摘要：长期以来, 检察机关以检察业务工作为中心, 对司法行政工作关注较少。目前, 员额制改革已全面推开, 而司法行政队伍管理体制还在研究之中。司法行政工作是检察业务工作的服务保障。基层检察院司法行政管理工作存在人员配置不合理、整体素质有待提高、人员配置与岗位需求不匹配、混岗严重等问题, 需从转变观念、明晰部门职权、完善考评体系、健全招录机制等层面加以改善。
关键词：基层检察院; 司法行政人员; 员额制改革;
党的十八届三中全会提出深化司法体制改革, 随着改革的深入, “具有检察职业特点的队伍管理制度框架基本形成”。此次司法人员分类改革将检察人员分为三类:员额制检察官、检察辅助人员、司法行政人员。据统计, “目前全国有31个省 (区、市) 检察机关已全部完成检察官职务套改”[1], 员额制检察官独立办案, 责任到人, 工资水平较以往大幅度提升。检察院的司法行政人员指人民检察院中除了检察官、书记员以外, 从事司法警务、行政管理、后勤服务、党务工作、纪律监督等方面工作的工作人员。目前, 司法行政人员改革还在进一步研究中。
检察业务部门是检察机关的核心部门, 而司法行政部门作为检察院的服务保障部门, 也具有极其重要的作用。然而, 无论理论界还是实务界并没有对司法行政工作进行深入地理论研究和实践探索。为此, 本文以A市B区检察院为样本, 深入研究基层检察院司法行政人员的管理与改革, 探索司法行政人员管理机制存在的问题并提出建议, 以期对当前司法人员分类改革有所裨益。
一、基层检察院司法行政工作面临的困难
(一) 司法行政人员数量配置不合理
“案多人少”一直是检察机关所面临的问题, 这主要是针对业务部门而言的。实际上, 在大多数基层检察院, 司法行政部门也并非清闲部门, 不少司法行政人员常常“脚不离地”, 异常忙碌。在现实生活中, 很多人对综合部门有所误解, 认为综合部门工作简单、轻松。大家之所以存在这种认识偏差, 问题在于很多基层检察院各部门的人员数量配置不合理。同样是综合部门, 有的部门忙不停, 有的部门无所事事。对于大多数基层检察院而言, 政治处、办公室通常是最忙的两个综合部门。这两个部门工作往往呈现出事多、事杂、事碎且专业化等特点, 很多看似简单的事情, 却需要耗费很多时间去完成。然而, 很多基层检察院并没有为这两个部门配有足够的工作人员, 比如A市B区检察院政治处, 只有政治处主任1名正式在编人员, 1名行政附属编制人员, 外加2名聘用人员, 其中1名聘用人员还兼顾机关党委工作。这种人员构成自然导致政治处工作经常处于应接不暇的状态。
(二) 专业化培训较少, 人员素质有待提高
检察院作为法律监督机关, 各项工作必须坚持司法办案这个主业, 因而各级检察机关更加注重对检察业务的培训与提升。综观近年来国家检察院举办的培训活动, 与司法行政人员相关的培训寥寥无几。实际上, 司法行政部门担负着法制宣传、法律服务、安扶帮教等任务, 其专业素质的高低决定着他们能否更好地传达检察思想、提供优质的法律服务。因而, 司法行政人员专业化培训较少的现状会在一定程度上阻碍检察院的发展。
(三) 混岗严重, 转岗困难
在实践中, 检察官往往在业务部门和综合部门间混岗适用。由于工作的需要和岗位的设置, 在业务部门工作的检察人员也有可能被调到综合部门从事工作, 这容易带来一系列问题。如曾经换岗到综合部门的工作人员, 由于长期脱离一线办案工作, 若再次进入业务部门, 其业务水平会经历“过渡期”。此次的员额制改革要求入额检察官每年必须办理一定数量的案件, 因而一些曾经在综合部门担任领导的检察官入额后需要花费更多的精力提升办案水平。而具有丰富的综合部门管理经验、熟知综合业务的骨干人员一旦离开这些综合部门, 又会对整个检察院的司法行政队伍带来冲击, 这种不良的混岗循环不论对业务部门还是综合部门都会产生巨大的影响。
(四) 人员配置与岗位需求不匹配
在基层检察院招录过程中, 很多检察院并“没有根据具体行政岗位对专业的要求来招录人员”[2]。即使有部分检察院按相应的需求招录人员, 也可能在后期岗位变动过程中有所调整, 因此, 司法行政人员招录仍以法律专业为主。笔者认为, 这种人员配置与岗位需求不相匹配的现象对于打造专业化检察队伍是极为不利的。当然, 并非说只有所学专业与岗位匹配才能保证行政工作有序高效地开展, 但总体来说, 若所学专业与岗位设置相匹配, 将更有利于司法行政人员提供更好的专业性服务, 并且与当前所提倡的精英化队伍建设的本质相吻合。
(五) 待遇落差大, 工作积极性受阻
在此次的检察改革热潮中, 员额制检察官改革受到极大的关注。一方面, 员额制检察官可以独立办案, 便于更好地凸显法律价值。另一方面, 员额制检察官工资待遇有了较大水平的提高。相比而言, 司法行政人员改革还在进一步研究中。员额制检察官职务套改后, 司法行政人员和员额制检察官的待遇落差进一步拉大, 这在一定程度上影响司法行政人员的工作积极性, 其服务检察业务的工作水平也有所降低, 久而久之, 很多司法行政人员可能会去更理想的岗位发展, 人才流失现象也就不足为奇了。
二、基层检察院司法行政工作存在问题的原因
基层检察机关司法行政工作之所以存在以上问题, 笔者认为, 主要有以下几方面原因。
(一) 对司法行政工作定位不清、重视不足
概括地说, 检察机关工作主要有两大项:一是检察业务工作;二是司法行政工作。如果说检察业务工作是中心, 那么司法行政工作就是检察业务工作的坚强后盾。可以说, 司法行政工作是检察业务工作的物质保证。然而, 在司法实务中, 众多检察院并未从思想上重视司法行政工作, 对其定位不清, 往往认为司法行政工作虽然琐碎但是简单, 任何人都能胜任, 因而也就不需要开展专业化的培训。
(二) 检察机关过于行政化
党的十八届四中全会将“司法领域内去行政化”作为深化司法行政体制改革的着力点。检察机关行政化主要指“检察权运行过程中过多地吸收了行政管理的规律, 使检察系统的组织机构、管理方式、运行机制等呈现明显的行政化和官僚化特征”[3]。过度的行政化使得业务部门检察官与综合部门司法行政人员可以轻易地相互流动, 这种岗位混同的做法将阻碍检察业务部门和司法行政部门的共同发展。
(三) 人员招录不科学
如前所述, 很多检察院并不结合岗位的实际需求招录人员, 而主要以招录法律专业为主。诚然, 为便于工作的顺利开展, 司法行政人员需要对各业务部门有所了解, 但更多的还是要提供服务保障工作。人员招录体制不科学直接导致所招录人员专业素养偏低。检察院只有投入更多的精力才可能培养出优秀的司法行政人员。而以法律专业进入检察系统的干警可能更愿意从事与法律直接相关的业务部门, 当进入与专业不相符的司法行政部门时, 若不能及时调整心态, 难免工作积极性不高。
(四) 考核体系不健全
一般而言, 员额检察官考核标准主要以办案的质量和数量为主, 较为客观。相比而言, 司法行政部门考核标准更加抽象化、主观化, 没有严格的衡量标准。这种考核体系在司法行政部门中很容易造成分配不均的问题, 一旦有所偏颇, 极易引发矛盾。这种矛盾不仅是检察业务部门与司法行政部门之间的矛盾, 更是司法行政部门内部之间的矛盾。
三、加强基层检察院司法行政工作的建议
(一) 转变观念, 加强培训
思想是行动的先导。长期以来, 检察院的司法行政部门一直处于边缘地位, 要想更好地深化司法体制改革, 就需要从思想上加以改变, 认识到司法行政部门的重要性。检察院在重视业务部门的同时, 也要加强对司法行政部门的重视。司法行政队伍素质的高低决定检察院能否得到良好的服务保障, 因而各级检察机关需要加强对司法行政人员专业化培训。从骨干力量到普通干警, 通过集体轮训、定向培训、专题培训等形式丰富培训内容, 逐步提高司法行政人员整体的工作能力和水平。
(二) 明晰部门职权, 实行科学化管理
要解决检察院“事多人少”的问题, 除了准确定位司法行政工作外, 我们还需要明晰各部门职权, 坚持大部制改革, 合理设置机构。司法实务中, 由于各部门职权不清, 司法行政各部门往往出现一项工作无人干或多人干, 好干的工作争相干, 难干的工作互相推诿的现象。由于缺少科学管理, 不同司法行政部门内部也会出现“忙者脚不离地, 闲者无所事事”的两极化局面。对此, 笔者认为, 我们可以结合本单位实际情况, 在原有部门分工的基础上加以调整、优化, 明确部门职责, 出台检察人员《职位设置目录》《权限分配办法》[4], 重点关注可能存在职权交叉的部门;针对岗位要求制定详细的《职位说明书》, 让司法行政人员更加明晰自己的岗位职责;在日常工作中实行“定期优化工作”, 可以通过每月或每季度找部门负责人谈话或随机询问干警的方式了解部门职权的划分与职责履行情况, 找出问题与不足, 不断加以改进。
(三) 完善考评体系, 合理设定人员待遇
员额制改革使得员额制检察院与司法行政人员的待遇进一步拉大, 而这种不平衡的待遇落差会使司法行政人员消极怠工。当前, 招录体制不健全, 行政化色彩较为严重, 相关部门要合理设定司法行政人员待遇和晋升渠道。司法行政人员职务层级和福利待遇参照《公务员管理办法》规定, 遵循科员、副科、正科、副处、正处等逐级晋升, 相应待遇也逐级提高。在绩效考评方面, 要坚持横向比较, 在同类职位之间进行比较, 并结合单位实际, 制定更加细化、具体的考核标准。
(四) 健全招录机制, 优化人员配置与岗位需求
针对当前岗位混同的问题, 笔者认为, 检察院可以从健全招录机制入手, 从源头上解决人员配置与岗位需求不匹配问题。
为此, 检察院要坚持定岗招录与定期招录相结合的原则。一方面, 根据司法行政部门所需要的不同岗位招录人员, 且所招录的人员必须定岗定向, 一般不能在司法行政部门和业务部门之间轻易转岗, 以便使司法行政工作更加专业化;另一方面, 要考虑到退休、调动等情况, 根据空缺的岗位坚持定期招录。需要指出的是, 检察院要妥善处理好检察业务部门与司法行政部门之间的关系, 避免让司法行政部门成为检察院的“孤岛”。
参考文献
[1]高鑫.检察人员分类管理格局基本形成——最高检政治部副主任肖卓做客高检网正义网接受访谈[N].检察日报, 2017-01-24 (2) .
[2]嘉兴市南湖区人民检察院课题组.基层检察人员分类改革中司法行政人员管理研究——以J市A检察院为调研样本[J].法制与社会, 2016 (6) :182-184.
[3]李乐平.准确把握检察权“去行政化”的内涵[N].检察日报, 2015-04-03 (3) .
