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【题目】当前国内政府绩效审计问题探析
【第一章】我国政府绩效审计面临的困境研究绪论
【第二章】绩效审计的相关概念
【第三章】我国当前绩效审计存在的主要问题及原因
【4.1 4.2】绩效审计工作情况
【4.3 - 4.5】绩效审计评价结论和绩效分析
【第五章】推动我国绩效审计发展的对策
【结语/参考文献】完善政府绩效审计的措施研究结语与参考文献
第二章 政府绩效审计的相关概念
一、绩效审计的内涵及特点。
（一）绩效与绩效审计。
1.绩效的概念。
绩效，从管理角度，是组织希望的结果，是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出，是指组织中个人及群体特定时间内的可描述的工作行为和可测量的工作结果，以及组织结合个人（群体）在过去工作中的素质和能力，指导其改进完善，从而预计该人（群体）在未来特定时间内所能取得的工作成效的总和。绩效的概念最早是在工商企业的管理过程中使用，在现代市场条件下，由于外部环境瞬息万变，组织规模的扩大，组织结构的复杂，早期科学管理时代的落后的效率考评方法已无法全面有效的反映企业的表现行为及业绩，管理者就将绩效的概念引入到对企业的管理过程中。
2.绩效审计的概念。
绩效审计强调政府公共支出管理的有效性，在目标和结果上形成新的管理理念和管理方法，来提高政府管理效率，利用资金和公共服务水平。内容涉及制定明确、合理的公共支出绩效目标，建立科学的、规范的绩效考核指标体系，实施绩效目标和实施考核评价的效果，并运用考评结果来提高将来的预算编制水平和公共管理水平。
（二）绩效审计的内涵分析。
世界各国对绩效审计（performance audit）的称呼各有不同，英国称为现金价值审计（value for money audit），澳大利亚和德国称为效率审计（efficiency audit），加拿大称为综合审计（comprehensive audit），瑞典称为效果审计（effective audit）。
最高审计机关国际组织（INTOSAI）在 1986 年第 12 届国际会议上，建议以"绩效审计"（PerformanceAuditing）统一名称。
关于绩效审计的概念，最高审计机关国际组织将绩效审计定义为是对政府管理活动的经济性、资源使用的效率性、达到目标的效果性进行的审计，即"3E"审计（Economy,Efficiency,和 Effect）。近年来，随着绩效目标的扩展，公平性和环境性也成为绩效审计评价的重要部分，绩效审计被拓展为"5E"审计（Economy、Efficiency、Effect 、Equity 和 Environment）。
我国目前还没有明确统一的绩效审计的概念，《审计法》第二条规定"审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督",该规定提到了"效益"一词，表明审计机关需要开展绩效审计的要求。在地方审计机关制定的有关法规中，2001 年广东省深圳市颁布实施的《深圳经济特区审计监督条例》对绩效审计做了界定，将绩效审计概念定义为"是指审计机关在对政府各部门财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查其在履行职责时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度，并进行分析、评价和提出改进意见的专项审计行为".
条例还规定"审计机关进行绩效审计应当根据效率、效益、效能、环境和成本，采取纵向和横向方法进行定量和定性的比较分析，并做出审计判断".深圳市审计局对绩效审计的定义与国际上通行的绩效审计的概念基本是一致的。
关于绩效审计的概念，无论是"3E"还是"5E",虽然各国、各地区的叫法称谓不一，表述各有不同，但核心部分基本相同。本人认为一个完整的绩效审计的概念应涵盖以下内容：独立的审计机构和审计人员，利用专门的审计方法，依据一定的审计标准，就被审计对象的财政财务收支及其经济管理活动进行审查，收集和整理有关的审计证据，以判断其经济性、效率性、效果性、公平性和环境性，提出审计建议，为改进和提高政府绩效服务。由此，本文所指的绩效审计，是指审计机关在财政财务收支及其经济活动真实性、合法性审计的基础上，对被审计单位管理使用公共资源的活动，从微观层面的经济性、效率性和效果性进行审查、评价和鉴定，以及对所涉及业务领域的政策制度、管理体制和运行效果，从宏观层面分析和揭示存在的缺陷和风险，并提出改进意见的审计行为。
对于我国来说，我们开展政府绩效审计的主体：主要指国家的审计机构；政府绩效审计的客体：主要包括公共资源和公共资金的主要使用、管理、支配者，主要是绩效考核并评价我国公共职能部门履责的情况；政府绩效审计的目标：在履职过程中，对政府职能部门有关公共资源的使用管理是否具有经济性、效率性和效果性进行审计评价；政府绩效审计的范围：包括机构的管理目标的实现情况，公共资源的利用效率以及机构的管理控制有效性；政府绩效审计的内容：主要包括国家机关和事业单位的日常财政收支和财务收支、占用了国家财政收入很大一部分的公共工程建设、各种由国家经营基金的收支等内容；政府绩效审计的管理体制：即审计机关隶属于人民代表大会，人民政府受人民代表大会之托从事国家事务管理，应当作为被审计人接受审计监督。
（三）绩效审计的特点。
笔者认为绩效审计作为政府绩效管理的重要组成部分，是由专门的、独立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用专业的审计方法，对被审计单位资源利用的经济活动的经济性、效率性、效果性、公平性、环境性和资金使用效益进行评价，并进而成为权力机关考评政府及其部门绩效的依据，是对政府部门事前、事中、事后经济行为的监督评价，能及时发现和反映存在的问题，提出改进建议，以促进政府科学有效化管理，健全的行政管理原则，提高绩效的一种独立性的监督活动。
经济性审查是指评价被审计单位考虑在哪些环节出现了浪费资源或不经济的现象，对公共资源的占用和耗费是否节约和经济。通常要确定单位经营活动的经济性，就必须在资源质量一经确定，审计人员就应验证是否以最低费用来取得这些资源。
效率性审查是指对被审计单位从事经营活动中投入资源与产出成果之间的审查，其审查内容主要是判明政府部门的经济活动是否经济有效，查明效率低的原因。最终要评价被审单位管理结构的合理性和管理职能发挥的有效性，寻求有利于提高效率的办法和措施。
效果性审查是指对被审计单位从事经营活动时计划完成情况的审查，审计单位产出是否达到了计划时预期的效果，实际取得成果与预期取得成果之间的对比关系，评价业务活动成果的数量和质量是否符合预期要求，利用资源的具体方式和手段是否有效。
二、绩效审计的理论基础。
关于绩效审计的产生和发展，主要有两大基础理论，一个是公共受托责任理论，另一个是新公共管理理论。审计理论界普遍认为绩效审计产生于受托责任，又因新公共管理运动而得到重视和蓬勃发展，它自诞生以来就是政府绩效评价和问责机制的重要组成部分。
（一）绩效审计的政治学基础--社会契约理论和人民主权学说社会契约是指政府及其行政行为在公众的期望中，他们必须遵守一定的权利义务，这些权利义务是政府与社会契约的结果。政府必须保护公民的政治自由，保护公民的生命财产安全，维护社会的共同利益。然而，在人民行使权力，政府和人民有信息不对称。社会公众强烈要求独立审计机构代表人民的利益，对政府绩效进行审计，并评价政府的绩效和效果。
（二）绩效审计的经济学基础--新制度经济学的委托代理理论人民和政府之间存在一种委托代理关系，在这种关系下，至少存在着委托人与受托人两个方面，人民是公共资源的所有者和委托人，而公共资源的管理使用者政府成为了代理人，政府是依法行使国家行政事务权力的机关，依法拥有行政权并履行相应的公共管理职能。政府为了履行其职能从人民那里获得充足的经济资源，他们不仅要对公共资源使用的真实、合规合法负责，同时必须对资源使用的经济性、效率性和效果性负责。政府绩效审计作为政府审计的一个分支也不例外，它的产生和发展也离不开受托经济责任。因此，在建立公共受托责任后，委托代理问题存在客观要求，委托给管理者承担负的经济责任履行情况的评价，鼓励他们最大限度地发挥公共受托责任的表现。于是，政府绩效审计就应运而生了。
（三）绩效审计的行政学基础--新公共管理理论70 年代，西方国家普遍出现了前所未有的金融危机、管理危机和信任危机。
为此，西方国家在实践中迅速崛起的"新公共管理"的政府管理模式。新公共管理理论是在对传统公共行政理论的批判的基础上逐步形成的，是政府绩效审计兴起的理论基础。在现代经济学的基础上，它主张引入市场机制和私营企业的管理技术和手段，以市场为导向采取政府管理和政府绩效的新思路、新手段和新模式。新公共管理实际上是一种分权化管理，实行严格的工作责任制，政府主管部门为了完成组织战略目标，对各分权机构制定绩效标准、设计具体程序和绩效测定方法，进行绩效评价。通过绩效评价，可以控制公共服务社会化不过于偏离正常轨道。
新公共管理理论为政府绩效审计提供了理论基础和实施的可行性。
三、绩效审计的突出作用。
在中国审计署发布的 2014 年度绩效报告中显示，在可用货币计量的审计成果中，2014 年审计署财政拨款支出共 12.07 亿元，投入产出比为 1:256,人均审计成果为 9274 万元，即审计每花 1 元钱财政资金，可为国家带来增收节支等经济效益 256 元。2014 年审计单位 1361 个，审计业务工作量 541762 人*天，这直接促进了财政增收节支、资金拨付到位、挽回（避免）损失等可用货币计量的审计工作成果 3090.17 亿元。
在不可用货币计量的审计成果，即审计工作在促进经济社会健康发展方面发挥的不可用货币计量的作用方面，主要体现在几个方面：首先，在促进深化改革、推动完善体制机制制度方面的作用；为中央和各级地方政府、有关部门及单位提供信息和参考；做好了审计结果公告及政务信息公告的公开工作。其次，起到了促进反腐倡廉、打击经济犯罪和维护财经秩序方面的作用。再次，在开展国际合作交流、提升中国审计的国际影响力方面的作用，如以世界审计组织和联合国审计为重要平台开展国际交流活动，积极推进双边交流，完善多层次的交流体系等。
四、我国绩效审计的发展方向在我国，由于我国政府掌握者大量的公共行政资源，因此对于政府的绩效审计从发展一开始就受到各方的关注。综合目前的一些研究成果，其实我国的政府绩效审计是由审计机关及审计人员，依据一定的审计标准，对政府等公共部门管理和使用的公共资源、履行公共责任的经营管理活动进行审查，以判断上述活动和资源的经济性、效率性和效果性，并提出改进和改善建议。从近年来我国政府绩效审计的实践发展来看，结合制度分析实质业务是政府绩效审计常见的操作模式。政府绩效审计主要是围绕财政性资金和政府性投资项目展开的，前者以特定资金为审计对象，重点调查资金的管理、分配和使用状况，综合分析资金的使用效益；后者则针对政府重点建设项目中某项具体问题进行专题式的绩效审计和对政府重点建设项目进行全过程跟踪审计。
而政府绩效审计在我国的发展，主要经历了如下发展方向：
一是问题导向绩效审计。以问题为导向的绩效审计模式主要关注问题的确认和分析。在这种政府绩效审计的模式下，它主要关注：所述问题是否真的存在？
如果存在，如何理解这些问题？问题的原因是什么？这种审计模式的主要任务是检验问题的存在，并从不同的角度分析问题的原因。问题导向绩效审计与结果导向绩效审计的最大区别在于，问题导向模型的特点是独立分析，而结果导向模式是建立以规范和标准的公平评价为特点。问题导向模式在明确审计目标上有较为明显的优势，但对于许多审计项目而言，在计划准备阶段明确问题是较难的。
二是结果导向绩效审计。又称为事后审计模式。这一绩效审计模式是针对目标完成情况，分析评价业绩的经济性、效率性效果性的一种审计模式，其主要关注的问题是被审计单位的效益情况即有关要求和目标达成情况。在这种方法模式下，审核人员对被审计单位的绩效进行审核，并对所制定的标准进行比较。如果结果不能令人满意，审计人员将在管理或控制系统的过程中，实施一定程度的检查，以确定问题的原因，找出管理是否好或不好的决定。这种审计不是一开始就对被审计单位开始管理过程的检查，而是直接检查管理的结果，并且将此作为绩效审计的核心。这种模式的优点是，审计证据是容易收集，审计目标是容易实现的，审计资源占用较少。但也引来了批评，最突出的是无法发挥事前审计的预防功能，只能突出事后审计的作用。
三是制度导向绩效审计。也称为控制系统导向的绩效审计模式，这是以审计单位的制度和控制措施为线索，以经济过程和结果的原因为线索，对对象的真实、合规性和绩效进行评价。其一般过程是：内部控制系统的审查-找出薄弱环节-原因分析-审计建议。其理论依据是：如果系统完整且符合良好的管理水平，则可以认为是一个很好的业绩表现，所以对重点的审查和评价是前提。从制度上来说，有利于发现管理中的薄弱环节，但审计单位涉及的各个环节的过程中，控制程序复杂，对过程的评价方法费时费力，且审核结果不直接，很难理解和评价。它一般适用于较大的经济规模，相对健全的控制系统单元。
四是风险导向绩效审计。该模式立足于对审计风险进行系统的分析和评价，并以此作为出发点，制定审计策略和与单位状况相适应的多样化审计计划，将风险考虑贯穿于整个审计过程。这也是目前比较主流的政府绩效审计模式研究向，该模型是社会风险导向审计模式和政府绩效审计相结合的产物，风险不仅仅是审计财务报表重大错报时没有正确地表达自己的意见，而是政府的操作风险。该模型强调了整个政府机构运作风险和公共社会风险的关注和评价，并对这一模式的核心，审计监督的有效性和经济性进行了分析。在这种模式下，风险是审计的出发点，审计的主要任务是检查风险的存在，并从不同角度分析其产生的成因。风险导向模式在政府绩效审计实践中的应用可以分为三个方面，一是通过对重大风险领域的判断确定整体绩效审计方案；二是通过整合整体风险、集中风险、宏观层面的整体风险绩效评价；三通过实施具体绩效审计风险分析实现微观绩效评价。
基于审计风险分析与评价体系，以此为出发点制定审计计划，实施审计实践。风险导向模式的实施可以提高审计效率和质量，但对于一些常规的绩效审计，风险或问题是很难区分的。
