第三章 天津市宝坻区经济责任审计现状及问题成因分析
3.1 天津市宝坻区经济责任审计取得的成绩。
天津市宝坻区的经济责任审计是从1999年开始的，2001年10月，成立了经济责任审计工作联席会议，并由各成员单位的主要领导组成了经济责任审计工作领导小组，领导全区的经济责任审计工作。宝坻区委、区政府高度重视经济责任审计工作，先后研究制定了一系列的制度：2OO3年12月，为了保障经济责任审计工作的顺利开展和充分发挥作用，经宝坻区联席会议研究，制定《关于加强联席会议五部门间协调配合的有关具体规定》，规定了各部门的职责，规范了了审计程序、协同配合、审计结果利用等工作；2008年4月，为了进一步加强干部监督管理工作，提高领导干部廉洁从政的意识，扩大群众的知情权、参与权、监督权，使经济责任审计工作制度化、规范化，《宝坻区经济责任审计审前公示办法》津宝纪发[2008]10号出台，要求每个经济责任审计项目，由区经济责任审计联席会议办公室进行审前公示；2008年4月，为了规范宝坻区经济责任审计结果公告工作，提高经济责任审计结果利用水平，制定《宝坻区经济责任审计结果公告办法》
津宝纪发[2008]10号，规定可以采取下发文件、召开专门会议、在被审计单位通报或张贴等形式公告审计结果；2009年9月，为加强对党政领导干部的管理和监督，增强责任意识和大局意识，促进正确履行职责，提高工作效能，更好地贯彻落实科学发展观，制定《宝坻区关于党政领导干部问责的暂行办法》津宝党发〔2009〕40号，本着实事求是、权责统一、公开透明、依法有序、教育与惩戒相结合的原则，区别不同情况，恰当地认定和追究党政领导干部的责任，实行问责；2011年5月，为进一步规范领导干部的经济行为，制定《宝坻区关于领导干部离任经济事项交接办法》津宝党发〔2011〕33号，要求区属乡镇局级单位的党政正职或者主持工作的副职干部的调任、转任、免职、辞职、辞退等职务变动而离开原职务岗位都要进行离任交接。2012年10月，宝坻区制定了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的《实施意见》，并以津宝党发〔2012〕26号文件下发到各单位，《实施意见》从组织领导、审计范围、审计对象、审计程序、审计内容、审计结果运用等方面都作了具体、全面的规定，是当前宝坻区开展经济责任审计工作的制度依据。
有了区委、区政府的重视和相关制度的保障，宝坻区经济责任审计工作成效显着。1999年至2013年十五年间，共对镇街、区直委办局和国有企业242名领导干部进行了经济责任审计，升迁5人、撤职降职4人、平调离岗233人，共查处违规金额12.5亿元，管理不规范金额7.2亿元，移送案件线索7件，提交各类报告254篇，提出审计意见及建议279条，促进政府及有关部门完善制度规定33件。其中2009年至2013年天津市宝坻区经济责任审计情况，查处问题金额。
3.2 天津市宝坻区经济责任审计实例。
天津市宝坻区的经济责任审计工作虽然取得了上述成绩，但是仍然存在一些亟待解决的问题。下面一个典型的审计实例，集中体现了天津市宝坻区经济责任审计工作存在的问题。
一、审计实例介绍。
审计项目名称：天津市宝坻区审计局关于×××同志2009年1月至2009年7月任宝坻区九园工业园区管委会书记期间、2009年1月至2011年12月任宝坻区九园工业园区管委会主任期间的经济责任审计。
审计时间：2009年1月至2011年12月审计人员：主审一名，协审三名现场实施审计时间：50天审计重点：九园工业园区财政财务收支的真实性、合法性、效益性情况和重要经济事项决策和执行情况。
审计目标：运用审计和干部监督管理的综合手段，促进权利的制约和监督；正确评价党政领导干部的经济责任，强化党政领导干部的责任意识，约束其职责行为，依法行政、惩治腐败、揭露严重的违纪违规问题，促进领导干部依法行政、依法理财和规范权力运行。
审计内容：
1、九园工业园区财政财务收支的真实性、合法性、效益性情况。
2、重要经济事项决策和执行情况。
3、经济责任履行情况。
4、领导干部本人遵守财经纪律和廉洁自律相关规定情况。
审计步骤：
1、成立审计组，进行审前调查，编写审计实施方案和审前调查报告，报主管领导审批，下达审计通知书。
2、召开审计进点会，进行审前公示。
3、审计取证，制作审计工作底稿，撰写审计报告。
4、将审计报告报送相关部门。
审计评价意见：
1、对财政财务收支真实性的评价。经审计核实，九园园区的账面收支数与审计核实数一致，财政财务收支情况基本真实。
2、对经济责任履行情况的评价。审计结果表明，九园管委会能够履行园区开发建设职能，完善了园区规划，加快了园区载体建设，对园区的建设和发展起到了促进作用。但在园区管理方面还存在应收未收款项、未按规定招投标和部分入驻企业建设指标未达到标准等问题。
3、对领导干部本人遵守财经纪律和廉洁自律相关规定情况的评价。本次审计涉及的账面资料反映，该同志任职期间能够遵守国家财经纪律以及廉洁自律各项规定，同时建立健全相关廉政制度，未发现有违反廉洁自律相关规定的问题。
审计查出的问题、处理意见和责任界定：
1、应收未收款562.7万元。宝坻区审计局已责成九园管委会研究切实可行的收缴计划及具体措施，加大收缴力度，尽快收齐取暖费和热力贴费，避免资金损失。
2、违规收取延期建设保证金。宝坻区审计局已要求九园管委会停止收取并退回企业延期建设保证金。
3、未按规定招投标。宝坻区审计局已要求九园管委会要加强工程建设项目的管理，严格依法执行招投标规定，避免此类问题再次发生。
4、部分入驻企业建设指标未达到标准。
以上问题，×××同志应负领导责任。
二、审计实例分析。
×××同志任宝坻区九园工业园区管委会主任、书记期间的经济责任审计，从领导干部干部应当履行的经济责任出发，重点关注重要经济事项决策和执行情况。在审计过程中，为有效规避审计风险，审计人员投入很大精力调查了解被审计单位及下属企业的基本情况，搜集、研究大量的相关法律法规文件和园区开发建设的各项指标，在审计之前施行经济责任审计公示制度，保持审计人员应有的独立性。审计报告受到区委、区政府的高度重视，区领导批示对园区引进企业的标准和土地出让价格定价机制进行研究并制定政策，出台了《宝坻区国有土地使用权出让收支管理办法》。但是在审计中，仍然存在下列问题：
1、审计的独立性不强。在审计中发现有"零出让"土地的情况，经调查是经区长同意的，由于审计机关隶属于区政府，政府授意此问题不再反应，审计机关必须执行。
2、审计时效性滞后。在审计机关未出具审计结果报告前，该主任就调任别的区直部门，审计结果没有得到运用。
3、审计手段滞后。园区工作繁杂，在审计过程中需要搜集大量的信息和资料。被审计单位以资料未保存为由，不提供核心资料，审计人对此没有相应的审计手段，导致资料和信息搜集不到位的审计风险。
4、审计方法不科学。园区涉及的工作面广，从土地的收储、园区的基础设施建设到招商引资。由于没有科学的审计方法，导致审计效率低、风险加大。
5、由于经济责任不明确，导致了领导干部责任界定困难。虽然上述问题界定为领导责任，但是实际情况是直接责任，因为没有对领导干部的经济责任进行明确，审计人员没有依据界定为直接责任，导致责任界定偏轻，不能真实反映领导干部的经济责任。
6、审计风险大。园区的工作复杂、信息量大，信息搜集困难；审计人员多为搞财务出身，工程建设和企业管理是盲区。这些都影响着审计人员的职业判断，造成审计风险。同时没有科学完善的经济责任指标评价体系，使得评价使用的指标不够科学，不能全面反映领导干部的经济责任，也是导致审计风险的重要因素。
3.3 天津市宝坻区经济责任审计存在的问题。
3.3.1 经济责任审计独立性不强。
一是组织机构不完全独立。天津市宝坻区的济责任审计工作，在业务上受天津市审计局的领导，在行政上受宝坻区政府的领导，对宝坻区政负责和报告工作也就是说既受宝坻区政府的领导又受天津市审计局的领导。由于受宝坻区政府的领导，审计人员在进行审计时和对查出的问题进行处理时，政府系统内部不可能不对其施加影响，尤其是对涉及到处理政府行政行为不当进行定性和处理时，实际上也就是领导干部"自己审计自己".由此可见，经济责任审计的独立性得不到保障的原因是没有从组织上完全脱离于被审计单位。
二是地位不完全独立。宝坻区审计机关负责人的任免，跟区各级政府部门负责人的任免程序是一样的，区长提名审计机关正职领导，任命由区人大常委会决定，并报上一级人民政府备案。由此可见，宝坻区政府决定着宝坻区审计机关负责人的人事提名和任免，也就是说，被审计单位直接控制审计机关，审计的独立性何以保障啊！
三是经济不完全独立。《审计法》规定各级审计局机关的工作经费由本级人民政府予以保证。这实际上就是自己的被审计单位为审计机关提供经费保障，审计的独立性必然会受到威胁和损害。
综上所述，宝坻区审计机关的人事权和财政权实际掌握在宝坻区政府手中，审计机关的垂直领导必然遭到弱化，审计人员不得不听从区长的安排，因为区长会对审计机关施加政治、经济等各方面的压力，导致经济责任审计无法更深入详细下去，只能浮于表面，对领导干部的有效监管弱化，失去了审计的独立性。
3.3.2 部分经济责任审计项目时效性滞后。
领导干部经济责任审计，按照要求均应遵循"先审后离"的原则。但在近年来的实际操作中，大部分项目是先离任后审计。虽然推行了任中审计制度，但是由于审计力量有限，完成离任审计后几乎没有能力再进行任中审计了，导致任中审计所占比重偏低。"先离后审"的做法使审计结果滞后，影响了审计结果的应用，也不能有效法挥审计的监督作用。主要表现在：一是有的领导干部已经调离原单位，甚至已经升任更高职位，新接任的领导干部认为既然是对上任领导干部的经济责任审计，就和自己没有什么关系；二是新接任领导干部以前的事情不清楚为由对付审计，使一些问题的核实和取证难度加大；三是审计出的问题无论大小都必须要在原单位进行落实，新接任者自然怨言很大，造成了审计决定执行难；四是审计归审计，任用归任用，审计工作仅仅停留在形式和程序上，例如天津市宝坻区审计局对区某中学校长进行的经济责任审计，仅仅就是为了任命其行政职务，因为该校长是事业编制身份，要进行行政职务任命必须要对其进行经济责任审计，而审计之前，该校张已经调任新部门主持工作，只是没有正式任命。
3.3.3 经济责任不明确，责任界定难。
一是对领导干部应履行的职责和义务规定不明确。国家的相关规定过于笼统，没有具体规定出领导干部应当付什么样的职责、应当履行什么样的义务，因此审计机关在对被审计领导干部进行责任界定时，处于无的放矢的局面。比如，领导干部重大经济事项的决策和执行情况是经济责任审计的重点，但是由于没有对什么是重大经济决策做出规定，针对同一审计项目，不同的审计人员确定的重大经济事项是不一样的。因为审计人员知识结构不同，对事物认识的不同，观察事物的角度不同，一个人认为是重要的、审计风险高得事项，另一个人可能并不认同，这必然造成经济责任审计中掺杂过多的个人主观因素，导致经济责任界定标准不统一，也给审计结果的运用造成困难。
二是界定标准尚不够细化，缺乏操作性。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》规定审计机关对被审计领导干对审计查出问题所负的责任要分情况分别界定为领导干部直接责任、主管责任、领导责任。虽然对三类责任的界定标准在接下来的条款中作了规定，但是不够细化，都是一些关于操作的原则性规定。例如，规定领导干部应当承当直接责任的情况有三种，包括直接违反单位管理规定的行为、直接违反国家规定的行为和直接违反法律法规的行为。但由于并未细化具体内容，导致认定标准模糊。直接违反的构成形式？法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定具体指什么？这些都存在一定程度上的模糊，必然给审计工作带来不可避免的困难。
3.3.4 经济责任审计结果运用不够。
一是审计、组织人事、纪检监察等部门审计结果运用意识不强，认为审计结果运用只跟审计部门有关系，跟组织人事、纪检监察等部门关系不大；审计结果只是被审计领导干部的审计结果，那些未被审计的领导干部却没有认识到经济责任审计的内在含义，没有对他们起到诫勉作用。
二是审计部门出具的审计结果报告按规定报送相关部门后，相关部门对审计结果的利用情况没有反馈给审计部门，组织人事、纪检监察部门利用审计结果进行问责的规定中，没有对什么样的审计问题，应采取什么样的形式问责进行规定，也没有对追究什么样的责任进行规定。
三是由于经济责任审计工作的复杂性要求多个部门共同参与才能顺利完成，审计机关、组织纪检等联席会议成员都很难单独作为经济责任审计监督的唯一主体。而当前经济责任审计中监督主体相对分裂，往往呈现出组织部委托开始，由审计部门开展审计单打独斗的局面，纪委监察人事等部门往往不大重视或主动积极参与到审计过程中来。
四是在审计实施过程中，由于经济责任审计内容的复杂性，对一些问题的了解与核实单靠审计机关的询问和调查往往力度和权限不够，不借助纪委或组织部门的权力不便于彻底查明事实真相。
五是联席会议制度对经济责任人的问责力度仍然显得薄弱，问责方式简单而效果细微，问责机制尚未完全建立并实现良性运转。
六是审计结果透明度不够。按照规定，审计机关的经济责任审计结果不公开披露。审计结果只能在审计机关、委托机关和被审计单位之间封闭运行，使领导干部所在单位的群众无法知晓，实际上削弱了审计的职能作用。
七是宝坻区党委和政府还没有建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等制度。
3.3.5 存在经济责任审计风险。
一是，经济责任审计对象特殊、政策性强、涉及面广，使审计风险加大。领导干部的权利运行不仅包括对财政财务工作的管理，还包括重大经济事项的决策和执行情况，而重大经济事项涵盖的内容又十分广泛，涉及到生产经营、基本建设等很多方面。因为传统的审计以财政财务收支为主，审计人员大部分只具有财务审计知识，对一些领域的盲区和政策法规掌握不清，都影响着审计人员的职业判断，增加了审计风险。同时领导干部任职时间长也增加了审计风险。经济责任审计一般都是对领导干部近三年的经济责任的履行情况进行审计，但是一般审计项目的现场审计时间只有一个月左右，时间紧工作量大，再加上有的单位可能更换过会计人员，现在的会计人员对以前发生的一些情况不是很清楚，不仅给审计工作造成了困难，也加大了审计风险。
二是，在收集、分析判断审计信息的过程中，存在审计风险。首先必须要收集到全面地审计信息，不仅仅要有财务情况的信息、业务情况的信息，还要有相关的管理及执行情况信息。和审计事项有关的会议记录纪要、各种技术资料都要收集，必要时还要约谈相关人员。只有以完整真实的审计信息为基础，才能做出恰当的审计评价，规避审计风险。同时，由于收集到的审计信息专业性很强，对搜集到的信息进行分析时，要求审计人员不仅要有丰富的审计经验，还要有相关的专业知识，只有这样才可以确保审计结论的恰当，规避审计风险。
三是，审计评价失真带来了审计风险。在经济责任审计的评价阶段，对审计事项和经济责任人的评价存在着超出范围评价、评价不适当甚至与审计发现问题明显不符的情况。如一些审计评价不围绕审计目标和实际的审计内容进行评价，超越审计职责范围评价领导者的政治领导能力、思想道德水平等，其评价用语模棱两可无法正确认识被审计单位的真实状况。对审计事项或者责任人的评价存在着避重就轻泛泛而谈的情况，明明审计查出了一系列的违纪违规问题却给出了基本合法、收支真实的审计结论。这些问题大大增加了经济责任审计的法律风险，影响了经济责任审计工作的严肃性和权威性。
四是，审计手段滞后，审计方法不科学。比如在审计调查权方面：审计组在对某镇街的干部进行审计的过程中需要对账务处理的相关经济业务问题询问财务人员和有关人员，但由于任期较长，该单位财务和业务人员数次更迭，需要找到已离任的相关人员调查取证，但审计并无强制性的法律措施或手段促使对方接受调查取证，关键当事人故意逃避，不配合审计，对此，审计机关显得无能为力。
又如在审计过程中需要银行等金融机构给予配合需提供被审计单位或个人的账户信息时，一些银行往往出于自身利益考虑以银行或内部规定为由拒绝提供相关信息和资料，而目前的审计相关法律并没有规定有关单位和个人不配合审计机关及其工作人员调查时应负的法律责任，更缺乏具体对违法者予以处罚的规定。在具体实施过程中，参与审计的审计人员一般是普通的科级及以下工作人员，面对部门领导干部、其他负责人等比自己级别高的人员，审计机关和审计人员的往往处于弱势的地位，询问笔录和个人谈话使用较少，更不要说审计法规定的警告、通报批评等强制处理措施，这些也是审计权限未充分运用而影响审计项目效率和质量的一个关键因素。就如笔者参与实施的经济责任审计项目中，一般没有就审计发现的问题面对面找区级以上经济责任人谈话或做进一步了解并记录在案的情况；在审计过程中审计机关自身并无什么有效的强制措施要求有关当事人积极配合审计取证，当事人故意拖延，拒绝提供资料的情形时有发生，很大程度上影响了审计工作效率。经济责任审计在对查出的问题进行处理时，即使被审计领导干部即使承认了审计的事实，也认可了问题定性和处理的法律依据，但是仍然不执行审计决定或不完全执行，应对这种情况的司法手段缺失。在统计违法违纪案件类型时发现，涉及财政财务收支方面的逐渐上升，并且作案手段非常巧妙，有由财务型向业务型转变，由可查型向隐蔽型转变的趋势。一方面违法违纪手段不断隐蔽，一方面审计手段落后，只有解决好这一矛盾，才能有效规避审计风险。
经济责任审计风险的模型为：审计风险=重大错报风险+检查风险+评价风险+处理风险。根据上述对天津市宝坻区经济责任审计风险的分析，制作天津市宝坻区经济责任审计风险模型。
