摘要：随着司法改革的进行, 反贪、反渎和预防部门机构的整合, 以及检察官员额制等的推行对预防工作提出了新的挑战。在此背景下, 结合党的反腐败工作要求, 如何正确定位职务犯罪预防工作的职能, 提升预防工作的质量和效果, 是当前亟需解决的问题, 为此, 本文认为需要对预防工作重新审视, 并构建适合新形势下的预防工作机制。
关键词：司法; 改革; 预防工作; 转变; 提升;
职务犯罪预防部门是检察机关履行法律监督职能的重要机构, 在新中国检察机关的发展历程中, 经历了从反贪局内设部门发展为独立机构的演变过程, 其职能也从单一性逐渐向多元化发展。
一、预防工作的现状及其面临的问题
近年来, 预防部门在专业化、社会化工作方面已经具有了一定的经验, 形成了众多高质量的预防调查报告, 提出的预防建议推动了相关机关、企事业单位在机制、体制上的不断完善;在服务保障上海市城市建设和国家重大工程方面取得了良好的效果, 并借助各类社会力量参与预防工作, 形成有利于预防工作全面深入开展的工作格局和社会氛围。收获成绩的同时, 仔细分析发现依然存在着不少问题。
(一) 预防工作的现状
1. 看似轰轰烈烈, 不乏蜻蜓点水。
预防职务犯罪是一项综合性的防治工程, 且广泛涉猎各行业、领域。当前, 检察机关的预防职务犯罪工作在广度上取得了很大的成绩, 实现对多个行业、多个领域、多种岗位的覆盖。预防工作全面铺开的同时, 由于受人员、精力、知识结构、技术条件等各个方面的限制, 仍存在着不够具体、不够深入的问题。
2. 看似专业预防, 不乏“门外汉”指导“门内汉”。
目前, 检察机关的预防部门进一步推进预防专业化建设, 形成了以预防专业小组为载体、针对特定行业和领域的专题调研机制, 先后形成了国有企业、国家机关、涉农惠农等专业小组, 初步形成专业小组工作模式。但是, 预防工作仍然存在着专业人才不足、知识结构不完整、部分领域技术水平不高等问题, 如在某些专业性很强的行业领域提出预防建议时, 针对专业性问题只能泛泛而谈, 弱化了预防效果。
3. 看似守土有责, 不乏大包大揽。
检察机关以各种形式积极主动地进行预防职务犯罪, 取得了较大的成绩的同时, 存在忽略检察机关应有法律属性的问题。部分社会化工作存在着超出了应有的检察机关的责任和能力范围, 导致工作力不从心。
(二) 预防工作面临的困难
1. 预防调查具有滞后性, 且缺乏协调配合。
预防调查是预防部门一项基础的工作职能。鉴于目前侦、防并不紧密结合的现状, 预防工作人员不能在第一时间介入案件、详细了解案情, 预防工作的介入具有一定的滞后性。预防调查完成后, 预防部门向对象单位发出检察建议时, 对象单位往往已经作出整改, 使预防调查的功能无法及时地得到发挥。预防职务犯罪年度报告是对预防和惩治职务犯罪工作的总结分析, 也是对区委、区府等四套班子领导的一个总结性汇报。由于缺乏侦查部门的协调配合, 预防工作人员在撰写预防年度报告时需在有限的时间内向侦查部门了解案情, 欠缺深入调查研判的建议易浮于表面。
2. 行贿犯罪档案查询范围不够全面。
行贿犯罪档案查询对于市场交易的廉洁性起着重要的保障作用。目前, 随着检察机关正在不断地拓展行贿犯罪档案查询的领域和范围, 查询的数量迅速增加, 东丽区每年增幅约在50%, 预防工作部门的人员配备显得捉襟见肘。此外, 行贿犯罪档案查询只针对被法院定罪量刑的案件, 行贿行为并不列入查询范围之列, 检察机关虽有行贿行为的相关数据库, 但尚未启用, 削弱了打击力度。
3. 社会化工作职能需要理顺。
社会化工作存在形式单一、内容单薄等问题, 大多采用纸板宣传、播放录像等传统形式进行宣教, 缺乏时代的特点。且对于社会化传统途径的“创双优”工作, 检察机关如何强化具有司法属性的监督和指导, 不插手、不干预, 值得思考。在职能的划分上, 当前社区检察科承担了部分社会化预防工作, 因此, 两个部门的职能交叉重叠, 亟待理顺。
4. 预防队伍结构需进一步优化。
当前预防队伍存在着一些不适应员额制改革的状况, 与预防工作社会化和专业化的发展方向存在不小的差距。预防队伍中有不少属于“三门干部”, 即从家门、校门到机关门, 这就使知识结构和专业历练存在缺陷。在年龄结构方面, 预防队伍存在着“两头大、中间小”的局面, 即年龄偏大、年龄偏小的人比较多, 而中间年龄层的中坚力量则比较薄弱。且总体人员数量较少, 存在着“事多人少”的矛盾。预防工作人员配置的科学性合理性应当予以重视。
二、预防工作的转变和提升
当前, 预防工作存在着司法属性不强、专业化程度仍然不能很好地适应需要、社会化工作的质量还有待提升等情况。因此, 在预防工作职能的转变和提升上, 需要站在司法改革的背景下, 进一步加强预防工作专业化的司法属性, 兼顾提高预防社会化工作的水平, 并且在专业化和社会化的过程中有所侧重、有的放矢, 构建以专业化和社会化共同发展的预防工作机制。
(一) 工作重点由专业化与社会化并进, 向专业化为主发展
1. 立足基础职能, 全面提升预防调查的工作水平。
预防调查是重要的专业化工作内容, 使预防工作能够对症下药, 为预防和惩治职务犯罪工作的有效开展提供依据。在司法改革的背景和深入开展反腐败斗争的新形势下, 检察机关的预防调查工作应当更加注重服务大局、提高实效, 应当根据新的形势和特点而有所侧重和创新, 突出成效。
(1) 在调查内容上, 应当根据新时期反腐败斗争所呈现出来的职务犯罪特点, 针对十八大以来的“打虎拍蝇”行动所反映出来的重点部门、重点领域、重点行业的职务犯罪进行调查研究, 以掌握一个时期以来的职务犯罪的重点、特点, 为更加有效地遏制职务犯罪提供调查依据。
(2) 在调查方式上, 除了传统的问答、观察、统计分析之外, 还应当采用“互联网+”的工具进行预防调查, 线上调查方式与线下调查方式相结合, 以更好地掌握新情况、新问题, 并提高预防调查的效率。
(3) 可以结合区域特色开展预防调查, 如根据中国 (天津) 自由贸易试验区的设立产生的一些新问题展开调查研究。对自贸试验区运行所需要的廉洁的、法治化的环境进行分析研判, 就自贸试验区中的预防职务犯罪问题展开预防调查, 为自贸试验区的运行创造一个廉洁的政务环境, 为国家战略的实施提供法治保障。
2. 建立外部专家咨询机制。
专业化预防需要强有力的智力支持, 需要组建一支具有丰富实务经验、跨领域的专业化咨询团队, 充分借鉴外脑。检察机关的人员结构毕竟存在一定的限制, 在员额制下的人员数量也有一定的局限, 由于职务犯罪的范围和领域很广, 导致预防部门的专业性存在一定的欠缺, 无法很好地应对预防工作的需要。因此, 在已有的检察机关内部专家咨询委员会基础上, 建立外部的专家咨询委员会, 广泛吸收犯罪学、财政金融、会计审计、土地规划、工程建设、农业、教育、医疗、社会工作等各个方面的专家, 建立专家库, 并配套建立专家支持机制, 在开展工作时可以及时有效地获得相关领域专家的支撑。
3. 完善专业化小组发展。
健全专业化小组的设置, 围绕国有企业、农村农业、金融航运、工程建设、房屋管理、医疗行业等重点和涉及民生的领域, 形成相对固定的预防专业化小组成员。丰富专业小组开展活动的方式, 通过实地考察、召开座谈会、个别走访、问卷调查等方法, 尤其是注重借助外部专家咨询委员会相关专家在选题、论证等方面的帮助, 确保选题好、问题分析全、对策建议准, 进而推动相关行业、领域完善制度、强化风险防控。
(二) 工作内容由全面介入向重点方向发展
1. 形成预防诫告的工作机制。
预防职务犯罪诫告, 是指检察机关根据法律监督职能, 对发生职务犯罪或者存在职务犯罪隐患的单位和个人, 针对其职务上的违法犯罪行为进行教育引导、警示提醒, 促使其自觉防范和抵制职务犯罪发生的预防措施。通过预防诫告的开展, 对不立案、撤销案件、不起诉、判决免除刑事处罚的国家工作人员给予教育引导、警示提醒、察帮诫劝。
预防诫告应当坚持规范适时、讲究方法、注重实效的原则, 不随意扩大诫告范围。检察机关应当立足本职, 选择对职务犯罪案件或线索查办中的不立案、撤案、不起诉、判决免予刑事处罚的国家工作人员开展预防诫告。
预防部门在获悉符合诫告的情形后, 开展预防诫告调查, 并形成分析报告。在形式上, 预防诫告以口头谈话为主, 也可以向发生职务犯罪或者存在职务犯罪隐患的单位及其主管部门发出检察建议。在参与人员方面, 预防诫告以预防部门为主体, 也可邀请人大代表、本院廉政监督员、被诫告对象单位及其上级主管部门参加旁听, 并注重将预防诫告与警示教育、预防宣传等工作相结合。
2. 完善行贿犯罪档案查询工作机制。
一是在社会经济日益发展和行业分工快速增多的背景下, 应当通过进一步完善相关法律法规, 拓宽查询工作的应用领域, 建设诚信社会。探索将行贿行为纳入行贿犯罪档案查询的范畴, 强化数据库的应用, 更为全面地打击行贿犯罪和行贿行为。二是通过建立查询应用反馈机制, 更好的发挥检察机关对对查询结果的监督作用, 保证查询告知函的结果得到正当、有效的运用。三是加大宣传力度, 提升社会认可度。要充分利用各种宣传渠道, 尤其是利用互联网等新时期的宣传媒体, 不断拓展宣传面, 扩大社会影响力。四是引导运用互联网方式申请查询, 提高查询的效率。
3. 强化警示教育与预防宣传。
警示教育与预防宣传工作不仅要继续做好传统的实施形式, 而且在内容和形式上都要有所提升。结合司法改革的背景和当前我国大力发展“互联网+”的新形势, 警示教育与预防宣传工作还可以下述方式进行提升:
(1) 建立广泛的社会治理网络, 实现检察机关、纪检监察机关、审计机关、其他有关部门和个人及社会征信系统等的信息共享和良性互动, 实现职能优势的整合。
(2) 运用“互联网+”开展警示教育与警示宣传。可以借助当前国家大力推进“互联网+”应用的契机, 运用互联网新媒体, 通过微博、微信、开发职务犯罪信息发布的APP等, 将传统的文字、图片、视频等形式转化为新媒体, 开展警示教育与宣传, 使警示教育与警示宣传的方式随着时代的发展而多元化, 更好地发挥效果。
(3) 吸收公众参与, 建立与新闻媒体的联系机制和反馈机制, 发挥职务犯罪综合防治的作用。引入外部智力支持, 吸收法律、行政管理、财经等各专业、各行业、各领域的专家学者参与和支持检察机关的预防职务犯罪工作。
(三) 工作方式从大包大揽向指导监督方向发展
预防职务犯罪工作是具有法律监督属性的检察职能业务之一, 是检察机关进行法律监督的重要内容。根据《上海市预防职务犯罪工作若干规定》第4条第3款规定:“检察机关与监察机关依法对预防职务犯罪工作履行指导、监督职责。”毫无疑问, 预防部门职责定位为指导与监督两项, 其基本职责应当是从检察职能出发, 分析职务犯罪发生的原因及其规律, 提出预防职务犯罪的对策和措施, 从源头上遏制和减少职务犯罪的发生。因此, 预防职务犯罪工作应当突出专业化的司法属性, 以符合新一轮司法改革中关于加强职业化、专业化程度的要求。
在社会化预防过程中, 预防部门应当做到“到位而不越位”, 对职责范围内的工作要到位, 对于不具有司法属性的工作则不应大包大揽。逐步在全社会范围内建立一个预防职务犯罪的系统机制, 形成一个包括检察机关、纪检监察机关、审计机关在内的全社会各有关部门、组织和单位共同参与的职务犯罪综合预防体系, 形成一个相互沟通、有力协调、上下联动的系统性平台, 并吸收有关专家、学者和社会公众的力量, 共同促进职务犯罪预防的社会化工作。
(四) 工作模式由单打独斗, 向侦防一体化发展
侦防一体化工作机制是检察机关职务犯罪侦查与预防部门立足于惩治和预防职务犯罪工作职能, 在日常工作联系、情况通报、信息共享、案件分析、案件移送、预防介入等环节协调配合、一体统筹, 实现信息资源的共享和人力资源的合理配置, 进而达到侦防整体功能最优化和侦防效益最大化的工作方式。顺应当前“大部制”改革的趋势, 反贪、反渎、预防三部门将形成一个综合性的职务犯罪侦查与预防部门, 从组织机构上夯实起侦防一体化的基础。侦防一体化工作机制具备以下优势:
第一, 侦防一体化有利于信息共享, 形成合力。预防需要以侦查查明的事实作为依据, 侦查需要以预防获得的信息作为参考。两者各有其专业优势和职能优势, 根本目的一致, 作用互补。侦防一体化使两者的目标相互融合, 将办案资源与预防资源融为一体, 能最大限度地减少资源消耗, 缩减工作周期, 是一种有效的整合资源的方式, 能够形成合力, 实现职务犯罪的治理与防范。
第二, 侦防一体化模式有利于分工负责, 无缝对接。侦防在工作上的截然分离可能导致预防部门无法及时了解具体职务犯罪案件的情况, 以致错过最佳介入时机, 不仅缩小了预防工作开展的空间, 也弱化了侦查工作的效果。侦防一体化模式能够拉近侦防距离, 保障两者间的协作配合, 实现无缝对接。
第三, 侦防一体化模式有利于开展工作, 增强效果。在侦防一体化模式下, 预防工作通过在侦查阶段的及时介入, 能够借助侦查活动的权威作用, 及时获取预防信息, 减少开展预防活动的阻力, 增强预防建议措施的执行力。
侦防一体化工作机制可以借鉴香港特别行政区廉政公署“三管齐下”的反腐败制度设计, 增强预防职能与查案职能的结合。香港廉政公署发展出一个“三管齐下”的反腐败策略:执行处负责调查腐败案件, 以便腐败分子能够被成功起诉;社区关系处负责宣传廉政公署的职能, 进行公共教育, 传播反腐败的知识;防治贪污处负责审查香港政府各部门和私营部门的工作规程和程序, 找出可能导致腐败的漏洞, 并就如何减少腐败进行制度设计。香港廉政公署“三管齐下”的三大策略之间存在着密切的联系, 相互配合, 共同促进“不能贪”、“不敢贪”的目标的实现。因此, 可以借鉴香港廉政公署这种合力防治的思维, 推进侦防一体化的工作机制建设。
在侦防一体化下, “大部制”式的职务犯罪侦查与预防工作可以有两种可供选择的组织形态, 一种是“松散型”, 也就是虽然统一在同一个大的部门之中, 但是反贪、反渎、预防仍然按照原来的职能模式进行运作;另一种是“紧密型”, 也就是在大的职务犯罪侦查与预防部门的统筹之下, 预防工作与反贪、反渎工作紧密配合, 预防工作人员可以提前介入, 一起参与调查案件。可以说, 后一种模式更有利于各自作用的发挥, 通过统一的信息平台、联合调研等工作机制, 优势互补, 是一种实质意义上的侦防一体化。同时, 工作效果上, 加强同步预防可以使检察建议更及时, 在人员的调配上也能解决员额不足的问题。
三、预防岗位及其岗位素能要求的完善
在新一轮司法改革中, 无论是检察机关的人员结构还是运行体制都面临着新一轮的变革, 员额制、司法责任制等的推出都对检察机关的工作提出了新的要求。在推行员额制、司法责任制的情况下, 检察机关预防职务犯罪岗位的设置及其责任要求等, 都面临着一些新的问题, 需要在司法改革的背景下予以研究。
(一) 改革前后人员配备情况比较分析
改革前, 天津市检察机关预防职务犯罪部门有工作人员96人;改革后, 有工作人员88人, 约为改革前的91.7%。由于整个预防职务犯罪部门的人数本来相对于其他部门的人数就较少, 因此, 人员的精简使新形势下预防工作的任务更为艰巨。
改革后, 预防岗位的检察官更加精简, 而检察官助理则大幅增加, 书记员则大幅减少。改革后, 预防工作部门仍然需要一批年富力强、具有一定办案经验的人作为预防工作人员的中坚, 因此, 应当进一步优化人员结构, 形成年龄有梯次、能力可互补的预防工作队伍。另一方面, 则应当从提高每一位预防工作人员的水平和能力入手, 加强专业培养, 强化职业保障, 以激发预防工作人员的职业荣誉感和工作积极性。
(二) 预防岗位的职业素能建设
司法改革提出了对司法队伍的职业化、专业化的要求。专业化的建设是一个长期的任务, 需要在预防工作队伍的建设中体现专业化的要求, 尤其是制定实施检察人员岗位素能基本标准时, 应对预防职务犯罪工作岗位提出新的要求, 以更好的适应司法改革。
1.制定检察机关预防岗位素能标准, 以便为检察机关预防岗位的专业化建设提供一个参照标准, 促进预防工作的专业化。检察机关预防岗位素能标准可以包括以下类别:
第一, 预防岗位知识, 包括:预防通用知识, 即法学基础知识、检察一般知识两类, 以及预防专业知识, 即预防工作基础理论、预防工作规范、反腐败的方针政策规定、与职务犯罪相关的刑事法律知识、犯罪学相关知识、其他预防相关知识等六类。
第二, 预防通用能力, 包括:问题发现能力、预判预警能力、制度设计能力、推行执行能力、警示宣讲能力、宣传发动能力、协同防控能力七类能力。
第三, 预防职业素养, 包括:防范在先意识、能动预防理念、实干创新品格、廉洁规范操守、扶正祛邪价值五类。
2.根据检察人员分类管理的新要求, 对于主任检察官、承办检察官、检察辅助人员可以设定不同的素能标准。主任检察官岗位的素能标准可包括:预防业务主办能力、预防筹划指导能力、预防团队建设能力、预防项目管理能力。承办检察官岗的素能标准可包括:预防业务承办能力、预防项目实施能力、预防参谋协助能力。检察官辅助岗的素能标准可包括:预防信息处理能力、预防事务办理能力、预防业务辅助能力。
3.吸收法学之外的具有其他专业学历、专业知识的人员参与预防岗位。对于侦查岗位、公诉岗位的专业要求而言, 法学专业知识是主要的;对于预防职务犯罪岗位的专业要求而言, 除了需要有法学专业知识之外, 还需要有犯罪学等其他的专业知识予以配合。因此, 在今后的岗位建设中, 可以注意选任具有新闻传播学、社会学与社会工作、心理学等专业背景的人员。
