一直以来，欧盟严重依赖国际贸易对其经济发展的影响，但贸易所暴露出的安全隐患与问题也成为日益困扰欧盟经贸发展的难题。非法的国际贸易不仅降低了欧盟经济增速，也削弱了其内在的社会福利。 随着影响的不断深入，欧盟逐渐意识到，为改变这一现状所营造国际供应链中商品流通安全与稳定的贸易环境，需采取风险管理手段促进贸易守法便利， 进而维护欧盟及其成员国的金融和经济利益；而海关同盟作为欧盟三大基柱之一，同时也是单一市场的基石， 正持续发挥着其不可估量的作用。 正如欧盟海关专员 Algirdas Sˇemeta所说：“海关正扮演着国际贸易和安全之间最为关键的润滑剂。 尤其对每年 3 亿票通关单和价值 3.5 万亿欧元货物的监管， 欧盟海关确实需要优化利用资源， 在不影响安全或扰乱合法贸易的前提下，提升海关风险管理水平，从而让海关能够及时有效地作出最好的部署， 以应对随时的风险。 ”
欧盟海关为扭转《里斯本战略》的失败，推行了 《现代化海关法典》《联盟海关法典》《海关同盟演进战略》《海关行动方案 2020》 等措施，致力于通过不断完善风险管理框架来改变执法方式、提高执法质效、管控贸易风险、营造贸易安全与便利化。 中国海关于 2014 年 7 月 1 日开启了以“建设一个中心，搭建四个平台，实现京津冀海关区域通关一体化①改革”（以下简称“京津冀海关一体化改革”）为目标，探索以海关通关改革落实京津冀协同发展的重大国家战略。
尽管欧盟海关同京津冀海关一体化改革在顶层设计、政治及法律上存在差异，但互通的区域性执法方式、 海关风险管理框架实践的具体措施仍值得中国借鉴和参考。
一、欧盟海关风险管理的理念与共识
欧盟认为， 自有的海关同盟将会在关贸总协定第二十四条关于“海关同盟”这个狭窄定义上有着更多发展的概念， 而风险管理理念和政治共识的融入， 正同欧盟海关秉承的历史使命一样，朝向日益丰富的“海关联盟”目标前进。
（一）欧盟海关风险管理的理念
安全问题已成为欧洲海关的首要任务。 欧盟成员国及境内公民的安全， 取决于每一笔国际货物进入欧盟的安全与稳定。 如果海关未能采取积极行动应对始终伴随欧盟外部边界产生的风险， 那么关税同盟和欧盟单一市场将变得脆弱而不可持续。
海关政策作为一种欧盟自有权属， 要求成员国遵循一个共同治理过程。 欧盟海关负责监督欧盟关境内共同的国际贸易， 执行海关风险管控的最低标准。 如同许多司法管辖区和国际化标准一样，欧盟旨在为解决和促进合法贸易，打造一个共同遵循的政策框架。 在完善相关立法的基础上， 欧盟赋予海关所掌控的贸易监管职权、 技术和资源来实现其全程化管理。 伴随2010 年 10 月也门事件暴露出的欧盟和全球航空货运存在安全标准和程序运行的隐患， 随之而来的是关于是否需要对全部货运安全程序、是否接纳更为广泛的运输方式的激烈争论。 争论的结果还是绕回了遗留的历史诟病， 仍需要行动计划来补充并强化成员国层面的协调与统一，而这种挑战无疑是巨大的。
此时的欧盟清醒地认识到： 欧盟海关作为欧盟单一市场中合法货物自由流通与国际非法贸易唯一的防火墙[1],在保护各成员国经贸利益方面起着重要作用。 欧盟认为，自有的风险意味着要通过海关采取的相应措施来打击非法贸易依申请进入欧盟及其成员国的可能性。 而如何在更加有效的设置优先权与合理进行资源分配之间作出权衡， 以实现管控与促进贸易安全和便利之间的平衡， 则成为海关面临的难题。 为此， 欧盟海关为能够协调一致的应对日益复杂与充满挑战性的贸易环境[2],逐步完善现有的海关风险管理方式。 一方面通过系统识别技术执行必要的措施（如非侵入式查验方法）来限制风险发生的可能性； 另一方面则采取国际合作或战略化海关联合方式，通过收集数据和信息，分析和评估风险， 来有效地提升执法监控与评估风险的水平。
（二）欧盟海关所扮演的安全角色转变
从统计经贸数据到扮演内部市场和扞卫其他政策领域（如公共卫生）的监护人，再到保护消费者、环境、农业安全，欧盟海关的职权半径日益扩大。 “9·11”恐怖袭击后，欧盟海关成为欧盟境内维护供应链领域安全的主要扮演者。 这样的角色转变并非臆想， 而是清楚地记录在欧盟海关当局的使命声明中：“海关当局应主要负责监督共同体的国际贸易， 从而营造公平和开放的贸易环境，推行内部市场的外部管理措施，执行共同贸易政策，维护其他共同体政策得到稳定落实，并担负起整条供应链安全的神圣职责。”在过去十年里，欧盟海关安全角色意涵的丰富正是源于全球发展和国际标准的不断协调， 尤其是遵循世界海关组织“SAFE”框架标准而发展。
（三）各成员国达成对于欧盟海关风险管理
的共识：应对风险、加强供应链安全、促进贸易2014 年 8 月 21 日， 欧盟委员会审议通过《欧盟海关风险管理策略和行动计划： 应对风险，加强供应链安全，促进贸易》的决定，旨在通过一系列循序渐进的行动来打造一个更为连贯、高效、富有成本效益的欧盟海关风险管理的外部边界。 欧盟作为世界上最大的贸易集团，持续的经济增长和竞争力离不开贸易的安全与便利。 就欧盟贸易的国际供应链而言，能否开展切实有效的海关风险管理， 不仅关乎欧盟居民的切身权益， 而且在保护欧盟金融和经济利益的同时促进合法贸易的发展。 因此，欧盟单一市场和关税联盟需要海关的正常运行， 以应对错综复杂的贸易环境的下行风险。 为进一步达成利益共识，欧盟委员会修订了共同体海关法典，分析了海关风险管理政策的实践路径及其改进方向， 并在此基础上提出了同成员国合作来推行共同的，涉及法律、程序等连续性的风险管理战略计划。 战略计划内含了欧盟海关标杆管理关键目标，从而支撑在 28 个成员国组成的庞大关境区内能实现高质量、多层次的风险管理。 行动计划旨在实现的每个目标， 都需要各成员国在让渡基础权力上配以一系列措施， 其潜在挑战就是如何解决由海关和其他主管部门分管的供应链信息交互、相应数据的共享应用问题。
为妥善解决上述问题， 欧委会要寻求一套持续性、互补性、连贯性的组合拳，以此加强欧盟海关之间和其他政策领域的合作。 此外，单一窗口信息报告、 共享船舶相关信息和与其他国家电子系统、 数据交换系统的信息交互等创新做法也将纳入其中。 通过简化货物通关手续（如经授权的经营者制度），降低通关成本，来实现欧盟海关关于保护动物、食品和饲料安全，保护环境， 防止侵犯知识产权的商业行为而对相关领域开展知识产权保护等海关职能。 总之，欧委会的决定囊括了各方的经贸利益、 政治利益和政府偏好下的博弈后的共识。
二、 欧盟海关风险管理与供应链安全面临的挑战
当前，经济全球化、科学技术新浪潮、欧洲经济竞争力的减弱带来的适应性压力， 政治上取得一致的海关联盟一体化目标和时间表等外生性因素，与秩序框架中事物不协调、制度不协调等内生性因素相互交织影响共同作用， 正逐渐成为欧盟海关风险管理所面临的一个 “绕不开、躲不过”的难题。
（一）贸易增长与复杂的供应链问题所带来的巨大挑战
在控制资源环境能力与避免因合法监控造成不必要的供应链中断之间作出平衡， 对解决日益增长的贸易挑战至关重要。 尽管受到金融危机影响，2004~2010 年欧盟对外贸易价值仍增长了近 50%. 作为全球贸易和供应链物流的中心，欧盟同美国、中国和俄罗斯一直保持紧密的贸易伙伴联系。 全球超过 90%（84 亿吨）的贸易商品正通过每年 25800 条全球贸易航线运往世界各地， 其中有 20%以上的海运贸易在欧洲大陆卸载。 在全球 25400 个航空货物和旅客运输的路线集结点上， 相当一大部门都与欧盟250 多个机场有关。 大量的客流量和复杂的供应链货物运输增加了这些航线的管理难度。
此外，东部陆地 9890 公里的陆地边境、133个商业公路和铁路的入境点， 共同形成了整个欧盟外部边界超过 1000 个的海关入境管理机构。 2011 年，欧盟海关共收到 3600 万个预进境货物申报，1.4 亿个进口申报，9600 万个出口申报和 900 万个过境申报， 这些数字的背后由每个成员国海关当局平均每秒处理 8.9 个申报的数量堆砌而成的。 尽管大部分交易是合法的，但最近世界经济论坛的研究指出， 预估全球经济贸易的 7%~10%是非法贸易。大量经贸数据和通关数量的背后， 是欧盟海关所承担的巨大的风险管理监管的挑战。
