【题目】城镇化进程中农民权利的维护研究
【引言 第一章】文化多样性理论概述
【2.1】农民应有的权利清单及其在城镇化中的缺失
【2.2】法律在对农民权利保护中的不足
【2.3】文化多样性对完善城镇化中农民权利法律保护的认识
【第三章】完善城镇化中农民权利法律保护的建议
【结语/参考文献】城镇化下农民权利保护问题研究结语与参考文献
第3章 完善城镇化中农民权利法律保护的建议
3.1 落实法律对农民应有权利的保护
3.1.1 通过法律保护传统文化，加强其对农民权利保护的效力
文化的功能不仅在于为法律提供了发生基础，更在于文化能够使得法治在发展的过程中更加顺利，能够使法律更大程度的发挥自己的指引、调整作用。这是因为当法治重视、采纳某一区域内的文化的时候，它也就顺应了该区域内人民群体所特有的道德观念、权利认识、历史传统甚至是宗教习惯。这就使法治更容易被民众接受，它制定的法律法规更容易被群众遵守，法治便获得了一个更加宏大的平台，而这个平台，正是在与整体或区域内文化相契合的基础上获得的。
法律得以被人民遵守的原因之一是因为其具有国家暴力支持的威慑力，但仅仅是有威慑力还不够。如果法治仅仅依靠这种威慑力来推进，那法律只不过是用来实现所谓“法治”的冰冷的工具，而这种冰冷的工具是难以持久有效的。融合区域文化，会给这冰冷的工具带来温暖的人文色彩，它会使法律在一定区域内具有合理性，这种合理性促使人们从心底里对法律产生认同，这种合理性促使群众真正的服从于法律带来的规则。可以说，只有在重视文化的基础上，法治才能够真正实现，我国现在的法律条文很多还处于“有法律而无遵守”的尴尬境地。例如在禁止燃放烟花爆竹的规定出台之后，每当过年过节的时候在市区内部还是有人放鞭放炮，可以说这种规定现实社会中并没有起到令行禁止的作用。出现这种法律现象的原因是多样的，但我们无法忽视的是某些法律规定并没有考虑当地文化，甚至说是与当地文化相违背，这样的法律在实施的过程中是没有基础的。失去了文化的支持就无法获得人们发自内心的认同，那么人们难免会做出逃避法律、违背法律的行为。
一个区域内的法治在其运转的过程中，从立法、执法、司法到人民群众的守法、护法，都是由作为个体的人来执行，而生活在一个区域内的个体，是难以离开这个区域内的文化内涵的。区域文化对法治实效性的影响是难以避免的，即便我们不想要区域文化带来的合理性的种种好处而只是想脱离区域文化单纯的发展区域法治，这也是不可能的。文化是无处不在的，只要法治运行中的个体还没有脱离这个区域文化的影响，那么区域法治就脱离不了区域文化的影响，无论这种影响是积极的还是消极的。我们可以认为，区域文化与区域法治只有两种模式，要么区域文化与区域法治相结合，从而产生良性影响，要么区域法治背离区域文化，从而产生劣性影响。当我们试图将区域法治背离区域文化而独立运行时，就会出现法律难以被遵守的现象，法律的权威性也就会随之降低。为了避免这一消极结果，我们必须要使区域法治与区域文化相融合。当区域法治与区域文化相互融合后，区域法治更容易获得这个区域内个体的认可和遵守，而且区域法治也可以通过潜移默化的影响区慢慢改造这一区域内的文化内涵。
3.1.2 通过法律保护传统村落，落实农民的生存选择权
前文在论述文化多样性思维范式将城市与农村视为现代文明与传统文明的代表。城市是工业化与现代化的结果，它集中体现了现代文明的精神，农村则是自然经济的存留，农村的文化是传统文明的表征。而通过区域法治对城镇化中农民生存权利的保护，这实质上是文化多样性理论要求通过区域法治来保障农民具有选择生活在现代文明或者生活在传统文明的权利。而农村的传统村落的存在，则是农民能够选择传统文明生存方式的物质基础。进一步说，只有在城市之外还存在着另一种物质生活方式，农民才有选择的可能性，所以，通过法律保护传统村落在快速城镇化的进程中也是迫在眉睫的。
农民作为某一区域内的居民，其世世代代生活在这片土地上，他们长久的耕耘生活也产生了具有特色的生存方式。从某种角度而言，我们可以将其视为这一土地上的原住民。针对原住民的权利保护，国际上有着明确的国际法性质的文件--原住民族有权信守和振兴其文化传统与习俗。这包括有权保留、保护和发展其文化过去、现在和未来的表现形式，如古迹和历史遗址、手工艺品、图案设计、典礼仪式、技术、视觉和表演艺术、文学作品等。
区域法治对传统村落的保护，是对城镇化中农民民生选择权、生存发展权进行保护的直接体现。这是因为传统村落是农民群体生存发展，能够对生活方式进行选择的保障，如果在城镇化中不重视对传统村落的保护，只是一味的建造高楼大厦取代传统民居、农民“被上楼”情形大行其道，那么农民群体是没有对生活方式进行选择的可能。从另一个角度而言，在众多城镇化的模式中我们可以提出以传统民居方式的城镇化。既然城镇化是代表现代文明有着不可阻挡的趋势，那么选择什么方式的城镇化便是城镇化中重要主体的农民应当享有的权利。这种选择的权利就需要我们通过区域立法、执法与司法的过程进行保护。当然，不同区域的自然环境、历史沿革与经济发展状况不同，对传统村落的法律保护方式上也应当不同，这也是文化多样性提出以区域法治来保护农民权利的题中之义。例如在云贵地区，自然地理环境复杂、少数民族众多，这种情况下农民传统村落就会与少数民族生产生活方式相交错，在其进行城镇化的时候法律就应当有分别的进行保护。
保护农村传统村落能够落实农民选择权的同时，它也能够较好的保护传统文化。传统村落较为重要，因为它是传统文化的基本的物质载体。在传统村落中往往存有体现传统文化的历史遗迹，这些历史遗迹经过国家的申请就可以成为具有保护意义的物质文化遗产，但这并不意味着只有经过国家申请成为物质文化遗产的历史遗迹才值得区域法治在城镇化中进行保护，其他未申遗成功的传统村落就可以在城镇化中被楼房建筑取代。
因为这些传统村落既体现着我国的传统文化又是农民居住、劳动、等生存方式的集中表现，可以说传统村落的保护是区域法治对农民选择权保护的“归宿”.
3.1.3 通过法律保护传统技艺，落实农民的发展权
对传统技艺的保护，有利于解决城镇化中农民群体的就业问题。前文中论述了很多农民在土地被征收后除了耕种土地外不具备其他技术，虽然土地征收有一定的补偿，但这很快就会坐吃山空。即使其可以依靠劳力去赚取生存必要的费用，但并不是所有的人都具备良好的身体素质。而通过保护传统技艺，农民亦或是城市中身体有缺陷的人也可以通过例如传统手工技艺、传统服务、传统小商业等获得自身发展的机会。在保护传统技艺能够提供农民或者城市居民一个发展的机会的同时，传统技艺因其较低的投入与经营成本其提供的生活商品、服务的价格也较低，这有利于使农民或者城市中低收入群体有一个较好的生活保障，使他们能够将更多的精力与金钱投入到自身发展中，而不是仅仅为了解决基本的温饱。
此外，城镇化中对传统村落的保护是对传统文化的有形的保护，那么对传统技艺的保护就是对传统文化的无形保护。传统技艺是对文化多样性的直接体现，它较为明显的体现了区域文化的差异与特色，是区域文化的直接载体。传统技艺包含了农民传统的谋生手段与文化娱乐方式，其中很多传统技艺已经被申请为非物质文化遗产，可见我们对传统技艺的保护也应是十分重视的。
对传统技艺的法律保护，重点是通过法律促使政府的克制与发挥。政府自我克制的原因在于，我国城镇化中国家意志较为明显，很多地区的城镇化都是由当地政府主导推动。而这种地方政府的推动在没有法律规范的时候往往会出现权力滥用，在很多时候不仅对传统技艺没有保护，反而加剧了传统技艺的消亡。例如有的地方政府往往强制在其区域内种植某种农作物，严禁农民在土地上进行其他的劳作。这不仅容易造成因地方政府错误的市场预期而导致的产品滞销，也是对农民传统的生产方式的破坏。因而法律应当对政府这种盲目扩张“政策”进行限制。在限制政府滥用权力的同时，法律也要确保政府对传统技艺的积极保护。正如法律对文化多样性保护的那样“单靠市场的作用是做不到保护和促进文化多样性这一可持续发展之保证的。为此，必须重申政府在私营部门和民间社会的合作下推行有关政策所具有的首要作用”.①区域法治对传统技艺的保护，在立法方面要对传统技艺的认定、保护机制、各主体权责分配、保护形式等作出规定，做到有法可依。在执法方面应当将行政部门对传统技艺保护行为程序化，定期作出传统技艺信息公开。在司法方面应当总结区域内涉及传统技艺案件的类型特点，尽力对传统技艺有一个较好的保护。
3.1.4 通过分离社会保障权，落实农民的补偿权
赖以生存的土地被征收，随之而来依附于土地的传统生存方式被取代，农民补偿权的重点在于对此进行补偿，通过补偿使得农民能够获得有利于自身生存的条件。而上文中提到我国将农民补偿权与社会保障权联系在一起，采用将农民纳入社会保障体系来在一定程度上替代对农民的补偿，这样对农民权利会带来一定的损害。而为了落实农民的补偿权，使对农民的生存权、发展权及民生选择权的损害有真正的补偿，笔者认为我国法律应将社会保障这一方法从农民补偿权内容中分离出去，提高对农民补偿的标准，为失地农民安排更高的社会保障额度。分离社会保障，并不意味着法律不对农民的社会保障进行保护，而是意在将提高对农民补偿的限度。因为当国家从法律上将纳入社会保障视为对农民补偿的时候，这种补偿明显就降到了能够生存下去的限度，而这一限度是明显低于农民各项权利能够转化的财产限度的。
首先，应该提高对农民补偿的法定标准，这一标准不应该参考社会保障的目标，应当以农民土地使用权的价值及其带来的利益来衡量，要充分满足对农民的补偿。城镇化中很多地方失地农民出现的种种问题与较低的补偿标准有关。如果按照现在的土地价值来补偿，很多失地农民都能够获得足够高的财产性补偿，若没有非常特殊的致贫原因农民维持原先的生活水平是不成问题的。其次，各地区的政府应该依据本地区生活消费水平，通过制定相关法律落实农民补偿款的利用机制。在提高农民补偿法定标准的同时，还要通过法律帮助农民合理的分配这项关乎生存的补偿财产。我国法律并没有规定对农民的补偿款收取一定的税费，也没有据此建立有关起失地农民的社会保障机制，农民在自由分配补偿款的时候由于农民个体原因有可能将补偿款消费一空而尚未找到合适自己的工作。正如网上反映的很多征地农民开着宝马做环卫工人一样，某些农民的个体并没有意识与能力去处理好这项财产。为了农民生活得到长久保障，为了农民补偿权的意义落到实处，各地区可根据自身经济水平通过区域性法律建立相应的失地农民保障机制，针对现有农村保障体系的缺点，将农民补偿款的一部分用来完善农村社会保障体系，从而有利于社会的稳定。
3.2 建立完善的法治体系保护农民权利，防止法律缺位
3.2.1 国外城市化过程中农民权利法律保障的经验教训
文化多样性思维范式认为通过法律保护城镇化中农民的生存选择权、发展权、环境权等，最为重要的是法律不能缺位，一定要落到实处。借鉴国外区域开发与城市化建设中法治的经验更有利于对我国农民权利法律保护体系的建设、完善。有关城市化过程中的法律保障体系的建立、完善，西方国家是较早于我国的。西方发达国家在区域开发与城市化中针对具体地区采取了一整套的法律体系来保障从其开发历程来看，影响西方国家区域开发、城市化效果的一个最重要的因素便是它们在城市化过程中是否正确制定并执行了对开发政策进行监督保障的法律体系。以古为镜，可以知兴替；前车之覆，后车之鉴。我国在城镇化中通过区域法治对农民权利进行保护，一定要注重吸收西方国家关于城市化法律保障体系的经验教训。
纵观美国区域开发的历史，自十八世纪开始到现今，其区域经济发展与城市化的过程始终都有法律措施跟进、保障。以城镇化中最主要的土地问题为例，分别于1785年、1800年、1841年、1862年、1877年通过《土地法规》、《土地法》、《优先购买法令》、《宅地法》、《沙摸土地法》。而随着工业化、城市化过程中给西部地区带来了资源的无节制过度开采、环境恶化导致的生态失衡等环境问题，美国积极对被开发区域的生态保护进行法治保证，先后特别制定了《泰勒放牧法》、《土壤保护和国内分配法》、《土地与水资源保护法》等多部法律。值得我们注意的是，美国在其区域开发、城市化过程中也十分重视通过法律对农民权利进行保护，例如1933年颁布《农业调整法》、1964年通过《经济机会平等法》、1972年制定《农村发展法》等等一系列的法律条款。而通过这些法律的交织，美国的农民在城市化中维护自己权利的时候就可以寻求到可靠的、较为完整的法律。我们以《阿巴拉契亚地区开发法》与《农村发展法》为例，其在特定区域的法律对区域开发与农村发展都做了规定，而阿巴拉契亚地区的农民群体可以从这两部法律中找到一个合适的结合点来解决其所在地区遇到的特定问题。
美国在城市化法律保障体系的建设过程中不仅注重了法律体系的构建，也建立了“州际协定”模式，通过这种模式可以使得美国各州在自身完善本区域法治的同时也可以实现相互区域法治合作、解决区域法治可能出现的冲突。这种协定其主要可以分为法定协定形式与非法定协定形式。当然，在这二者中最主要的还是法定协定形式，因为它更加有助于区域法治的稳定性与权威性。
日本为城市化提供法律保障的典型是1959年通过的《北海道开发法》，通过这一法律的制定，有效的促成了日本在北海道地区的经济发展。在城市化与区域开发过程中日本也对农业、农民问题进行了法律保障如《山区村庄振兴法》、《分散地域振兴特别措施法》等。英国于1934年通过《特殊地区法》、1947年通过《城市与农村规划法》后，又通过《国家机构与工业进展控制法》（1965年）来对城市化中政府职能与工业发展方向进行立法限制。
分析西方发达国家在区域发展、推进城市化中采取的法律方法，我们可以得到一下几点成功经验和值得注意的教训。比较值得学习的经验有：1、区域法治的同步性与预期性。区域法治的发展与区域经济、城市化相协调，进而在某一方面能够考虑到发展中会出现的问题，从而提前制定相关的法律来解决区域内可能出现的问题。2、特定区域制定具有针对性的专项法律，并且成立国家层面或区域层面的区域城镇化机构，确保专项法律能够得到落实。3、并不急于迅速的完成区域开发与城市化，根据区域的具体情况按照当地需要推进区域开发。在值得注意的教训方面：1、应该十分注重关于生态环境保护的立法、执法等法治建设。西方很多国家早期的区域开发对生态环境造成严重破坏，相关的法律法规却处于空白状态，因环境污染而受到损害的人们无法依据法律有效的保护自己的权利，并且受环境污染的区域其再次开发的潜力也大打折扣。例如美国在其西部开发的早期区域产业基本是自发性的、掠夺式的，这给当地的生态环境带来了极大的破坏，美国政府不得不在后期通过专门立法、投入大量人力物力去治理。2、区域法治对区域开发的约束力不强，权力腐败现象严重。区域开发从客观上加大了各个区域间的竞争，也提高了当地政府的权力，这种情况下，当地政府极有可能乱用权力来在区域竞争中获得先机。例如在巴西，巴西的各地政府为了“招商引资”,不惜在相关税收政策上开展激烈竞争，这种竞争导致了国家税收减少。针对这种情况，一定要使得区域法治落实到实处，真正的对区域开发当中的权力进行规制，这样才有利于区域开发或者城市化按照正常的轨道运行。
3.2.2 逐步促使农民权利保护的法律体系形成
由于我国区域间的经济发展水平、自然环境、历史沿革、存在着较为明显的差异，故而在城镇化发展进程中各个区域的具体情况是不同的，农民所面对的某一问题虽然可以笼统的说是一致的，但在处理的细节上必然又存在的区别。所以在对农民权利进行法律保护的时候我们提出了“区域法治”这一概念，希望通过区域法治能够切实有效的解决农民在城镇化中面临的具体权利问题。本文通过文化多样性理论揭示了农民群体、区域文化、区域法治三者之间的必然联系，而通过区域法治来保护农民的合法权利，首先我们试图解决的就是建立能够发挥实效的区域法治体系，文化多样性理论希望区域法治能够发挥其工具性作用，那么就要使得这个“工具”本身是可用的。
对城镇化中农民权利的保护，不仅要有直接的、专项的相关法律法规明确保护，还要建立健全整个法律保障体系。因为直接保护农民权利的法律法规只是对农民具体权利的保护一个方面，全面的、多角度的对城镇化进程的各个方面进行统一的法治建设有利于使得城镇化进程中农民的权利义务在正确的轨道上运行，从而有效降低某一潜在方面对农民权利侵害的可能性
在建设区域城镇化法律体系的过程中我们应当认识到这一法律体系因其区域文化差异、交错而是多层面、多维度的，同时，城镇化中农民权利问题也是复杂的具体的，针对这一状况在建设城镇化农民权利保障法律体系过程中要分步骤、有轻重缓急的逐步建立，抱着急于求成或者一步到位的心态是无法使得区域法治有效解决城镇化中农民权利保护的具体问题的。在区域法治的纵向上，可以尝试将城镇化中农民权利保护法律体系分为基本法与区域法，横向上分为综合法与专项法，此四者可纵横交错从而使这一法律体系兼具系统性与多样适应性。其中，纵向上的基本法与区域法重点在于协调国家法治与地方法治间的关系，努力促使国家立法于地方立法相结合，较为完善的使国家与地方同时发挥其积极性。制定城镇化与农民权利保护的“基本法”,可将其命名为《城镇化发展法》、《城镇化农民权利保护法》等，其重点在于确立城镇化与农民权利保护的各项体制，明确国家与地方的权责关系。区域法则根据各区域具体情形命名，其重点首先应在于把基本法中关于城镇化与农民权利保护的总方略、整体目标、基本原则、实施阶段、实施方式与区域特殊性结合，转化为区域内部的方略、目标、原则等。横向上的综合法，即对城镇化中关于农民群体的物权、受教育权等法律权利方面进行统一的法律保护。而专项法，则是对农民权利的具体表现的立法，例如农民物权问题中的土地流转、房屋拆迁等情况。需要注意的是，横向上的综合法与专项法的重点是将地方政府解决以上问题的政策手段法制化，也就是要使得对农民权利的保护具有法律权威和可操作性。尤其是专项法，其针对的问题更为具体，更多的将地方政府具有不稳定性的“政策”往往就是针对这些问题出现的。
3.2.3 加强国家与地方、各地区间农民权利保护的法治协作
区域法治在农民权利保护法律体系中，纵向的基本法、区域法的另一个重要作用是加强国家与地方、各个地区之间的法治协作，而这种法治协作包含了从立法、执法与司法的整个法律运作过程。其目的与意义在于为城镇化顺利有序推进、农民权利的法律保护创造良好的法治环境，同时也有利于处理好文化多样性理论与区域法治面对的国家主体统一性与区域法治多样性之间的关系。正如前文所论述的西方国家在区域开发与城市化过程中的教训一样，如若区域法治无法贯彻到实处，其就有可能使地方政府乱用权力。
在我国城镇化过程中，各区域之间、区域内部省、市、区之间都有自身特别的经济、环境问题，地方保护主义等政府权力滥用是存在的。如果区域城镇化法律体系不明确规定好各个主体的权利义务，基本法与区域法不明确各区域政府的立法、执法、司法标准与协调制度，那么这种权力滥用就难以克服，基于权力滥用而产生农民权利受侵害的问题也就难以从根源上避免。因此，为规范城镇化发展与保护农民权利，必须以科学发展观为指导，建立健全国家与地方、各区域之间城镇化与农民权利保障的法律体系。在立法方面，可以建立区域间立法委员会，确立立法信息交流的途径，例如运用互联网进行数据实时交换。在执法方面，行政机关应减少用不稳定的政策解决农民权利问题，在执法过程中做到信息公开透明。在司法方面，基于区域文化范围实质上要大于现今的行政区域，某一区域文化圈内的两三个省可能会遇到同样性质的农民维权问题，故这就为大区域司法奠定了可能性。笔者建议可以由区域文化相同的各高级人民法院组成专门的区域法庭，可以专项审理有关农民诉讼问题。
