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【题目】厦门政府在房地产市场发展中的行为探究
【第一章】厦门市房地产发展中政府干预研究绪论
【第二章】政府在房地产市场发展中行为逻辑的理论分析
【3.1 3.2】中央宽松调控--房地产市场涨幅趋缓期
【3.3】 中央从紧调控--房地产市场两重天时期
【第四章】厦门市政府在房地产推进中的行为逻辑及成因
【第五章】完善厦门市政府在房地产市场发展中行为的建议
【结论/参考文献】房地产发展中地方政府行为优化研究结论与参考文献
第 2 章 厦门市政府在房地产市场发展中行为逻辑的理论分析
2.1 我国地方政府行为的两种支配逻辑
2.1.1 地方政府行为自主性逻辑
2.1.1.1 理论依据：中国财政联邦主义
新中国成立后，我国建立了高度集中的计划经济体制。高度集中的计划经济体制的产生有其深刻的社会历史根源。既包括深受苏联模式的影响、封建专制传统的影响，也包括领导者的思想认识受限的影响。在那个时期，高度集中的计划经济体制为新中国经济社会发展创造了条件。比如，高度集中的计划经济体制有利于国家筹集巨额建设资金，用于兴建大批国有企业。不过，随着经济关系的日趋复杂、人民物质文化生活需求的不断提高，高度集权体制的弊端也逐渐显现。各地区、各部门的积极性和创造性受到压制，社会生产力得不到持续快速发展。在此背景下，1978年，十一届三中全会提出将工作重心从阶级斗争转移到经济建设，1979 年，中央工作会议提出"调整、改革、整顿、提高"八字方针，拉开经济体制改革序幕。伴随着经济体制改革，财政体制改革作为改革突破口也进入探索阶段。为了克服中央集权体制的弊端，遵循简政放权、扩大地方自主权的改革思路，中央向地方下放了较大的自主权，开启了财政分权化改革。1980-1984 年间，中央按照经济管理体制的行政隶属关系，划分了中央与地方的收支范围，实行"划分收支，分支包干"的财政管理体制。1985-1987 年间，因"划分收支、分支包干"只是财政体制改革的过渡体制，经济体制改革的深入必然要求对其进行调整。十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》要求进一步完善财政体制改革。于是，中央将重新划分税收，将国家财政收入分为中央财政固定收入、地方财政固定收入以及中央财政与地方财政共享收入，实行"划分税种、核定收支、分级包干"的财政体制。1988-1993 年间，国务院发布《关于地方实行财政包干办法的决定》，中央根据不同地区实行五种不同的财政包干体制。包括收入递增包干、总额分成包干、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额补助包干。
财政分权化改革过程重构了中央与地方关系，钱颖一等学者将在此基础上形成的中央与地方关系称之为"中国特色财政联邦主义".根据学者钱颖一的论述，中国特色财政联邦主义具有五个方面的特征：第一，存在一个政府内的层级体系；第二，地方政府在自己权力范围内享有充分自主权；第三，地方自主权对中央权力形成强有力的制约；第四，地方政府对地方经济负有主要责任；第五，各级政府面对硬预算约束.基于这五项特征，对中央而言，较之高度集权模式，中央的权力受到了制约，中央政府很难要求下级地方政府贯彻落实自己的意志。一些研究在分析我国分权化改革时指出，"中国特色财政联邦主义"削弱了中央的财政汲取能力，进而弱化了中央对地方政府的宏观调控能力、强制能力、规管能力、统领能力等多种能力。
统计数据显示，中央财政收入占财政总收入的比重由"1979 年的 46.8%下降到 1993年的 31.6%".与"中国特色财政联邦制度"对中央政府的影响相反，就地方政府而言，"中国特色财政联邦主义"使得地方政府拥有自主性。
2.1.1.2 地方政府行为动力：追求 GDP 和财政收入最大化
地方政府在财政分权后具有了独立于上级政府的行为自主空间.与此同时，地方政府也演变成了具有特殊利益结构和效用偏好的行为主体.地方政府不仅要合理规划好地方的财政支出，还要思考如何在既有财政体制安排下尽可能多的获取地方财政收入。这一制度安排则形成了地方政府追求 GDP 和财政收入最大化的行为驱动力。一方面，地方政府积极扮演着推动经济发展和财政收入最大化主要角色。在 GDP和财政收入最大化的驱动下，地方政府愿意而且积极参与到有利于经济发展、增加地方财政盈余的事物活动中5.随着地方自主权的扩大，地方政府在区域经济事务中的决策范围不断扩展，激发了对本区域经济建设扩张的冲动.地方政府也被学者、媒体等多个主体认为是中国经济取得重大发展的主要推动力。学者周飞舟的研究指出，1994 年之后，乡镇企业减少的原因在于，增值税对地方财政带来的贡献日渐式微，所以，地方政府发展乡镇企业的势头日益不足，乡镇企业随之消亡。而随着营业税给地方税收带来的贡献越来越大，地方政府则纷纷从"经营企业"转向"经营城市".
另一方面，财政分权化改革赋予地方政府的自主性后，除了推动地方政府积极开展与经济发展有关的事务外，也产生了地方政府为了追求 GDP 和财政收入最大化而选择性地执行上级政府下达的政策任务现象，尤其表现为消极执行与公共服务有关的政策。比如，中央先后颁布多项节能减排政策，但由于很多地方政府财政收入主要依靠高耗能企业和煤矿企业，面对中央的节能减排政策，一些地方往往替换式执行。还有诸如煤矿监管、医疗改革、科技政策执行、社会保障政策、农民工政策等领域也常常出现选择性政策执行现象。
2.1.2 地方政府行为受控制逻辑
2.1.2.1 理论依据：分权化威权主义
同样是分权化改革所带来的结果，另一些学者对此给予了不一样的解读。他们强调了分权化后中央政府实际上依然保持了对地方政府的控制。分权化威权主义由学者 Pierre F.Landry 提出，其核心含义是指中央政府在赋予地方政府一定自主权的同时，通过着力构建新的治理机制，形成对地方政府的制约.也就是说，地方政府受到来自中央政府的多重压力，中央对地方政府的制约措施具体表现为：首先，调整分权化改革，实行分税制。财政包干制降低了中央财政收入比重，中央财政收入占全国财政收入比重不足 40%,导致中央多项能力受到限制。时任财政部部长的刘仲藜形容当时的中央政府为"弱干强枝".为改变这一状况，中央决定调整分权化改革方式，实施分税制。分税制内容为"三分一返",三分包括支出的划分、收入的划分、征收机构的划分。通过三分，中央财政收入占全国财政收入比重上升，中央在中央-地方关系中保持了较高的支配能力。同时，中央政府将其财政收入的 70%纳入转移支付，地方政府 50%的财政支出需求来自于中央对其的转移支付,由此通过"一返"（财政转移支付）进一步加强中央政府对地方政府的控制。第二，坚持党管干部原则。党管干部原则是中国共产党长期坚持的一项基本原则，要求各级党委严格按照党的原则选拔和任用干部，以确保党对干部人事工作的领导权和管理权。
这在一定程度上将地方各级党委领导的人事权牢牢掌握在中央政府手里，进一步，国家人事行政制度规定中央对地方官员拥有任命权和罢免权，这些使得中央政府具有了制约并影响地方政府行为的权力和能力。第三，设立绩效考核制。中央对地方政府的控制还表现在绩效考核制的设立上。《行政组织法》规定"全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院".地方各级政府与中央政府构成委托-代理关系，中央确立总体任务，并将任务量化分解，通过签订责任书的形式层层下达任务，任务转交至地方政府执行。与量化任务层层下达相对应的是中央为此设立的绩效考核制。中央建立物质化的多层次评价体系，要求地方政府按照规定时间和要求完成任务。对于完成指标任务的地方政府及主要领导干部，则给予升级、提资、提拔、奖金等物质奖励，或授予称号等精神鼓励。而对于未能按规定时间和要求完成任务的地方政府及主要领导干部，则给予相应的惩罚。除了具体任务的绩效考核外，中央还建立了《党政领导班子和领导干部年度考核办法》等日常绩效考核。第四，建立并完善行政问责制。孟德斯鸠曾说，"一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条亘古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止".中央建立行政问责制监督地方政府权力行使，制约地方政府权力。
综上，财政分权后，中央政府的权力并没有弱化，相反，中央政府通过实施分税制、坚持党管干部原则、设立绩效考核制、建立并完善行政问责制等达到对地方政府权力的制约。
2.1.2.2 地方政府行为动力：规避问责风险
地方政府的利益包括个人利益和地方利益。无论是个人利益，还是地方利益，如要维持既有的这些利益，都以个人或地方在政府系统内不被问责为前提条件。分权化威权主义下，中央政府对地方政府实施了监督和控制，一旦地方政府被发现不按照中央政府规定的任务要求贯彻执行，中央政府将采取相应措施对地方政府进行问责，如果问责，地方政府的个人利益和地方利益都将受到受损，所以，为了保证不失去既有的这些利益，地方政府就形成了规避问责风险的行为动力。
地方政府规避问责风险行动动力表示地方政府将受到中央政府强有力的控制，地方政府将积极履行中央下达的任务。现有探讨地方政府行为的部分研究文献也支持了地方政府行为的上述逻辑。
2.2 厦门市政府在房地产市场发展中行为逻辑的理论假设
中国财政联邦主义和分权化威权主义是解释我国地方政府行为的两个理论依据，它们分别提供了我国地方政府行为的两个完全不同的行为支配逻辑：一种解释是，地方政府享有自主权，以追求 GDP 和财政收入最大化为行为驱动力，热衷于执行能够促进 GDP 和财政最大化的政策，而选择性执行公共服务等其它政策安排。另一种解释是，地方政府是受控制的行动主体，中央政府通过多种制度安排替地方政府制造了多重压力。地方政府被中央政府所控制，为规避问责风险，地方政府往往会遵照中央规定的任务安排执行。两个理论依据都对地方政府行为具有一定的解释力。那么，在地方政府自主性逻辑和地方政府受控制逻辑之间，厦门市政府在房地产市场发展中究竟受哪一个逻辑支配呢？
在作出厦门市政府在房地产市场发展中理论上可能的支配逻辑理论结论前，有必要先对房地产市场的特征和属性进行明晰。房地产市场是国家固定资产的重要组成部分，一方面，它本身是生产价值和实现价值的过程，能够对经济发展起到促进作用。另一方面，房地产市场也能直接或间接地带动建筑业、制造业、金融业、家具业等相关产业的发展。发达国家的数据显示，房地产市场产值每增加 1 个百分点，就可带动相关产业的产值增加 1.5-2 个百分点.在我国，房地产市场的产值占 GDP比例约为 5%-10%之间，房地产投资约占我国城镇固定资产投资的 20%.不仅如此，房地产市场与财政收入紧密相关，与房地产市场相关的税收包括了城镇土地使用税、土地增值税、房产税、契税等。表 1 显示出房地产市场是地方财政收入的重要来源。
地方政府自主性逻辑表明，地方政府具有追求 GDP 和财政收入最大化的动力，并且，鉴于房地产市场在促进地方 GDP 和财政收入最大化的重要地位，可以认为房地产市场中地方政府存在自主性逻辑，即地方政府在房地产市场干预中的行为将以追求 GDP和财政收入最大化为驱动力，具体表现为：地方政府将综合运用各种手段积极推动房地产市场的开发和交易等繁荣活动，同时，当存在其它因素控制和制约房地产市场的繁荣活动时，地方政府将积极消除这些因素或消极抵制这些因素。
房地产市场不仅与国家和地方经济发展相关，还与公众的生活息息相关。房地产市场以房子为运作对象，而房子又是人类生存和发展最基本的生活资料，是人们休养生息、繁衍后代的基本场所。自古以来，我国就有"安居方能乐业，居者有其屋，安得广厦千万间"之说。按照马斯洛的需求理论，住房是公众安全需求的重要保障之一。而且随着城市化的推进，增加了公众对住房的需求。公众对房子的需求特征要求房地产市场的良性发展，这样才能保障公众安居乐业。房地产市场持续健康发展，是提高居民住房水平，改善居住质量，满足人民群众物质文化生活需要的基本要求。所以，一旦房地产市场发展不稳定、不规范，偏离正常的发展轨迹，有可能会引发公众的不满，进而在社会中产生不稳定。另外，与发达国家成熟的房地产市场相比，我国的房地产市场发展尚不成熟，处于初级发展阶段，常常表现出市场固有的诸多弊端，比如房地产泡沫、房价高涨、投资过热、投机倒把、公众买不起房、房地产中的贫富差距等现象。我国房地产市场的不成熟势必会带来中央政府对房地产市场的宏观调控。按照地方政府受控制行为逻辑，可推出房地产市场中地方政府行为的可能行动逻辑，当中央政府出台房地产调控政策时，地方政府将遵照中央政府的任务要求，积极执行中央政府的房地产调控政策。
综合上述分析，由于房地产市场既与经济发展有关，又和社会公平与稳定紧密相关，结合地方政府行为的两个理论依据，可得出厦门市政府房地产市场发展中的行为逻辑有可能按照地方政府自主性逻辑，也有可能按照地方政府受控制逻辑。即有可能积极推动房地产市场发展，消极执行中央房地产调控政策，又有可能积极执行中央房地产调控政策。
