营改增政策出台实施状况及影响(4)

　　第三种方案是增值税完全变为中央税种，地方不参与分成，但另外寻找主体税种。在考虑地方主体税种时，应该将其他所有税种纳入考虑的范围和视野。根据当前发展的阶段和要求，地方税的税基应当主要落在消费上，如消费税、房产税、车船税等。只要是落在消费上面的税种，实际上都可以成为潜在的地方税的主体税种。根据蒂博特模型，“用脚投票”会促进地方政府改善公共服务，减少财政支出扭曲。因为，如果地方税落在消费上，那意味着地方政府的税收和人的流动性正相关。一个地方的人越多、消费越多，则地方政府的收入就越多。这与城镇化、扩大内需以及转变经济发展方式都是相吻合的。但是，该方案的缺点是其他税种的收入数量有限，不足以抵消增值税的降低数量。
　　
　　（三） 营改增税率设置
　　
　　总体上说，如果增值税税率设置科学，那么上述第一种方案较为可行。实施营改增不应该忽视调动地方政府的积极性，应注重建立激励相容的财税体制，在科学设定不同产业增值税税率的基础上，可以适当提高地方政府分成比例。从税率结构看，为确保税制改革的降税效果，税率不宜设置太高。为防止税收的转移和套利，税率结构亦不宜复杂。国外的增值税税率一般处于 10%~20%,对于个别行业如金融、社会福利、非政府组织等还给予减免税优惠。2016 年营改增全面扩围后，金融业和生活服务业原营业税税率为 5%,改成增值税后税率为 6%;建筑业和房地产业原营业税税率分别为 3%和 5%,改成增值税后税率为 11%,税率虽然都有上调，但有更多进项可抵扣，国务院常务会议还强调对特定行业采取过渡性措施，应该有足够政策保障行业税负只减不增。
　　
　　营改增除了对财税体制产生的影响外，还涉及税收征管体制。地税原来主要的任务是征收营业税，营改增后会产生国税、地税征管职责交叉以及部分税费征管职责不清的问题。目前中央和地方共享税也存在比较复杂的征收情况，主要交增值税企业的企业所得税由国税征收，主要交营业税企业的企业所得税由地税征收。2015 年底，中办国办印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》明确提出：“按照有利于降低征收成本和方便纳税的原则，国税、地税部门可互相委托代征有关税收”.委托代征显然会产生委托代理问题，如分税制改革以前出现的由于调整基数频繁或者分成比例过低，导致地方政府会藏税于民，降低征税努力。
　　
　　五、主要结论和政策启示
　　
　　（一） 主要结论
　　
　　营改增一方面会减少重复征税，具有减税效应；另一方面具有涵养税基、促进经济增长和调节结构的作用，具有增税效应。各种效应很难衡量，再加上各项改革纷纷推出，这些改革政策的叠加效应更需要仔细梳理。本文的分析显示，营改增后地方财政收入减少不等于全国财政收入减少；即使是短期，营改增也可能具有增加税收的效果。当然，总的趋势是增加税收的影响在减少。利用时间序列模型预测的年减税只有 755 亿元，全面扩围年减税效应估计不超过 2300 亿元；用 OLS 模型估计 2014年营改增的减税效应为 3833.33 亿元，全面扩围估计减税效应为 11420 亿元。由于减税主要是减少地方财政收入，因此，有必要调整和完善分税制，增加地方税收分成比例。根据契约理论，由于不同地方政府所在区域的经济发展程度和阶段不同，“风险”不同，因此，必须继续保持一定的弹性，不宜采取“一刀切”的模式。东部地区经济较为发达，风险较小，可以采取调高基数的模式，而中西部地区则可以更多地采用分成制度。
　　
　　（二） 政策启示
　　
　　对于中央政府来说，实施营改增必须调动地方政府的积极性，建立激励相容的制度体系和财税体制。在科学设定不同产业增值税税率的基础上，可以适当提高地方政府分成比例。营改增后地方政府的主体税种营业税将会消失，地方政府的效用函数和行为方程必然会发生变化。其实，这不仅是营业税消失的问题，而且依附在营业税上的一些附加税和费用也会消失，对其他税收也有影响。尽管营改增对税收和财政收入的影响有限，但是，仍应该未雨绸缪、提前应对。急需配套的改革措施就是培育新的税收增长点，重新构建地方税体系，确保地方财政收入不出现大的波动。实施营改增后，中央和地方仍然具有多种契约安排形式。因此，建立公开透明的制度约束和激励相容的财税体制至关重要。
　　
　　对地方政府来说，应充分利用营改增契机，加大产业结构升级的力度，积极发展战略新兴产业和现代服务业，通过实体经济的发展涵养税源，确保财政收入的稳定性。由于营改增试点行业主要是生产性服务业，因此，这些行业的发展潜力巨大。在抵扣链条打通后，处于产业链各个链条的行业均可受益。这将推动产业分工和融合发展，带动试点行业及上下游企业共同发展，促进各类投资和生产要素向现代服务业聚集，对现代服务业发展将产生政策引导和结构优化的作用。
　　
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