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【题目】当前国内政府绩效审计问题探析
【第一章】我国政府绩效审计面临的困境研究绪论
【第二章】绩效审计的相关概念
【第三章】我国当前绩效审计存在的主要问题及原因
【4.1 4.2】绩效审计工作情况
【4.3 - 4.5】绩效审计评价结论和绩效分析
【第五章】推动我国绩效审计发展的对策
【结语/参考文献】完善政府绩效审计的措施研究结语与参考文献
第一章 绪论
一、问题的提出。
随着社会的进步和时代的发展，社会公众对政府提供的公共服务和公共产品需求不断增大，政府所承担公共经济责任的范围日益扩大，财政支出急剧增加。
在公共财政这样的背景下，政府需要破解诸多难题，而我国财政资金存在的最大问题就是使用绩效较低，许多国有机构一味为拨款而做足财政预算，这也是我国财政预算领域长期存在的主要问题。如何确保政府机构最有效地使用公共资金、如何使公众确信政府对公共资金进行良性的管理，政府绩效审计正是在此背景下产生的，即由审计机关对政府公共管理活动进行评价，检查其是否具有经济性、效率性和效果性，促进政府改善公共管理，提高管理绩效的审计活动。
经过三十多年的探索和实践，我国的政府绩效审计触角从早期的企业经济效益审计逐步向关注政府投资项目和财政资金的经济性、效益性和效果性领域拓展，从早期侧重对国外政府绩效审计的比较研究逐步向政府绩效审计理论的深入探索上延伸。如何总结政府绩效审计的规律，研究政府绩效审计的方法和路径，对现阶段政府绩效审计提出了新的命题和要求。
本文拟以我国政府绩效审计存在的问题与对策为研究方向，结合政府绩效审计概念，管理活动的特点，尝试分析政府绩效审计现在存在的问题原因，如现行审计体制的约束，重要性的认识不足，有效的绩效审计的标准缺失，审计人员的综合素质不高，审计结果公告制度贯彻落实不足，审计成果利用机制没有有效建立等问题。针对上述存在的问题最后从加强法制建设，转变政府绩效审计的模式，完善政府绩效审计的方法体系，规范政府绩效审计的指标评价体系，多方位提升我国政府审计人员的专业素养，进一步完善审计公告制度，提高绩效审计的透明度和责任归属等方面提出了完善我国政府绩效审计的对策。
二、研究意义。
绩效审计是当今世界审计发展的主流方向，而我国政府审计从 1983 年恢复以来，审计力量不断壮大，审计覆盖面不断扩展，现处于从传统的财务收支审计向政府绩效审计转变的转型期，绩效审计的理论研究还处于起步阶段，对绩效审计的定义、职能、范围、方法和程序等基本理论的研究成为当前乃至以后很长时间审计理论研究的重点和热点。在目前现有的审计各项准则中，缺乏了对政府绩效审计方法步骤的规范描述，审计涉及的各行业也缺少完善的绩效评价标准，导致审计人员无法对绩效做出合理的评价。上述种种因素制约了政府绩效审计的开展。
尽管近年来对政府绩效审计的关注逐渐升温，但是存在研究视角或专注于某一领域而未能综合分析整体审计环境，或专注于具体审计实例而缺少理论总结等缺陷。
然而，面对繁杂的经济关系与千千万万个经济实体，实现传统审计向现代审计转变，就必须缩小政府审计覆盖面，审计要跟着公共资金走，要把主要精力从量大而广的各单位财务收支审计集中到公共资金审计上来，这是现代审计发展的一个趋势。因此，加强绩效审计的研究，对丰富完善我国社会主义审计理论体系有着重要的意义。全面推进政府绩效审计，有利于提高财政支出的使用效率，节约社会公共资源，也有利于广大社会民众对公共资源使用的经济性、效率性、效果性、公平性、环境性进行全面监督，更好地为政府的宏观管理服务。
三、国内外绩效审计的研究述评。
（一）国外绩效审计的研究述评。
1948 年，美国人阿瑟·肯特在美国 《内部审计师》 杂志的上，发表了一篇名为《经营审计》的文章，"绩效审计"的说法第一次以书面的形式展示在世人面前。从此以后，全世界各地都开始逐步开展了政府绩效审计，并迅速发展开来。 但是最早是美国的一位名叫威廉·伦纳德的管理管理咨询师在 1962 年书写了有关绩效审计的论著--《管理审计》（William P. Leonard,1962 ）。从那以后，世界各地也有一些学者陆陆续续发表了一些有关政府绩效审计理念的学术文章与个人著作。从国际上来说，首次在 1986 年的第十二届最高审计机关（INTOSAI）国际会议上提出了绩效审计的概念，此次会议发表了《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》，指出"除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计".
从此，政府审计领域逐渐引入了绩效审计这个概念，政府在进行审计时，不再仅仅局限于传统的财务收支审计，而是更加广泛地开展绩效审计，其审计工作大部分与项目管理的经济性、效率性和效果性密切相关，并因发展程度的不同，各个国家发展出了对政府绩效审计不同的理解，产生了不同涵义的外延。
1、关于绩效审计概念的研究。
欧洲国家为代表的最高审计机关多将绩效审计视为财务审计的延伸，即通过确定被审计单位是否遵循了既定的管理程序和管理制度来实现绩效审计的实施"绩效",这与财务审计试图确定被审计单位是否遵循了规定的财务、会计法规本质上是相同的。
美国审计总署认为，政府绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标，以便为改善公共责任性，为实施监督和采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息。政府绩效审计包括经济性、效率性和项目评估，将绩效审计的基本目标表述为：为了公众的利益，帮助国会履行宪法职责，改善联邦政府的绩效。
在澳大利亚，政府绩效审计是靠对审查和评价资源使用情况、遵守法律法规和职业道德、风险管理、信息系统、提供产品和服务的监督和报告系统来对公共部门管理的经济，效率和效益进行考核的。
加拿大审计委员会认为，政府的活动是有组织、有目的、有系统地检查和评估政府的活动的，并向理事会报告了评价结果，促进了加拿大政府的活动的公开度，提高了政府公共服务的质量。
2、关于绩效审计标准规范的研究。
作为理论研究成果的主要载体，许多国家都以法律、专门的绩效审计准则或在政府审计准则的一个部分等形式颁布了比较具体的且具操作性的绩效审计作业标准，以指导其进行绩效审计实务操作。
美国审计总署发布的《政府审计准则》第六章详细说明了开展绩效审计的现场作业准则，在第七章详细的规定了绩效审计的报告准则。
英国审计署没有专门发布绩效审计准则，不过英国审计部门制定了针对绩效审计的工作指南，为审计人员提供成本效益分析、工作评价等技术指导。
加拿大从 1977 年开展绩效审计，开展绩效审计之初，还没有形成系统的操作规范，但是有一些相应的操作办法来规范审计行为，主要有 1994 年制定的《收集审计证据的方法》，1995 年颁布的《效率审计方法》等。在 1999 年 1 月，加拿大审计署颁布了《绩效审计指南》，该指南在 2002 年 12 月得到了进一步的修订和完善，目前加拿大实施绩效审计主要参照该指南的规定进行实际操作。
（二）国内绩效审计的研究述评。
1982 年，我国开始了政府绩效审计有关理论的探索。根据中国期刊全文数据库检索资料显示，主题为"绩效审计",国内比较权威的审计期刊上发表的文章共有 14084 篇。2008 年以前，国内学术界倾向于使用"绩效审计"的提法，但政府审计部门更多地使用"效益审计"这一词汇，直到审计署《2008 年至 2012 年审计工作发展规划》开始才首次正式的将审计机关开展的效益审计称为绩效审计。国内较早的绩效审计论著是 1992 年吕文基撰写的 《经济效益审计教程》。2002 年深圳政府绩效审计试点探索的成功及 2003 年刮向全国的"审计风暴"使得政府绩效审计在 2003 年至今更加成为审计理论界和实务界关注的焦点。期间还有很多相关课题的研究成果和专著出现，最著名的专著当属 2006 年 10 月陈宋生的 《政府绩效审计》。
1、关于绩效审计概念的研究。
在我国，各个学者对政府绩效审计的称谓因为每个人的出发点不同，所以就存在着不同的观点，对定义的观点也就有所差别。虽然他们是对绩效审计的定义有不同的形式，但其本质的表达是一样的。
李凤鸣在《审计学原理》中定义为：以审查评价实现经济效益的程度和途径为内容，以促进经济效益提高为目的所实施的审计。
王光远在《管理审计理论》中认为，管理审计是评判受托人对受托管理责任履行情况的审计，其目的在于建立委托人与受托人之间的互信， 优化资源的利用。
王会金《发展中的我国政府绩效审计》提出了比较全面的定义：政府绩效审计是指由独立的审计机构和人员对政府部门、单位或项目的经济活动进行审查，分析评价其公共资源的使用效益以及所取得的效果是否与预期目标相一致，以进一步改善经济管理工作， 提高政府部门、单位或项目绩效的经济监督活动。
2、关于政府绩效审计目标的研究。
我国自 1989 年审计署开始着手制定我国政府审计准则至今，相继颁布了包括《中华人民共和国政府审计准则（征求意见稿）》、《审计工作规范化建设规划方案》、《中华人民共和国政府审计法实施条例》等在内的重要规范性文件。这些文件中先后提到要实行绩效审计，但其主要还是针对真实性和合规性审计，真正适用于绩效审计的审计准则尚未建立，这也为绩效审计工作带来一定的难度。学术界纷纷根据国外的一些借鉴，提出过关于政府绩效审计的想法。
谢志华在《政府绩效审计职能之二维层面：解除受托责任与实现决策有用》
中认为绩效审计的职能目标包含两个层面：确认或解除受托责任和实现政府决策有用，并认为我国应该努力实现从确认或解除受托责任层面向政府决策有用层面的转变。
陈骏在《我国政府绩效审计发展机制研究-基于新公共管理背景下的辨证思考》中从绩效审计的目标角度上，认为我国应该从新公共管理顾客导向的不利影响中得到启示，扩大政府绩效审计的目标，应该考虑在目前的绩效审计目标中增加公平性的目标等。
（三）总结。
对于绩效审计的研究过程来看，第一，始终未能完全区分政府绩效审计与传统的财务收支审计，这两者的边界如何界定，是否适用同样的标准等问题始终没有定论。第二，绩效审计的标准以定量为主，大多从政府职能的角度出发，泛泛而谈，没有给出定量的操作或者是合理化的指标体系。第三，对于政府绩效审计的方法、内容、目的等等讨论较多，但是如何更加有效的去利用政府绩效审计的成果，却没有过多涉及。第四，对于我国的政府绩效审计，不仅仅要关注的问题是否适当使用财政资金，更应该扩展到政府项目和政策是否达到他们的目标，是否满足社会的需要以及如何使用纳税人的钱的焦点上。
四、本文的研究方法。
一是文献研究法。通过查阅大量的参考文献，通过校图书馆查阅资料，并对这些资料进行了收集、整理、分析、综合，与其他研究方法中获得的数据和理论政策相结合，以期能够全面地、正确地完成本课题的研究。
二是实证研究法。本文引用在审计实务中对政府绩效审计新模式探索的代表案例，通过深入分析，以期验证提出的政府绩效审计指标体系的可操作性以及取得效果，使理论与实践相融合。
三是参与观察法。在实际的审计实务操作中，对于所提出的指标体系的具体应用进行观察与总结，结合上述的案例分析方法，根据实务中遇到的实际困难提出完善建议，使该指标体系能够得到更加有效的推广和应用。
五、本文的主要思路。
本文即拟以我国政府绩效审计存在的问题与对策为研究方向，结合政府绩效审计概念，管理活动的特点，尝试分析政府绩效审计现在存在的问题原因，针对上述存在的问题在实际的审计项目案例中对政府绩效审计进行分析，本文分为 5个部分。本文首先总结了国内外绩效审计的现状，然后分析了国内外绩效审计的概念、发展历程和理论基础，结合绩效审计案例来分析政府绩效审计现阶段存在的问题，通过多方面研究，指出符合我国国情的，能够推动我国绩效审计发展的对策。
六、创新之处与研究困难。
根据学者关于政府绩效审计研究的现状，本文在借鉴他人研究成果的基础上，试图进行一些创新，但毫无疑问，也存在着一些不足。
（一）创新之处。
主要体现在两个方面：
1.研究角度的创新。目前关于我国政府绩效审计的研究本来就不多，从深化多角度改革的视角进行整体性研究将是研究角度的创新。
2.研究对象的创新。本文选定的绩效审计案例与常规政府绩效审计有所不同，即涉及的指标体系更为复杂，这可以说是一种新的模式，这是在学术界尚较少提及的。
（二）不足之处。
本文在选题和构思过程中，也遇到不少困难。首先，研究理论的掌握还是不够，其次，尽管网络非常发达，但是，能够查阅到的文献和资料毕竟相对较少。
对其了解程度还是不深，本文有很多材料是本人工作中积累下来的，也有可能限于学识水平和见解的不足，带来相应的偏差。
七、研究工作具备的条件。
第一，基于工作关系，能够获取审计案例的第一手资料，同时能够在实际工作中对于提出的理论模型进行验证和不断完善。
第二，导师张才君教授长期从事学生思想政治教育工作和党政管理工作，指导经验丰富，为本研究提供方法指导。
第三，苏州大学拥有大量的图书、期刊资料，为收集国内外相关材料提供了极大的便利。
