公众立法参与是现代社会管理创新的重要内容，也是国家民主法治发展的重要标志，更是实现人民群众根本利益的主要保障。公众立法参与是指人民群众通过各种有效的途径去影响国家立法过程和结果的活动。公众立法参与的主体可以是普通的个人，也可以是团体组织，但不包括享有立法权的机关及组成人员。十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。公众立法参与需要制度化，主要是指制度建设，公众参与制度水平的高低从一个侧面反映了社会主义政治文明发展的程度。
一、公众立法参与概述
（一） 公众立法参与的价值
亨廷顿指出： "政治参与有益于社会---它使民主更加富有意义、使政府更加负责； 政治参与也有益于个人---它使个人成为一个有道德的人、一个尽责的社会人。"公众立法参与是一种现代文明的民主形式，是民主政治的重要方式，其价值体现在公众对立法过程的参与，通过各种方式、途径影响立法决策，以达到影响立法利益合理分配的最终目的。
1. 公众立法参与是实现人民群众权利的重要形式。在我国，人民群众对国家事务的参与，是宪法赋予人民群众的一项基本权利。只有人民群众真正地参与到国家和社会事务的决策过程中，才能体现"人民才是国家的主人"这一思想。公众立法参与也是一种制约和监督，能够有效地防止国家机关权力的滥用，让权力在阳光下运行，以保障人民群众的知情权、监督权等立法参与权利的实现。公众参与到立法过程中，也是立法中"利害关系人意见被听取"的程序要求，保障社会公正，体现了人民群众与立法机构官员或代表有同等的资格去讨论并影响立法决策，从而使政治权利的平等得到实现。
2. 公众参与立法有利于推进法治社会建设。首先，公众参与立法有利于实现法律制定过程的程序正义，使各种不同利益主体享有平等的表达机会，增强立法公开性、透明性，最大程度实现法律制定过程的程序正义。其次，法治讲良法之治，法律的内容必须承载社会所认同的实质正义，就必然要求法律能够充分反映人民的意志，反映社会现实的需要。公众参与立法过程，充分表达自己的意愿，使得立法主体能够汇集民意、集中民智，立法的内容来自人民，立法主体才能制定出符合社会所认同的良法，为推进法治建设奠定基础。
（二） 推进公众立法参与制度化的必要性
公众对于立法的参与热情日益高涨，是社会主义市场经济发展的必然要求。随着我国市场经济的建立和发展，人民群众的平等意识、公平意识、竞争意识逐渐增强，社会主人翁意识和政治参与意识不断扩大，加快推进公众立法参与的制度建设，让人民群众有机会依法按照程序进行利益表达。
公众参与立法有利于形成参与型政治文化，增强对政府的认同和支持力度，改善政府和社会的关系，实现人民当家做主的目的。在这个过程中，人民群众能够充分了解立法机关的运作过程、有关的政策规定，实现人们对于政治意识形态的认同、理解和支持，从而培养人民群众对政治参与的兴趣，这也为社会主义政治文明发展提供了重要思想保障和精神动力。
二、公众立法参与的主要内容
（一） 公众立法参与的原则
1. 民主原则。要求立法的过程成为民意的表达过程，追求公众立法参与的广泛性、多元性，并通过民主化程序的设置，充分保障公众依法参与权的行使，使法律真正代表最广大人民群众的根本利益。
要充分尊重公众对立法提出的批评、意见、建议的权利，对于不完全正确或是比较过激的言论要以宽容的态度对待，保护公众参与立法的积极性。
2. 公开原则。要求立法全过程的各种意见、各种文件资料都予以公开，包括立法项目的公开、立法起草公开、法案审议公开、立法文件和资料公开、立法成果公开等。
3. 平等原则。公众立法参与主体要平等，包括参与主体地位平等、参与机会平等、意见表达方式平等。同时，平等原则还要求立法机关平等地对待各参与主体所提出的意见、建议和利益诉求。
4. 有序原则。要遵从法定的程序，以理性、合法的方式参与到立法中，按照规范化、制度化的要求，在实践中不断总结经验，逐步将公众立法参与的范围、内容、形式、程序等明确规定，通过制度保障实现公众参与立法的权利。
（二） 公众立法参与的形式
公众参与立法的形式多种多样，通常有以下几种： 对公开的立法草案提出意见建议； 应邀请参加立法研讨会、座谈会、论证会； 参加立法听证会； 参与公开征求立法项目活动； 接受立法书面征询意见和立法调查； 接受草案起草委托，参与法律草案竞标； 通过立法网站进行互动； 参与立法评估； 提出对法律法规的审议建议； 对提出的立法询问、要求作出立法解释； 旁听各级人大常委会审议； 有关科研院校和社会团体与立法机关及其工作机构建立合作关系，共同研究立法中的问题等等。
在具体的立法过程中，究竟选择哪一种，取决于参与的内容以及不同的参与状况。这就要考虑公平性和效率性，也要兼顾科学性以及其他相关因素。
例如网络平台上的公众立法参与，虽然能提高参与的效率和便捷程度，但考虑到网民年龄、受教育程度、接受和使用信息上的差异也影响着参与效果，这会造成立法参与的不平衡性。因此就要采取其他的参与形式进行补充，尽最大可能保证人民群众能以最经济的方式参与到立法中来。
为了确保人民群众参与的深度，立法机关要根据具体的立法项目情况，主动拓宽渠道和方式。涉及群众切身利益的立法，应召开立法听证会听取意见； 涉及特殊群体利益的法规，应当召开专门的立法座谈会听取意见； 专业性比较强的立法，应当通过专家论证会、专家咨询等形式听取意见； 对于一些情况比较复杂的立法，尤其是涉及当前社会热点、难点问题的立法，要采用更为广泛的立法参与形式。
（三） 公众立法参与效力的保障
公众参与立法就是要倾听社会各方面利益主体的声音，从而进一步促进公平正义的实现，如果没有法律效力的保障，则制定出来的法律很难反映社会各个方面的利益。
公众立法参与效力的法律保障，就是要根据不同的公众参与形式、不同的参与内容等，具体制定法律效力的保障方式。例如规定公众在什么时间、通过何种途径提出立法建议和意见，相似内容的建议如何取舍以及例外情况的处理等都要做出详细明确的规定。具体主要有以下几种保障制度：
1. 建立意见登记和书面报告制度。对每一项公众意见进行登记，并安排专人负责意见的分类、梳理、归纳等工作，最终形成书面报告。书面报告要将各种意见、观点记录完备，可以作为审议法案的附件材料并印发给立法机关相关人员。报告应当包括公众参与方式、公众意见的主要观点、公众意见的处理情况及理由等内容。
2. 建立反馈机制。应当对立法参与者意见的采纳以及答复情况作出具体的规定。对参与意见采纳情况进行反馈，这既是对公众的尊重，也是引导公众积极主动参与立法的重要保证。如果没有一个完善的反馈机制存在，不仅会挫伤群众的积极性，而且立法机关也会因为没有义务对公众意见作出反馈而忽视公众的意见。这就要求对参与人的意见进行认真的整理、分析，不仅包括提出哪些意见，还要包括意见的处理情况，并以适当的方式及时反馈给提案人。
3. 建立信息公开制度。立法工作机构应当及时公开公众参与立法的相关情况，主要介绍公众参与方式和途径、公众意见概述以及公众意见的处理情况及理由。
三、公众立法参与的具体制度
（一） 立法公开制度
在法律草案拟定的过程中就要公开，应当允许人民群众、利害关系人和社会团体以适当方式发表意见，以便起草者与立法机关能及时地广泛收集民意。在公布草案征求意见时，草案信息公开要完整，不能仅仅是法规草案，还应介绍草案的立法目的、主要内容和有关的法律知识，包括草案的说明、重要条款的注释以及相关草案的争议焦点等。
1. 法案审议公开。除了按法律规定不予公开之外，所有的法案都要公开审议。人民代表大会或常委会在对法律审议和讨论时，要建立视频和网络直播制度，让公众时刻听到代表们发表的各种意见，并进行监督。
2. 立法的文献和档案公开。除需要保密的，所有的资料应当允许公众查阅。这包括提案人对法案所作的说明、专门委员会的初步审查报告、审查结果的报告，以及其他有关资料。其中，会议记录的公开很关键，它不仅是公众了解有关信息资料的必要途径，也是人民群众对人大代表进行监督的前提，可以促进人大代表更好的履职。
（二） 立法专家咨询制度
立法本身是一门科学，提高立法质量需要立法工作者具备成熟的立法技术，但目前在一定时期内不能充分实现立法人员专业化、职业化，而立法专家凭借其智力和中立的立场，能够对立法工作提供专业建议。
为了更好地发挥立法专家的作用，要建立健全有关的制度。一是要明确立法咨询专家参与的程序和规则，即需要哪些专家、在哪些阶段参与立法、专家意见的效力等等，这都需要通过严格的程序进行规定。二是规范咨询专家的选人制度。专家的选择要公开、公正、透明，专家人选的产生要多元化，选择范围要合理。三是要建立回避制度。要避免立法咨询专家自身利益冲突和角色错位，就必须回避。四是建立信息披露制度。只有信息充分公开，才能消除秘密咨询、私下交易等知识与权力或利益交换的情况。五是建立专家自律制度。立法专家应当对自己在立法活动过程中所承担的政治角色和社会责任保持高度的责任意识，珍惜立法参与的机会，真正代表人民的意志，维护人民的根本利益，切实履行自己的工作职责。
（三） 立法评估制度
立法评估，就是指立法机关或者其他机构，在某项法律法规颁布实施一段时间后，对该法律法规实施的实际效果、社会影响以及存在的不足和问题等所作的评估。进行评估的目的，就是为了完善被评估的法律、法规或者使其得到更好的实施，同时也是总结经验，为今后开展相关立法提供借鉴和指导。
1. 明确评估的内容。主要包括： 该法律法规继续存在的必要性； 该法律法规所设定的主要制度或规则是否仍然恰当、是否完善； 该法律法规所设定的制度或规则对于解决问题是否有效； 法律法规实施所产生的社会、经济成本与效益分析； 是否达到了立法的目标。
2. 评估方式的多样化。主要包括： 听取执法机关的意见或者由其提交的书面报告； 通过个别访谈、问卷调查、互联网、座谈会等形式听取利害关系人的意见；召开法律专家、行业专家座谈会或举行专门的听证会。
3. 评估报告及其效力。评估单位应向立法机关提交一份完整详细的评估报告，主要包括对各项评估指标做出回答，对法律法规是否保留、修改、废止提出具体建议。
因此，在强调制度建设的同时，要更加关注公众立法参与的各种要素，把政治生态环境、公众的法律文化心理、制度执行力等因素都纳入到研究过程中来，力争做到依法参与、合法参与、主动参与、理性参与，促进立法参与的制度意识由刚性的外部约束向公众个体内心的自觉意识转化，使之成为公众内心自觉行为。
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