上海自贸区《税收征管法》的修订探究(3)

　　（ 一） 明确纳税人中心主义立法理念
　　
　　“《税收征收管理法》的修订目标是构建现代税收征纳制度，推动征纳双方从不平等的、单向的、对抗的管理关系转型为平等的、互动的、合作的治理关系。”[12]不同的立法理念在《税收征管法》修订时有不同的体现，实现上述目标需要我们重申纳税人中心主义。一是就法律名称而言，现有的称谓仍然带有浓重的计划经济色彩，税务机关长期以管理者的身份自居，缺乏应有的“为纳税人服务”的意识。为了凸显征纳双方地位的平等性，建议立法名称去掉“管理”二字，改为《税收征收服务法》，以体现征收与服务并重。其次，在税收征管过程中引入合作式执法的理念，在执法中提高纳税人的主体地位和参与意识。纳税人在税收征管过程中不是一味地被动接受，征纳双方也不再是“猫和老鼠”的关系，而是“脑和四肢”的协同互动状态。我们需要改变以往对抗式执法的方式，在税收合作信赖主义的基础上，平等对待纳税人，积极与纳税人进行沟通、协商和合作。具体到立法层面而言，《税收征管法》应当重视纳税人的意思表示，就税务行政和解的条件、标的等内容进行详细规定。
　　
　　（ 二） 规范涉税审批制度
　　
　　涉税审批制度包括税务登记、税收优惠、税务注销等环节，从目前的情况来看，实践中税务机关设置的这些作为保障税收顺利实现的关卡弊端重重。为了预防和治理腐败、推进依法行政，涉税审批制度的定位应当从严格把控市场的进入、退出为主转向以完善事中、事后监管为主，实行统一的市场准入制度和健全优胜劣汰的市场化退出机制，力图“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”.一是建立税务机关的权力清单制度。负面清单制度是上海自贸区的重要创新之一，但是从国家税务总局发布的公告来看，目前我们对于权力清单的认识仍然存在偏差，没有理清审批和备案以及许可之间的界限。[13]如何处理好“权限法定”与“实践需要”的紧张关系是今后改革的重点。二是简化审批流程，推进涉税审批标准化管理。在贯彻行政审批改革应统一遵循“合法”、“合理”、“效能”、“责任”、“监督”原则的基础上，全面梳理涉税审批项目，明确审批流程、审核重点、工作节点、表证单书等具体要求，确保审批标准形式规范、内容全面、条件明确和统一适用； 归并简化现有的管理环节、管理程序，建立以简约、高效、便民为导向的业务流程。三是完善日常的税务检查与税务稽查，规范事中事后监管。实践中税务机关的税收检查权和税务稽查权呈现出一种交叉重叠的关系，如何科学合理地划分二者的职权范围对于强化管理责任、优化管理手段十分重要。对于税务检查而言，既应保证必要的检查覆盖面和工作力度，又要防止检查过多和执法扰民。同时，为了提高执法针对性、加强监管有效性，税务稽查应当根据税源分布结构、稽查资源配置等实际情况对不同类型的纳税人分别采取适当的随机抽查方法，在合理、适度的比例和频次范围内充分发挥税务稽查职能作用，打击税收违法活动，整顿规范税收秩序。
　　
　　（ 三） 完善纳税信息管理
　　
　　涉税信息是大数据时代税务机关提高征管能力的关键，但是对于这些涉税信息的处理，理论上及立法实践上一直存在争议。从现有的条文来看，《中华人民共和国税收征收管理法（ 草案）》（ 以下简称《税收征管法（ 草案）》） 第四章“信息披露”中对于这一规定过于粗糙。一是在多次的修订过程中，立法机关频繁使用信息管理、信息披露、信息报告以及信息协助等字眼，这些显示出立法对涉税信息举棋不定的态度。在信息不对称的背景下，涉税信息的收集、整理、共享固然重要，但是需要明确税务机关的权利与义务，加强涉税信息的隐私权保护，详细规定涉税信息提供的主体、内容、时限和法律责任，在保障国家税收与保护纳税人隐私之间实现平衡。二是提高税务机关的大数据应用能力，运用“互联网+ ”手段创新监管方式。借鉴国际先进的税收征管经验，引入风险管理理念，利用大数据进行比对分析、科学监测，对纳税人的涉税风险进行识别、衡量和分析，并有针对性地对企业进行纳税辅导和危机处置，以可数据化的“管事模式”取代传统经验型的“管户模式”.
　　
　　（ 四） 建立综合监管制度
　　
　　理论上，市场监管的根本目标和基本任务是控制市场风险，保障市场安全，通过监管抵御、防范和降低风险的危害，维护市场稳定、健康、高效运行。[14]但是目前我国的税务机关对纳税人的监管能力还较弱，需要在协调监管的理念下进一步提高市场监管的全面性、有效性。针对现有市场监管的不足，有必要“推进法制化保障、一体化监管、社会化共治、协同化执法、信用化机制”建设，建立健全“综合监管、集中执法、专业辅助、社会共治”的市场监管体制。[15]具体而言，一是建立健全纳税人识别号制度，针对纳税人尤其是自然人的涉税行为实行全方位的监督、管理。《税收征管法草案》第22条规定，纳税人签订合同、协议，缴纳社会保险费，不动产登记以及办理其他涉税事项时，应当使用纳税人识别号。在具体操作上，应当确保纳税人识别号的统一性、唯一性和权威性，促进税务部门通过纳税人识别号进行有效的税务管理，实现社会生活的全面覆盖。二是完善纳税奖惩评价机制，推进社会信用体系建设。纳税信用是纳税人社会信用的核心内容，税务机关通过规范纳税信用的管理和评价，保证纳税信用评价结果的统一性、权威性和法定性，推动纳税信用与其他社会信用联动管理，从而提高纳税人依法诚信纳税意识和税法遵从度。三是鼓励市场主体和广大民众参与市场监管，增加监管力量，探索事中、事后监管的综合监管模式，建立以信用监管为核心的新型监管制度。在政府、市场与社会三位一体的有效监管理念下，政府无需在准入前对市场主体进行价值判断，而是需要督促市场主体持续、动态地披露真实信息，为行业自律、社会监督、行政监管、公众参与的综合监管体系奠定基础，实现全面、动态的市场监管。