，再组织农民工到施工工地上施工。
包工头组成的包工队一般由几个到几十个数量不等的农民工组成，包工队没有固定的办公场所，流动性非常大，跨市、跨省的流动非常频繁，包工头与农民工之间往往也没有任何劳动用工合同，建筑企业非法用工现象加大了政府监管和农民工维权的难度。
我国建筑企业的特点是企业数量繁多但是大多数企业规模很小，小企业的技术水平和经营管理水平较低，市场竞争力也相对较弱。另外，垫资经营的现象普遍，很多企业为了拿到工程在明知道垫资会给企业的经营带来不良后果的情况下仍然选择垫资建设，因此建筑企业的资产负债比率一般都比较高，为了获得利润企业不断压缩其成本，而许多企业将压缩劳动力成本特别是农民工劳动力成本放在了首位，安全培训成本就是其中之一，企业认为花钱对农民工进行安全培训，施工任务完成后他们很快就会离开，培训的费用太过庞大，如果不发生工伤事故安全监督部门也查不到企业培训的情况，因而很多企业并不组织农民工进行安全生产培训。
完善的工伤保险制度对企业的约束力较大，企业在严格的法律约束下能逐渐形成良好的工伤保险意识和工伤风险规避观念。发达国家的企业受到的法律约束比我国企业要强，许多企业己经形成了良好的守法意识，由于企业在参加工伤保险的过程中享受到了工伤保险带来的转移工伤赔偿风险和工伤预防经济效应的好处，因此，国外企业对待工伤保险的态度也比我国企业积极。我国企业的工伤保险参保意识不强主要表现为大多数企业经营者存在侥幸心理，认为发生严重工伤事故是小概率事件，一般的小型事故所造成的伤害不大，赔偿的金额也不多，若参加工伤保险，所产生的费用比较高，不划算。
人的需求对其行为具有决定作用，马斯洛需求层次理论表明不同时期人的需求分为不同层次，从低到高分为是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。
企业同样也适用这一规律，企业在不同的发展时期也有不同的需求，不同的需求层次决定了企业的行为。当前我国正处于经济快速发展时期，在这一背景下大部分企业还处于资本积累的时期，更加注重实现利润最大化和企业实力增强的目标，尤其对于建筑业这一市场竞争性强、利润相对微薄的行业来说，企业为了生存片面追求眼前利益，只注重直接利益，对于间接产生的利益往往会被企业所忽略，企业在工伤预防方面的投入所获得的效益往往是隐性的，在工伤保险制度的工伤预防机制不健全的情况下，没有激励机的刺激和处罚机制的约束，企业就会想方设法减少成本降低工伤保险和工伤预防的投入，一些工伤预防措施就会流于形式，阻碍了工伤保险制度的发展。
我国企业的工伤预防意识还很薄弱，对工伤预防的认识存在偏差，例如有的企业认为，工伤预防培训会耗费时间，增加企业的时间成本，影响经济价值的创造。有的企业认为，参加了工伤保险就是完全转嫁了工伤风险，工伤事故发生后有工伤保险基金来进行工伤赔偿，企业免去了赔偿的责任，因此，工伤预防工作的好坏对企业没有影响，企业无需在工伤预防上投入资金。
由于我国国情特殊，我国建筑业企业自身的管理机制比较松散，对工伤预防的管理不够重视，对很多违反安全生产规程的行为不采取管理手段加以制止。反观国外建筑企业，在施工全过程中都有严格的管理规定，对员工违反安全生产规范的行为更是采取了严厉的处罚措施，从而使工伤预防工作水平得到大幅度的提高。
4.农民工原因
农民工是我国特有的一类劳动力群体，农民工的整体特点是受教育程度较低、法律意识和自我保护能力较弱。我国的劳动力市场处于供过于求的状态，就业岗位的增长速度远远不能满足劳动力增长的需要，劳动者处在较为弱势的地位。对于农民工这一群体来说，由于其文化水平偏低导致了其就业岗位的选择也只能局限于待遇不高、工作条件艰苦、工作强度大的岗位，因此，工资水平成为农民工找工作的首要标准。一些农民工为了得到一份工作，尽管用工单位不与他们签订劳动合同，不为他们缴纳工伤保险，他们也不在意。一些农民工为了得到较高的报酬甚至愿意加班加点，漠视自身的身体健康，在快节奏的工作和劳累的状态下，很容易忽略安全操作规程从而引发安全生产事故，因此，农民工的职业安全风险特别大，是工伤伤害的主要受害群体。
农民工对安全生产事故和工伤的认知程度低，工伤预防的意识淡薄。一方面，由于企业对农民工安全培训教育的缺失，导致农民工的安全生产意识薄弱，甚至缺少安全防护的技能。另一方面，在实际工作中，农民工特别是建筑业农民工常常不重视自身的安全防护，不自觉遵守安全操作规程，对待安全防护的态度随意，例如有的人认为在施工操作区发生事故的可能性很小，戴不戴安全帽区别不大。有的人则是在明知存在危险的情况下，觉得戴安全帽比较麻烦、不习惯，就随意地违反安全规定。
农民工对工伤保险制度缺少认知，有的农民工甚至不知道什么是工伤保险，对企业是否为其购买工伤保险毫不知情，更有些农民工要求企业将购买工伤保险的钱直接发给他们，出了工伤事故由他们自己负责。
综合上面的论述，建筑业农民工工伤保险制度存在的问题主要集中在法律法规的可操作性、工伤预防、保险费率等方面，问题的产生主要受法律体系、政府机构、企业、农民工四个层次的因素影响，因此，解决工伤保险制度存在的问题，推动工伤预防机制的实行可从以下四个方面着手：
1.从政府层面
政府部门应加大对工伤保险制度中工伤预防功能的重视程度，积极推动相关法律法规体系的建立和完善，使得法律更具有可操作性。在日常监管工作中，政府部门要加强对企业的事前监管，职能交叉的部门要相互配合，加大监督执法力度。组织开展工伤保险政策的宣传工作，向农民工普及工伤保险和工伤预防的知识，增强农民工自身的防范和自我保护意识。
2.从农民工层面
农民工自身要积极参加各种培训，学习法律和自我防护方面的知识，加强工伤保障的意识，提高对参加工伤保险的认知，学会防范风险和维护自身的合法权益。在工作中，要重视工伤预防，培养遵守各种操作规程和工作制度的良好习惯。
3.从企业层面
企业要严格遵守各种安全生产和工伤保险法律法规的规定，做好工伤预防工作，按规定为农民工购买工伤保险，同时加强企业安全生产管控，在日常生产活动中严格要求农民工按相关安全规程进行操作，减少因疏忽大意造成的工伤事故的发生，以提高企业的安全生产水平，创造安全的生产环境，减少企业安全风险成本。
4.从保险管理机构层面
工伤保险管理机构要探索建立工伤保险制度的激励机制，根据不同行业不同企业的情况合理确定工伤保险的缴费费率，提高工伤保险基金的利用率，通过提取工伤预防费和建立工伤预防奖励的办法，激励企业积极做好工伤预防工作。合理完善工伤保险制度，加快建立工伤预防机制，研究制定一系列具有可操作性的工伤预防实施办法是工伤保险管理机构的首要任务，也是本文的研究重点。
