二、科层化行政管理体制影响下的新中国法官遴选制度
近年来，我国司法与行政的关系问题引起了人们的极大关注，司法去行政化的声音比较强势，新一轮的司法改革更是将此问题推到了一个新的高度。虽然之前的司法改革对司法去行政化做过一些尝试，但收效甚微，科层化行政管理体制依然是我国法院管理和司法审判中的重要内容。我国的司法由于受历史传统因素的影响，总体上还处于官僚化管理的阶段。从理论上讲，行政权与司法权的配置在很大程度上决定了法官的权力界限；因此行政权与司法权应该有明确的权力节分。让“审判的能够归法官，行政的能够归管理”,此乃理想之为，司法审判与行政科层化法院管理的机制应该是协同配合、相得益彰的关系。然而，审视我国的司法管理机制，呈现出的却是行政权扩张与司法权收缩的现实图景。因此，当下司法改革的任务不是别的，而是在泛行政化规则下，如何在法官的入口处摆脱行政化的束缚，构建严格科学的法官遴选制度，进而构建一个现代意义上独立的法官管理体制。
（一）科层化行政管理体制的内涵
现代科层化管理体制是工业革命的产物。“科层化行政管理体制指的是依靠法的形式理性为依托，确定每个机构的管理范围，规定机构内的权力分布；并把每个职位和责任联系起来以履行职责为目的建立的规则秩序。”
马克斯·韦伯对现代科层化行政管理体制评价非常高。他认为理性科层制是法理型统治的典型形式，特征表现为：以任命方式的原则，以契约来自由选择人员；专门化技术和专门知识在科层内部扮演的角色日益重要；货币工资制度；官员与行政工具所有权分离。
在他的眼中，现代科层化行政管理体制对资本主义十分有利，是历来社会发展中最符合工具合理性的制度表达方式。在科层化行政管理体制中，官僚制度的管辖范围是由法律和行政规则明确确定的，下级服从上级，上级对下级实施的政策都以书面形式表现，追求效率的行政管理体制根本不考虑个人情感和自由，工具理性占据了统治地位。
在现代国家，对社会的管理活动都提出了程序化的管理方法，从而将科层行政管理体制上升为最基本的组织管理模式，这样，社会的实际统治必然并且不可避免地操之于行政官员手中。由此导致了我们在对行政官员，甚至司法人员等的评价标准中，也是以明确的程式化要求，如职务要求、责任范围、等级制的上下隶属职责，是否履行到位来衡量其是否称职。从制度目标上来看，行政组织追求的是单纯的实质正义，即具体问题具体分析并达到具体解决，奉行的是实用主义，以效率为追求目标；立法组织追求的是形式主义，以科学民主为原则；而现代化的司法体制追求的是两者的兼顾，更多地体现为对公正的追求。然而，在科层行政化管理体制下束缚的现代司法过程被迫在追寻自身公正的同时兼顾效率，违背了司法活动的规律。法院在整个体制构成和运作方面与行政管理体制构成和运作有着基本相通的属性，是按照行政体制的结构及运作模式建构和运行的。纵观各国法官制度发展史，都不可避免地从不同程度上经历了司法权被行政权控制和法官管理受官僚科层制的影响，我国也不例外。
（二）科层制影响下的新中国法官遴选制度的发展脉络
从我国的历史上来看，法官的行政科层化管理早已有之。中国古代的司法与行政是合一的，并没有专门的司法职业，司法属于边缘性的政治活动。中国古代的行政官僚们的工作除了负责维护地区安定和税收赋税意外，还担当着司法审判的功能。然而，中国古代以自己的特殊方式确立起包括科举制在内的某种科层制并非现代意义上的科层化行政管理体制，二者存在着本质区别，前者服务的是宗法等级制度，后者服务于现代民主制。
到了清末民初，虽然中国的有些地方设立了专门法院，但司法仍然是由地方行政官员兼理的。所以，中国近代社会之前的“法官”从来就是一项行政官职，没有形成独立的司法职业。直至中国国民政府时期，司法才开始逐步走向独立的职业化；国家司法体系日趋完善，法官制度趋向规范化。
1.法官遴选制度的初创与挫败时期（1949 年-1976 年）
1949 年成立的新中国是在彻底推翻国民党旧制度上建立起来的新政权，它不承认与中华民国在意识形态上有任何的继承关系，凡是与旧政府有关的思想、文化与制度等都被废止了，包括法院与法官。这样做的结果是使新中国树立了国家是人民的国家、法院是人民的法院、法官是人民的法官的理念。但令人遗憾的是，新中国人民政府法令在彻底废除了国民党政府的一切法律，甚至摧毁了现代法律和司法体系的同时，却没有指定取而代之的新的法律。甚至认为，随着社会主义建设事业的不断完善，管理社会的法律专业知识的社会意义会愈趋减少。新中国成立后，由于适应新社会的法律没有被及实地构建，整个国家的统治主要是通过党的政策来维系。司法在当时被认定为巩固人民民主专政的重要武器之一，是有很强的政治性、思想性的工作，必须由工人阶级政党领导，必须掌握在忠实于国家、人民群众的干部手里。因而，在新中国，“干部”被认为是党的事业的骨干，是令人羡慕的一个阶层，“干部”作为各科层的领导实施行政、司法活动。这种泛政治化的生活方式，使得现代社会依职业划分阶层的方式消失殆尽。新中国的建立导致了一个以执政党为核心的科层行政官僚系统的发展，从而给那些受过新民主主义革命锻炼的干部提供了更多的机会。
具体到法官遴选制度方面，在 1949 年-1954 年间，只对选任最高人民法院院长、副院长、以及审判委员会成员做出了规定，统一由中央政府任免。对于其他地方各级法院的领导型职务的选任，虽未明文规定，实际上都是由党委任免，或者由本院或同级人民政府的人事部门任免。在法官候选人资格方面，除了对法官政治素质严格要求外，其他没有法律上的明确规定。绝大部分的旧司法人员一方面担任原来的工作，一方面接受思想改造。这个时期的法官来源主要有：（1）骨干干部，选派一部分较老同志到法院担任领导骨干；（2）青年知识分子；（3）五反运动中表现积极的工人、店员；（4）土改工作队和农民中的积极分子；（5）转业的革命军人；（6）各种人民法庭干部。
这一时期司法的而主要任务就是解决纠纷、维护秩序和保障权利等法律功能，并在此基础上实现对敌专政、执行政策、发展生产、教育民众四项重要政治职能。在政治运动中，审判机关的主要性质是专政工具，主要作用为在党的领导下配合政治运动，司法人员的政治素质受到突出注意。1954 年我国在制定第一部《宪法》的同时，也颁布了《人民法院组织法》，规定了人民法院院长由本级人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员委员、正副庭长由本级人大常委会任免。最高人民法院的助理审判员由司法部任免，地方各级人民法院的助理审判员由上一级司法行政机关任免。规定审判员的条件是：年满 23 周岁，具有选举权和被选举权的公民。对审判人员的文化、业务素质都没有提出具体的要求。
随着我国法制建设的推行，在对司法进行行政化管理中，政治意识形态范围日益扩展，法官作为干部，与其他官员以其构成了行政官僚体系，与其他在政府部门任职的行政官员并无什么不同，他们只是在法院任职的政府行政官员。
因此，在法官的选任方面，坚持强政治标准实属必需，亦属必然，1政治标准又可归结为党员、出身、成分等因素。1949-1979 年间，除军队干部外，其余各类干部都采用了统一的任用方式，“党管干部”成了国家公职人员的统一称谓，被包括在其中的法官也是采用行政干部的选任方式进行任用。文化大革命十年，将社会主义法制破坏殆尽，公、检、法被砸烂，实行军管，法官遴选制度遭受重创，陷于瘫痪。
2. 法官遴选制度的恢复重建时期（1976 年-20 世纪 90 年代）
20 世纪 70 年代末，党和政府提出改革开放方略。现代社会的发展要求法官能够成为越来越具有职业素养的专门化人士，当今世界各国的司法都是在这条道路上运行的。
1979 年时中国法院系统总人数（包括法官和辅助人员，以及行政人员）仅为 5.8 万人，3显然不能适应一个刚刚摆脱了思想控制模式而转向制度控制模式的社会的需要，更不能适应新经济形势下案件日益精细复杂的需求，法院急需扩充审判人员。为使司法组织和司法工作尽快恢复和步入正轨，我国于 1979 年制定了《人民法院组织法》，将法院由原来的国家机构的一个分支转变为一个独掌司法审判权的职业机构。但它仅规定了审判人员的任职资格为“有选举权和被选举权的年满二十三周岁的公民”.1983 年该法修改时，才增加了“人民法院审判人员必须具备法律专业知识”一款。这种低要求的任职资格与我国当时的社会背景息息相关。当时文革刚刚结束，百废待兴，虽然我国于 1977 年恢复了高考，但当时只有极少数的高等院校开始招收法学专业的学生，1979 年至1986 年中国法院人数剧增的时期，法学教育并没有为之提供相应的人才资源。
这一时期加入法官队伍的人员大多来源于归队的法律工作者、中小学教师、机关干部和转业退伍军人（因为其政治素质比较好）。这一批人由于较早进入法院，不仅在职务晋升上占据了先机，而且对法院的运作中非制度化因素的形成和法官队伍的传统产生了不可忽视的影响。直至 20 世纪 80 年代中期以后，中国的法学教育开始向法院系统输送优秀的本科学历以上的毕业生，使法官队伍的学历结构发生重要的变化，而最初几年进入法院的法律院校本科毕业生现在已经在一些中级以上的法院中成为审判业务骨干。
3. 法官遴选制度逐步发展阶段（20 世界 90 年代-2008 年）
上个世纪 90 年代后，随着经济的发展、社会的繁荣、法制的健全及法治观念逐步被人们接受，法院遇到的新情况新问题越来越多，法官的审判任务也越来越繁重，低素质的法官成为人民法院审判职能发挥的巨大障碍。因此，1995年《法官法》的颁布，在法官任职资格上作出了明显的专业化要求，“高等院校法律专业毕业或者高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识，工作满两年的；或者获得法律专业学士学位，工作满一年的；获得法律专业硕士学位、法律专业博士学位，可以不受上述工作年限限制。”同时规定初任法官必须经过考试。
《法官法》的这规定一定程度上促进了法官遴选制度的发展，提升了法官的任职要求，但它规定的法官任职水平仍不能够满足社会需求，专业水平要求依然较低，遴选程序依然宽松，给法官遴选留下了较大的随意性。而且它在一些重大和关键性的环节中仍然保留了某些非专业化的倾向。比如对法院的领导型职位，选任条件仅规定了“应当从具有实际工作经验的人员中择优提出人选”,对其专业背景、遴选程序、通过公开考试等未作规定。
1999 年人民法院颁布的第一个《人民法院五年改革纲要》，将法官制度改革作为法院体制改革的重要内容，确立了逐步建立上级法院的法官从下级法院的法官中选任，以及从律师和高层次法律人才中选任的制度。这个纲领性文件，为以后法官制度的改革确立的正确的方向，意义深远。2001 年修订的《法官法》将担任法官的学历层次从大专提升到了本科，并配之以全国统一司法考试制度，我国法官遴选制度日臻完善。2002 年最高人民法院发布《为加强法官队伍职业化建设的若干意见》，对建设一支职业化的法官队伍做了全面部署，提出了法官职业化建设的基本内容，确定了法官的职业准入制度，要求按照《法官法》规定的条件遴选法官，进一步规范法官遴选程序，统一法官遴选标准，从学历、任职资格等方面提高法官职业准入门槛。它确定了在法官队伍职业化建设中的各项具体措施，提出了在改革法官遴选的同时实行法官员额制，逐步推行法官逐级选任制度；做到严把法官入口关；可以根据需要直接从社会上选择优秀的法律工作者充实法官队伍等等一系列改革举措。
2004 年最高人民法院又推出了《人民法院第二个五年改革纲要》，该纲要在总结第一个五年纲要实施经验基础上，提出了改革的基本任务和目标，其中就包括改革和完善司法人事管理制度，推进人民法院工作人员的分类管理，加强法官职业保障，改革法官遴选程序，建立符合法官职业特点的选任机制，逐步推行上级人民法院法官主要从下级人民法院优秀法官中选任及其他优秀法律人才中选任的制度，推进法官职业化进程。
综上所述，改革开放以来，我国为应对国家政治、经济、文化的发展，旧有的司法理念以及司法制度不足以应对日益精细复杂的、层出不穷的新类型案件，开始进行法官职业化建设，使得法官的遴选制度从理论上或文本上的去行政化走向了实践中职业化的征程。然而，在实践中，中国法院仍具有典型的科层制特征。一方面，就专业分工而言，法院内部存在法院和行政人员的区分，在统一的司法考试之前，法官和行政人员的职位变换是非常容易的，统一司法考试后，具有司法考试资格的人员转换法官职务也是非常容易的，所以造成法院的专门化程度不高，法官职业化的推行也只是试点。另一方面，法院的实践运作显示处非常明显的行政权力等级化特征，法院把所有的人员都规整到行政编制中进行管理，连后勤人员也有行政编制，“审判员有副科级、科级、副处级、处级、副厅级、厅级和副部级、部级之分，法院的其他工作人员也同样有相应的行政级别。通常是同级党政机关干部可以直接调任同级法院院长等所谓的‘领导职务'.”这种科层化权威结构有利于组织效率的实现，也有利于法院组织的决策的整体性和一致性。在法官遴选方面，法院领导职务的选任掌握在党组织的手中，把对初任法官的选任纳入公务员招录系统中，迫使法官候选人员不仅要通过统一的司法考试，还要进行公务员考试，通过“政审”程序才能被招录进法院。
