第 3 章 我国特种设备安全管理及其存在的问题分析
3.1 特种设备安全风险管理模式。
特种设备极大地提高了我国工业生产的效率，为我国国民经济的发展增添了重要动力。前文已经提到，我国的特种设备总量众多，且呈直线递增趋势，特种设备的膨胀式发展给我国特种设备的安全管理工作带来了极大的挑战，目前我国对特种设备安全风险管理所采用的模式是法律法规约束和安全监督检查并行的双轨模式。
3.1.1 现行法规体系。
特种设备属于公共产品，它的安全管理直接关系到人民大众的公共安全，其管理自然离不开国家制定的法律法规，所以国家现行的法规行政体系是特种设备安全风险管理模式不可或缺的一部分。我国政府对特种设备的安全管理工作最开始聚焦到的是锅炉设备，我国在设立了锅炉安全检查总局，其职责主要是对锅炉、压力容器、起重机械的监督管理工作；紧接着在 1960 年制定了《蒸汽锅炉安全监察规程》；2003 年，我国的特种设备安全管理工作开始变得全面，国务院颁布了《特种设备安全监管条例》，并在 2009 年进行了更加完善的修改；直到 2013 年，我国正式通过了《中华人民共和国特种设备安全法》，把对特种设备的安全管理上升到了法律监管的高度。因此，我国在《中华人民共和国特种设备安全法》和《特种设备安全监察条例》框架体系下，已形成了"法律--行政法规--部门行政规章--安全技术规范--相关的引用标准"等五个层次的特种设备安全监察法规标准体系结构。
3.1.2 安全监督检查。
我国特种设备安全风险管理模式的另一重要部分就是国家行政部门对特种设备实行设计、制造、安装、改造、维修、使用、检验等七个环节的全过程安全监察。按照行政管辖区域和工作分工的不同，可分为四个层级，分别由国家、省（自治区、直辖市）、市、县特种设备安全监察机构。
据有关数据统计，截至 2013 年底，我国特种设备安全监察人员总数已逾万人，共配置特种设备安全监察机构 3236 个，其中县市级基层监察机构占了绝大多数，这些机构深入与特种设备相关的企业进行监督检测工作，为我国的特种设备安全管理工作立下了汗马功劳，具体结构如图 3.2 所示。据国家统计部门数据显示，在 2013 全年，我国参与特种设备执法检查的各级质监从业人员高达 120万人次，通过检验共发放监察指令书将近 16 万份，经检查的各类特种设备总数接近 500 万台，检验过程中共发现存在 100 多万个质量安全问题。
在特种设备安全工作的在具体监管方式上，我国主要实行的是行政许可和检验检测两项基本制度。其中行政许可指的是国家行政机关对特种设备八大环节进行执法检查来确保其行政许可的有效执行以及特种设备安全运行。检验检测制度包括了强制检验制度这内的五种制度，强制检验是目前我国特种设备检验检测最重要的内容。
3.2 特种设备安全管理的风险来源。
3.2.1 特种设备自身固有的风险。
特种设备自身固有的风险主要是指特种设备在设计、制造阶段由于未按国家相关标准，以及在安装阶段不符合国家的安全技术规范而导致发生事故的风险。 特种设备的设计、制造阶段是整个生命周期的开端，只有打下坚实的基础才能从根本上杜绝此类事故的发生。
据统计数据显示，2013 年所发生的特种事故中，有 10%的事故是发生在特种设备安装阶段的，所以特种设备的生产制造单位作为这一阶段的主要责任人，应当努力钻研特种设备的设计工作，力求做到特种设备功能性和安全性的双赢。[19]
特种设备的生产制造单位要严格遵守国家规定的安全技术规范进行生产活动，特种设备使用单位购买或者租用特种设备时，也应当检查设计文件、产品质量合格证明、安装及使用维修说明等资料，确保特种设备确实是获得过国家有关质检部门检验的，而且应当向所在地特种设备安全监督管理部门登记，以降低特种设备自身固有的风险。
3.2.2 特种设备安全管理风险。
特种设备安全管理所带来的风险是指特种设备在使用的过程中由于管理不当而产生的风险。所谓管理不当具体体现在未建立安全管理机构，未建立特种设备安全技术档案，未建立特种设备的事故应急措施和救援预案，以及未建立特种设备使用的相关管理规章制度等方面。
未建立安全管理机构会致使企业特种设备安全管理工作职责划分不明，这将给特种设备管理带来极大的风险。特种设备采购、维护、故障处理等任一环节都需要配备专门的管理人员，否则出了事故无法问责，也无法在第一时间进行救援。另外企业要对每台特种设备建立详细可循的安全技术档案，这项工作看起来不起眼，其实相当重要，安全技术档案里要包含设备购入时生产单位所附送的产品设计样图、使用说明、质量鉴证报告、安装说明等，另外还要记录特种设备每一次经检验后的结果、以往发生的故障以及解决方式。安全技术档案相当于特种设备的"病历本",这些信息的完好记录将会给特种设备的安全管理工作提供更为准确的借鉴意见，如果这项工作做不好，待到特种设备出现问题，引发事故的时候，无法在很短时间内查出事故原因，找不到问题解决方案。另外，企业应该提前制定特种设备的事故应急措施和救援预案，防范于未然，做到事故发生不乱阵脚，有条不紊的进行救援工作。
3.2.3 特种设备的运行与运营风险。
特种设备的运行与运营风险主要是指在特种设备使用过程中由于检修、维护工作没有做到位而导致事故发生的风险，以及在不符合特种设备使用所规定的安全生产环境下所发生事故的风险。
强制检验制度是我国特种设备检验检测制度中的重要内容，国家质检部门要严格参照安全技术规范的要求对特种设备实行定期检验，没有达到规范要求的特种设备要退出市场。检测内容包括特种设备机身、仪器仪表、安全保护装置、测量调控装置等。[20]
除此之外，特种设备使用单位也应该自发进行日常维护保养，争取做到每月一次，发现异常情况应及时上报检测部门进行处理。某些特种设备使用单位为了减少使用成本，抱有侥幸心理，想方设法逃避监管部门的检查，不能及时监测到特种设备所存在的缺陷和故障，因为此种原因而导致的安全事故屡见不鲜，最终企业损失的更多。
3.2.4 特种设备使用风险据统计数据显示，我国特种设备事故中有高达 81.06%的事故是发生在使用环节，特种设备发生事故的致因已经由物的不安全转移到人的不安全。[21]人的不安全行为具体表现为特种设备操作人员不按操作说明使用设备、由于粗心大意而导致的错误失误等。所以要想做好特种设备安全管理工作，一定要把监管的重心放在特种设备的使用环节，最直接的做法也就是要落实到特种设备的使用人员管理上。
人员管理所带来的风险体现在很多方面，具体体现在特种设备从业人员的安全风险意识不强、业务操作能力欠佳、绩效考核方式落后等方面。安全风险意识不强主要是指对于特种设备认识不够，不了解其危险性，导致在作业时不够细致和谨慎，进而引发事故风险；业务操作能力欠佳主要是指特种设备相关从业人员对其职责范围内的工作不能胜任，缺乏特种设备相关专业知识和实际工作经验，达不到从业要求；绩效考核方式落后主要是指没有把特种设备发生事故的损失这个评价指标与相关从业人员的绩效考核结果相联系起来，从业人员体会不到特种设备安全管理工作与自身利益的密切联系，导致员工工作积极性不高进而影响到工作的开展。
3.3 特种设备安全风险管理所存在的问题。
改革开放以来，随着特种设备安全管理模式的逐渐形成，我国的特种设备安全管理工作也取得了较大的进步，但由于政治体制的落后，监管模式的不健全，还是存在许多问题的，这也是诸多特种设备安全事故频发的症结所在。
3.3.1 法规体系不全。
相较于美国以及其他西方国家，我国的特种设备安全监察工作开始的较晚，并没有打下坚固的法制基础。由于美国实行的是联邦制的政治制度，州与州之间对于特种设备的管理方式差别较大，美国最早对特种设备安全管理工作引起重视的要属马萨诸塞州，它在 1907 年就颁布了管理锅炉的相关法规。到了 20世纪 60 年代，美国开始了对电梯的监管，1970 年出台了起重设备管理的相关规定。我国的特种设备安全管理工作也是始于锅炉，在 1960 年出台了第一个特种设备安全监察规范--《蒸汽锅炉安全监察规程》，整整滞后了 50 多年时间。[22]
我国在 2013 年正式将特种设备安全管理工作提升到了法律层次，颁布了《中华人民共和国特种设备安全法》，这可以算是我国特种设备安全管理工作的纲领性文件，但是并没有出台完整、切实可行的指引文件以及相关指令，这使得特种设备安全管理工作的指导工作还停留在表面，只是在整体上对特种设备安全管理工作进行了一个概括，对各类特种设备的实际操作并没有太大的指导意义。
欧盟在这点上的做法值得我国借鉴，欧盟在成员国中关于特种设备发布了多项指令，如承压设备指令、索道指令、电梯指令等，并在法律法规中对特种设备的设计、制造、安装、检验等环节提出了具体要求，使得各责任主体有法可依。
3.3.2 权责分配不明。
我国现阶段的特种设备管理模式可以说是一种高度集权的管理模式，政府一头独大，以其强有力的法律法规强制性来对特种设备安全进行监管。不可否认，在计划经济时期，这种高度集权的管理方式是卓有成效的，但随着社会主义市场经济的进一步开放，这种方式慢慢已经与时代背景脱轨。[23]
现代市场经济的高速运转需要政府和市场"两只手"的共同调节，缺一不可。
现在的趋势是，政府这支无形的手慢慢的退居幕后，在市场运行失灵的时候，冲出来通过宏观调控来对市场经济提供帮助，而现在我国的特种设备管理模式却恰恰相反。公共选择理论告诉我们，政府调节不是一直可以救命的灵丹妙药，它也是存在失灵现象的。政府可以作为特种设备安全管理工作的监管者存在，但是由于市场经济的快速发展，政府很难在第一时间作出合理的决策，尤其当事故发生时，特种设备使用单位才是第一时间可以做出自救的人，所以减少不必要的政府干预是有必要的。
另外，我国特种设备安全监督管理体系也存在着职责不清，工作交叉等问题。虽然管理条例明确规定政府、生产单位、检测单位、使用单位各司其职，但实际操作中各责任主体之间的责任并没有划分的相当明确，这就导致出了问题各责任主体互相踢皮球，不愿承担相关工作和责任，办事群众无法解决问题的后果，不利于我国特种设备监察监管工作的开展。[24]
3.3.3 资源配置失衡。
特种设备安全风险管理是保障我国工业生产顺利进行的重要工作，理应受到各方的重视，需要国家财政的支持，可一直以来，我国财政给予特种设备安全管理工作方面的支持力度是不够强大的，很多基层特种设备安全监察机构由于缺乏足够的资金难以开展正常的监管工作，有个别财政不宽裕的地方监察机构甚至连办公地点都不能固定，更别提通讯设备、交通工具等条件。[25]
通常为了维持机构的正常运转，行政部门会通过在办理各种证件和行政许可的过程中收取一定的费用来弥补经费上的缺口，很多单位对下属机构下达了收费目标，这些目标最后不可避免落实到个人，当个人目标和政府机构的自身利益重合时，其利益的追求必然导致政府行为偏离社会公共利益目标，导致很多行政机关出现了趋利行政的行为，即在行政过程中出现的乱收费、乱罚款、乱办班现象，引起了特种设备的制造和使用单位的不满。[26]
另一方面，企业自身的安全意识也有待提高。安全投入表面上对企业的经济利益不产生直接效益，可事实上却是息息相关的。部分企业一心只追求业务上的扩张，而忽略了在生产安全方面的投入，存在特种设备超期服役、人员操作不当、维护检测不及时等问题，成为特种设备发生重大事故的隐患。
3.3.4 短期监管治理。
短期治理并不能从根源上解决我国特种设备安全事故频发的问题，反而容易使相关责任主体因为短期治理的些许成绩而麻痹大意，放松警惕，减少对特种设备安全管理工作的投入，不利于安全风险管理工作的长期进行。现阶段，特种设备安全监管短期治理现象较为普遍，没有发生事故时，人们会忽略掉这块工作，一定要等到安全事故发生，造成特别重大的伤亡时才会引起人们的恐慌和重视，造成的损失已经无法挽救。
造成这种现象的主要原因是管理者没有正确理解特种设备安全的内涵，安全泛指没有危险、不出事故的状态，世界上没有绝对安全的事物，任何事物都包含着不安全的因素，特种设备的安全亦是如此。正是因为特种设备安全的不确定性，以及其发生事故后伤亡的严重性，所以我们对特种设备安全风险管理一定是需要持之以恒的，要不遗余力全面加强对特种设备安全风险的监管治理。
