（二）海关同其他部门之间信息交互的制约
当货物第一次从欧盟入境或过境时带来风险评估的挑战，是欧盟面临的不容忽视的问题。通常这些贸易问题是由各成员国政府、 海关和相关机构共同解决的， 但不同部门尚不能够同时确保各自的权力运行与维护供应链安全的机制，是相互匹配、互相补充的。 这意味着，海关与其他部门之间开展相关风险管理的沟通和交流尤为必要，尤其是当公共卫生、环境、公民安全、通讯安全等领域面临重大风险时， 由谁主导开展适当的干预以缓解和控制风险， 则成为问题的关键。 由于部分风险信息和供应链的漏洞常常被监管执行方忽略在外， 呈现出一种具有关联的、共同的、富有意义的外部边界风险现象，以致贸易经营者常常试图掩盖或扭曲货物进入欧盟的信息。 货物进入欧盟关境初期，各国海关同其他成员国之间的信息交换并未纳入日常监管工作中。 同时，也门事件的余波直指加强欧盟海关协调及同相关机构之间信息交流的重要性； 国家层面的交流缺失也会造成海关和其他部门之间的信息交互滞后。
（三）同风险管理战略框架对接的贸易便利化服务存在执行差别
保护供应链的安全与完整是欧盟公民、企业和政府的共同义务。 它的维系离不开海关和贸易伙伴之间的密切联系。 当前，欧盟正通过经授权的经营者制度（AEO）来积极打造“海关-商界”伙伴关系。 截至 2012 年 7 月，欧盟以认证超过 11000 张授权证书。 伴随经授权经营者制度在欧盟各成员国内的相继立法， 其欧盟关区内统一的执法标准要求申请人在行业、 身份等方面需具备健全的安全投资和内控机制、 金融偿付能力、 及时的风险评估手段与可靠的业务合作伙伴。 加之立法限制，欧盟授权 AEO 企业的首要条件就必须是在共同体关境内成立或定居的贸易经营者才可以要求获得经授权的贸易经营者的地位。
然而，目前各类的公共政策并不能为经授权的经营者提供完备的贸易便利服务，甚至存在不同成员国对待同一个 AEO 的同一个行为，会采取不同标准的行政应对措施。 这就要求欧盟及其成员国持续扩大对 AEO 项目在政策领域、风险管控等相同条件下的认可，确保认证企业能够得到最大限度的贸易便利。
（四）各成员国海关能力建设存在差别
充分运用风险评估方法，离不开探寻“什么货物在转移、给谁、以及来自哪里”数据背后所隐含的真正货物流（涉及买方、卖方或所有者）信息， 但各成员国海关并不能有效在欧盟层面执行共同风险标准和风险评估水平。 一方面，受地缘性政治、 地理位置和供应链物流能力等因素影响， 各成员国之间存在贸易额差别所引发的风险评估数量的多少；另一方面，进出口控制系统的数据与风险评估分析要立足于各成员国的可用资源， 不同的贸易口岸为海关风险分析和关员工作目标添附了更为宽泛的职责， 某些情况下， 某些成员国空运货物的数量平均值超过同期成员国运输平均水平的 50 倍。 一些成员国海关没有全天候（每周 7 天、每天 24 小时）执行欧盟海关风险管理共同标准的能力， 同时来源于第三方交互的关于运营商良莠不齐的信息， 占用了大量的行政资源来甄别并筛选出相应有价值的数据等因素， 都阻碍了欧盟未来风险管理的创新之路。
三、欧盟海关风险管理战略的结构性方法
欧盟在其海关风险管理战略上作出的改革和努力，正以系统的渐进的方式，通过反复博弈朝向既定的方向前进， 无论是修订立法还是制度创新， 欧盟海关始终努力打破欧盟在经济秩序形塑中的民族国家竞争与超国家制度一体化之间的对立的思维惯性和死结。
（一）不断修订的欧盟海关风险管理法律框架
为进一步解决好供应链的安全问题， 欧盟议会和欧盟理事会于 2005 年通过了《欧盟海关法典的安全修正案》（以下简称《修正案》），旨在通过授权海关执行安全权利， 营造合法贸易商的经营环境， 为打造符合国际供应链发展的风险管理框架奠定法律基础。 随后的安全修正案及其实施细则又相继经过四次调整。
欧盟风险战略框架主要体现四大方面变革：第一，通过计算机系统来实现海关监控统一风险指标的筛选工作， 在此基础上运用共同风险指标，识别和控制高风险的贸易运作；第二，深化经授权经营者（AEO）制度建设，为“海关与商业” 伙伴关系的经营者提供合法贸易的安全与便利化措施；第三，加强电子海关建设，充分利用已有进出欧盟关境货物的贸易经营者的货物信息数据，预先对进口货物/出口货物开展风险安全分析；第四，设计了 EORI 制度，即经济经营者注册和身份确认制度， 且欧盟相关数据库支持所有国家注册号的查询。
在实际操作中， 整个框架的运行主要依靠欧盟电子海关风险管理系统。 该系统广泛的信息交互， 来源于各成员国对最新风险信息系统数据（电子声明数据）的彼此分享。 出口管控与风险分析由海关出口办公室统一负责； 进口的风险分析则由商品第一次进入欧盟关境内的第一个入关所属地海关执行。 海关当局一般会在货物首次入境时判断其风险信息是否严重，是否需要进一步查验；如果判定需要查验的话，则进一步判定在边境或卸货地查验。 如果风险信息提示警示，或依布控、申请查验，其信息结果将被通知到货物运抵地的成员国海关当局。 很明显， 这是一个全体成员国共用的风险分析中心， 随时监控欧盟和欧盟委员会全部外部边界的风险点。 正因为该风险管理框架持续的范围影响，该修正案才被要求于 2011 年在欧盟境内全面实施。
（二）分阶段的海关行动方案
“海关联盟”的规划和发展是联盟的专属权限。 这源于各成员国将自有主权让渡给欧盟，以此提高联盟层面执行海关政策的统一性、 有效性。 由于海关领域的多数行为具有大量跨境性质，涉及并影响 28 个成员国，需要欧盟层面集中的、分步骤、分阶段的行动才能支持发展。 自1996 年起，欧盟理事会与欧洲议会联合发布的几年一个周期的海关行动方案，即 Customs2000（1996 ~2000）、Customs2002 （2001 ~2002）、Cus-toms2007 （2003 ~2007）、Customs2013 （2018 ~2013）、Customs2020（2014~2020）。 历年的欧盟海关风险管理框架演进需要成员国海关和其他利益相关者都被纳入一个开放性的协调过程，该目标包括协商、互相影响、共同设定目标、集体解决问题、集体统一指数和标准、分头执行、交互信息以及引进标准化的监督和评价标准。
因此，欧盟海关行动方案是一种以目标为导向、以创新为驱动、 以灵活为手段的进程明显的开发协调方案。《海关行动方案 2013》 在总体目标中强调各成员国海关应形成一个利益共同体， 由统一的机构履行义务并承担责任， 确保欧盟关境内的每一个海关的监管点都具有同等的监管效果，同时为合法贸易的安全与便利化提供支持。
具体而言，《海关行动方案 2013》在执行层面聚焦实现最佳实践，尤其是通关后续的稽查监管、风险分析、 海关监管和简化通关程序等方面最佳实践； 通过海关中心向现场海关提供风险信息，来及时开展布控、X 光扫描、查验等行动。 值得一提的是，在海关行动方案 2013 并行的打击侵犯知识产权专项行动（2009~2012）中，欧盟海关通过完善风险信息表在知识产权执法领域开展更为广泛、有效的风险管理，通过建立一个特设专家工作组，以应对日益增长的互联网（电子防伪）贸易中的假冒商品问题；而风险信息表的运用也为各成员国海关当局之间在外部边界使用为支持既定目标和分享最佳实践的最为简单而有效的方式。
由于内嵌的海关开放式协调制度， 因此历次阶段性的海关行动方案都突出几个类似同样的推进方式：沟通和信息交流信息、标杆管理、立法监督行动、工作访问及培训等。 为进一步延续《海关同盟演进战略》下的目标战略，由 2014年 1 月 1 日正式推行的 《海关行动方案 2020》将目标调整为“保护”、“监管”、“便利”等欧盟海关风险管理框架为改善经贸安全所应必须起到的积极影响因素。 新一轮计划的优先领域，不仅突出对便利合法贸易的安全支持， 而且重点指出要通过风险管理来确保欧盟和成员国的财政和经济利益。 其附件第 1 条和第 2 条，均提出要强化海关信息技术能力建设， 特别涉及对共同体风险管理系统、风险信息表、出口监控系统、进口监控系统、 经授权的经营者及监控监视系统等开发、建设、维护、运营和实时监控。
（三）海关风险管理的最佳实践：从预先评估到及时的风险控制
欧盟共同的海关风险管理框架必须在货物由第三国运达欧盟领土或抵达最终目的地 （海关）之前，开展风险评估并采取相应措施来规避风险。 但当前风险管理框架尚不足以解决欧盟外部边界安全和风险隐患问题， 因此需要采取预先的积极行动来填补政策的空白， 并提供一个必要的、新型的欧盟风险管理方法。 不同的风险需采取不同的应对措施： 那些可识别为安全贸易的供应商一般会比其他贸易认定的风险小，而某些特殊货物则很容易被认定为高风险。
尽管如此， 欧盟也无法支持 100%的安检、X 光扫描， 甚至是对那些按照风险评估等级所必需采取的控制措施。 也门事件让欧盟海关政策的制定者一直思考一个问题： 如何将采取风险减缓措施的时间、 成员国共同参与处理单一安全事务问题的默契度、 多边机构管辖和国际标准的确定、 国际贸易和供应链系统中核心技术和相关利益者的保护等要素，处理得当？ 早期的风险评估，或许是个好办法。
预先干预的最佳风险管理实践， 不仅需要欧盟海关全天候的开展供应链监控， 而且要所有参与者从维护自身利益的角度积极参与到框架流程设计、 供应链安全维护和支持的过程中来。 合法的商业利益者必须为开展供应链的风险分析提供相关的信息支持。 可以设想，上述结构式管理方法的运行需要欧盟满足其多层次的协调和信息共享机制的需求， 同时也要考虑从第三国获取信息的先决条件。 这种方法强调大量信息的融合使用、数据来源、海关确定风险所采用的工具和方法、 分析供应链的商业活动等因素。 同时，该方式注重保护公民利益和安全、应对一般性反欺诈问题在处理风险管理问题之间的差别， 能有针对性将有限的资源得到最大利用。
（四）欧盟海关风险管理的执行程序
欧盟认为， 风险管理不能被看作一个静态的过程，而应该作为一个信息不断更新、分析不断提升、 行动计划和改善路径不断优化的一个互动的过程。欧盟海关风险管理的执行程序包含四个阶段，每一个阶段都同组织的策略目标相交互，从而确保了执行目标的准确性和凝聚力。
1.建立战略、组织和风险管理环境
第一阶段目标旨在建立起风险管理执行流程的大环境，其内含一系列因素，如资源、政治与法律目标、 社会等方面的多种影响指标。 对此，欧盟海关设计出一套 S.T.O.P 分析法，即围绕相关利益者（stakeholders）、工作任务（tasks）、目标（objectives）、方法（process）来开展剖析。 欧盟认为，海关当局需要在确保国际货物流、运输工具、 行李物品和其他物品或人得到适当监控的同时，提高贸易便利化水平。 海关当局建立战略环境要建立在对外贸易相关的法律法规的执行层面上， 不仅要实现关税征收或监管货物的目的，而且也要综合考虑对欧盟环境、反倾销、消费者保护、文化传播和农业生产等多边因素。
2.风险分析
欧盟经验表明， 精准的分析是风险管理过程中最为复杂的步骤。 其主要做法包括：一是识别风险数据。 潜在的风险数据来源、准确的风险评估和相关部门所获取经济运营商服务的信息，都应该被纳入检查范围。 同时，有价值的信息也可通过立法部门获取， 以帮助其考虑司法变革。 这些信息的来源可以是货物流、 付款证明、 付款时间/债务文件以及新的或修订的立法。 另外，一线海关关员的实际经验也应当被视为监管控制结果的实际信息来源。 二是分析风险。 在各个方面使用并评估风险数据，应当考虑现实环境的实际情况。 通常有两种方法：一是通过分析证明风险，另一个是通过分析潜在风险。而风险分析表（RIF）的运用常常立足于对当前数据进行剖析，以确定现存环境是否具有风险。三是风险的权重。 风险分析的评估指标普遍被区分为高、中、低三个等级。 在风险管理过程中，风险分析等级的确定要充分考虑风险处理的优先级和未来监管、处理过程的实际操作计划。①通常风险指标等级划分源于三个方面： 动态参数：主要是基于风险信息表获取的；固定参数：
主要是基于预先确定的风险值， 即每个货物运输流程、国家代码、产品代码和公司经营情况等信息获取；随机选择：由计算机系统或人工布控等， 随机布控查验或由货物出口地海关关员随机检查货物。
