营改增政策出台实施状况及影响(3)

　　综合来看，实行营改增后，在 2013 年反而实现增税效应 96.41 亿元，而 2014 年实现减税效应754.69 亿元。增税效应的出现可能和改革范围有限、试点行业适用增值税率稍高、中间投入品少以及固定资产更新周期长有关。随着试点范围扩大、改革时间增加，最终必然表现为减税效应。
　　
　　上述分析都是考虑现有改革情况下的可能状况，即未考虑税率调整和财税体制调整的情况。一旦把建筑业、房地产业和金融业纳入营改增范围，这种效应会更大。根据 2013 年的数据，仅仅这三项的营业税就占了总体营业税的 73%.也就是说，如果未来营改增全部扩围到余下的其他行业，则总效应是现有效应的 3.5 倍左右。利用 ARIMA 模型评估的全面扩围年减税效应预计不超过 2300 亿元；利用 OLS 评估营改增全面扩围减税效应预计为 11420 亿元。
　　
　　四、基于不完全契约理论分析的财税体制改革应对
　　
　　营改增可以促进产业结构完善、经济持续增长，但是，短期效果和长期效果并不一样，需要考虑利益主体的行为模式并进行优化，即分析中央政府和地方政府在税制改革中的优化行为。程瑜（2008） 分析了政府预算关系中的契约设计。[12]本文在其基础上进行细化，关注重点在政府内部，即中央和地方的利益分配关系。契约的不完全会导致事前的契约低效率，必须通过各种制度化安排即深化改革来解决低效率问题。营改增由于涉及地方税收体系和地方政府激励问题，因此，还需要结合地方政府和中央政府的相关制度背景进行分析，需要考虑博弈后的一般均衡状态。
　　
　　（一） 分税制的成功逻辑和已出现的问题
　　
　　尽管中国的计划经济体制来自于苏联，但与苏联的中央集权体制不同，至少在财税体制方面中央和地方关系这部分一直存在多样化的安排。中央和各省市区以及计划单列市等的财政包干也存在多种表现形式，如收入递增包干、总额分成、定额上解等。这种财政包干体制和农业中的包干效应不同，因为农业生产比较简单，而财税体制和约束十分复杂，动态博弈更是增加了分析难度。完全的大包干就是边际分成为零，中央需要提高固定的留存数额，或者固定留存数额为零，提高边际分成。由于信息不对称，导致地方政府会隐瞒信息，选择自己利益最大化的留成方式，造成差距拉大、中央财政收入持续下降的问题。为了改革，必须树立中央权威，中央政府必然要调整制度。1994 年实行了分税制改革，建立了国税和地税独立征收的体系。
　　
　　分税制改革使地方政府的税收留存比例减少，中央政府通过税收返还和转移支付的方式调节区域收入差距。从某种程度上说，边际分成变成了固定分成，理论上导致激励效应减少，地方政府发展经济的动力减少。但是，一方面 20 世纪 90 年代中期国有企业改革力度较大，外资和民营企业飞速发展，政府对企业的干预相对减少；另一方面，分税制改革还强化了地方政府预算外收入的权利，预算外收入增加较多。如周彬 （2013） 研究发现，并不是财政缺口的压力使地方政府寻求大力发展土地财政，而是因为发展土地财政得心应手又没有限制，何乐而不为。[13]王峥和周全林 （2014） 研究了地方政府预算外收入对预算内财政努力的影响，发现两者之间存在显着的负相关性，预算外收入的增加抑制了地方政府预算内的财政努力。[14]2011 年全面取消预算外资金，如果严格实施这项制度，那么这实际上是一个根本性的制度变革。它意味着地方政府的约束变得更硬，预算更为透明，因而对地方的激励性也降低了。
　　
　　财税体制改革的核心是建立激励机制。基于 1994 年分税制改革的财税体制的主要特点是缺乏清晰的、可监督的约束体系，从而导致了大量问题。例如，预算外收入的快速增加，使土地财政和地方融资平台泛滥，一事一议的转移支付造成“鞭打快牛”和“跑部钱进”等现象。这恰恰说明了多样的、具有弹性的财政分权和财税制度的自我调整能力。一方面激励地方政府发展经济，另一方面也必须赋予其一定的自主权。而财税体制改革将从根本上扭转这一原则，在经济新常态下，发展质量的重要性超过发展速度。因此，一方面赋予地方政府更多的收入支配权，另一方面责任也会增加，约束也更为严格。这应是未来改革的方向。
　　
　　（二） 营改增后税收体制调整方案
　　
　　营改增全国推广的结果减少了地方财政收入，必然会导致分税制财税体制的调整改革。如更多地依赖法律制度，减少自由裁量的制度。根据原分税制财税体制，除了铁路、银行、保险等行业外，绝大多数营业税收入项目是属于地方税收入，主要对第三产业征收，大约占据地方税收入的三成到四成，是地方政府的主要税收来源。增值税是中央地方共享税，主要对第一和第二产业征收，分享比例是中央 75%、地方 25%.营改增以后，营业税不复存在，原来全部归地方的第三产业的税收变成了增值税。如果不调整增值税分享比例，则原本全部归地方的收入现在地方就只能分到 25%,地方政府的财政收入将大幅减少，地方的财政收支体系会被破坏。因此，必须通过改革进行平衡。
　　
　　分权是财税体制改革的主流。Hatfield （2015） 提出分权型政府会把税收政策作为推动经济增长的工具，而集权型政府却不会这样做。[15]根据斯蒂格利茨 （Stiglitz,1974） 的分析框架，[8]这一问题是一个两者权衡的问题：既要激励地方，又要防止相应的问题出现。由于不同地方政府所在区域的经济发展程度和阶段不同，“风险”不同，因此，应继续保持一定的弹性，不宜采取“一刀切”的模式。东部地区经济较为发达，风险较小，可以采取调高基数的模式，而中西部可以更多地采用分成的制度。
　　
　　对分税制进行调整改革，其焦点是营改增以后的增值税共享比例的划分调整。总体上说，有以下三种可能的方案。
　　
　　第一种是采取统一提高地方分享比例的做法。如统一由目前的 25%调高为 35%.按照财政部提供的数据，2014 年国内增值税为 30855.36 亿元，提高一成将会是接近 3000 亿元的金额。但是，税制在扭曲市场方面的效应越小越好。采取统一提高地方分享比例的做法，会使第三产业发达的地方吃亏而第三产业落后的地方得益，与目前促进产业结构调整的国家发展战略也不相符，但可以通过保收入基数的做法予以调整。当然，这一改革方案还需要考虑营改增后的增值税税率设定。一旦税率设定不好，有可能会固化原有的地方政府大上项目的招商引资增长模式，陷入里外都不对的悖论。
　　
　　第二种方案是增值税的分享比例保持不变，或在调整的同时，对其他共享税种同时进行调整。如在企业所得税、个人所得税中扩大地方的分享比例。这就涉及中央和地方的财权重新划分，重新构建和完善地方税体系。这种改革涉及面广，可能会造成改革的互相抵消效应。即一种改革造成了一种正向效应，另一种改革造成了负向效应，综合起来等于没有改革。改革方案对实体经济的影响是改革绩效评估的核心。虽然这种改革的范围较大，但是，这种方案实际上仍是修修补补，有一些原有体制的弊端很难去除。因此，当前税制结构方面的缺陷仍难以矫正。