第五章 开放式公园现实问题的解决对策
公共产品理论的核心是追求社会边际效益的最大化。林达尔均衡利用价格机制配置公共资源来达到局部均衡，从而实现公正的福利分配。俱乐部理论和马克思主义公共产品理论则分别以交易成本最低原则和满足社会共同利益需要原则来决定公共物品的供给方式。城市开放式公园作为准公共物品，为了达到供给的最优模式，应该采取混合供给的方式。所谓混合供给，就是公共供给和市场供给相结合。政府和市场各自承担产品边际成本的一部分。这里提到的市场供给包括市场经营、社会资金捐赠等。之所以说混合供给是准公共物品的最优供给模式是因为纯公共供给会使得产品在消费上失去价格约束，人们会消费到边际效益为零，而纯市场供给则会产生效率损失。为了满足社会的共同利益需求，可以通过利用一定的价格机制来实现局部均衡，降低供给成本，实现帕累托最优，所以作为城市准公共物品，开放式公园可采取政府和社会混合供给的供给方式。
第一节 开放式公园资金渠道的多样化
一、以政府拨款为主的传统资金来源
城市公园免费开放以后，受益最大的是市民 ,因此公园免费开放是项民生工程，实事工程，所以城市公园免费开放以后的建设管理资金主要依靠政府投资，只有管理经费有了保障，公园免费开放才能顺利进行下去。
国外政府对免费开放公园提供资金保障不只限于财政上的支持，而且立法角度提供法律保障。如日本《城市公园法》规定：“城市公园设置与管理所需费用，除本法律与其他法律有特殊规定外，属于地方公共团体设立的公园，由该地方公共团体负担，属于国家设立的城市公园，由国家负担”[1].该法律对各个规模的公园的经费筹措渠道都做了详细的规定。加拿大公园的资金则来自一会拨给联邦的税收，每年都有固定的来源，新加坡政府在公园管理上也狠下血本，每年都要划拨几亿的工作经费用于公园管理。
根据资金来源的不同，我国对公园实行的财政制度决定了公园有两种资金来源。一个来源是财政拨款。财政拨款又分为全额拨款和差额拨款，两者的主要区别是政府承担的资金比例不同，前者是全部，后者只是一部分。另一个来源是公园自筹，包括请求行业主管部门统筹协调和公园自收自支，通过出租店铺、外出承接工程来填补公园管理费用的空缺。作为公园的管理方应积极争取政府的财政支持，尽可能使每年的经费在去年的基础上呈递增趋势。在争取到资金后，公园既要钱尽其用，合理使用经费，花小钱办大事，又要人尽其事，根据公园的实际情况，制定年度计划。此外，行业主管部门和行业协会要根据目前的物价和人工费用进行调研，按照当前的物价和人工水平制定预算，为财政部门提供有力的依据，保证养护经费能进行日常的养护工作。
二、以社会资金为补充的新型资金渠道
林达尔均衡主张政府和个人共同分担公共产品成本，用价格机制实行资源配置。城市开放式公园作为准公共产品，除了依靠政府的财政拨款用作公园管理经费之外，为了保证公园的正常运行，公园也可拓宽融资渠道，多方面为公园争取管理经费。
1、服务经营双提升。公园的经营理念要发生转变，要从原来的产品经济逐步转向服务经济。公园免费开放前，公园主要依靠门票收入和门面租金维持运行，但免费开放后，这种经营管理模式就显得较为落后，不能适应新形势的发展，所以，公园要改变以往产品经济的经营模式。开放式公园是准公共物品，首要追求的是社会效益，但是并不意味着就不用讲究经济效益，这里所谓讲究经济效益，不是说要从市民口袋里掏钱，而是要为公园的正常运行筹措经费，公园的收益最终不是用于分红，而是用于保护公园的顺利发展。因此，在门票免费的情况下，公园适当进行非盈利性的经营活动也未尝不可，公园可充分运用自身的资源优势，进行创收。创收的主要途径就是大力发展服务经济。公园要将服务来带的收益作为公园的主要收入之一，要将服务经济放到重要的位置上来。以美国的匹兹堡为例，它充分利用游客的停车需求，通过停车收费的模式进行创收，所得收益用于公园改造和管理等。
要发展服务经济，光靠口号是不行的，要从多方面考虑，要通过市场调查、分析，发现游客的真实需求，有针对性地提供服务。首先，公园可增加服务的种类，通过提供有价服务的方式增加公园的收入，比如迪斯尼乐园会有出租儿童小推车的服务，既方便了市民，公园也可有一定的收入。其次，挖掘开发公园的经营项目，很多服务可以做成项目，结合公园自身实际，开辟游乐园、摄影基地等，实现以项目养园。再次，策划举办主题会展等活动，利用公园的场地优势，通过开展各类主题游园活动增加创收。此外，公园还可对一部分服务设施进行商业化经营，通过提供外延服务延伸自己的服务链、产品链和价值链，包括餐饮、购物等。在条件允许的情况，公园还可外出承揽园林绿化工程的建设和养护等业务。
公园能创收，增加管理经费，固然是好，但是不能没有限制，否则公园人员为了创收把公园弄得一塌糊涂，就会影响公园的社会效益和环境效益，所以，公园创收要注意以下几点。一是对公园的创收面积要有明确规定，不能过大，不能影响市民的游园质量，否则公园免费开放的性质就改变了。二是创收的区域不能与公园的主要景点冲突，毕竟游园是第一位的，创收只是其次。三是创收项目要严格把关，项目内容不能过于低俗，要有创意、新引力，这样才能达到创收的目的。四是加强对创收项目的管理，虽然项目是为了创收，但不能出现欺诈、宰客等不良现象。
2、吸收社会资助和捐赠。在国内，公园经费主要依靠政府财政，但是由于许多客观原因，财政下拨的经费总是无法满足实际的公园管理经费。在发达国家，公园的管理经费除了政府财政这部分之外，还依靠一些企业的资助以及志愿者的协助，但是这种情况在中国还比较少。所以中国不能单单依靠政府财政，而是要想办法吸收社会多方面的资助和捐赠。资源公共化并不排斥私有方式。免费公园除政府财政补贴为主外，也可以吸引多元化投资[1].比如，在西方一些发达国家，古堡可以私有化，由私人购买，但是相关法律规定，古堡的持有者必须要有古堡维护的资金，并且在私人同意的情况，将一部分对外开放参观，作为旅游景点，这样便可确保古堡的维修经费有稳定的来源。中国开方式公园也可以进行半市场化运作，吸纳社会各界团体、个人参与公园建设经营和管理，实现多元化融资。
（1）大力开展认建认养活动。通过绿地的认建认养、竞拍绿地冠名权等方式筹集社会资金，减轻公园的绿化养护成本。既可以让机关、团体、企事业单位及个人通过一定程序，自愿负责一定面积绿地或树木的建设、管护、养护，可以由认建认养人出资，由公园代为建设养护。认建认养活动是使社会公众团体主动参与公园建设和管理的有效途径。浦东世纪公园，2002年起在园内开辟了“心愿林”、“爱心林”、“爱情林”、“相约林”4块树木认养主题林，现有（ 1500 多名市民参与，认养了500多株树木[1].
（2）设立专项基金。开放式公园可借鉴国外经验，成立公园基金会，加大宣传，吸收社会财力为公园引入资金。改变原先单一的资金来源渠道，扩大资金吸收范围，鼓励民营企业、社会资本、民众捐款等投资公园行业建设。上海徐汇区探索设立绿化专项基金，通过周边企业、商家认养绿地，募集一定资金。从延中绿地被认养开始，目前已有十几家企业参与认养，认养金额5万到10万不等，总额已逾90万[2].
3、旅游附加值。根据经济学上“需求的交叉弹性”原理，公园的免费开放从经济角度上看也能带来附加值消费的增多，从而弥补门票方面的损失[3].公园免收门票就会导致游客数量的增多，这对公园来说增加了管理成本，但是对商家而言，人却是越多越好，有了充足的客源。比如上海市的静安公园，其内部就有两家非常有名的餐厅，光是租金，就能为公园带来100多万元的收入，成为公园重要的经济来源之一。当然，要达到这么高的收益，对入驻的商家也就较高的门槛设置，在项目设计和内容定位上都要和公园的设计规划相一致，不能显得格格不入，都则就会破坏公园的社会效益和环境效益。
第二节 公园管理中第三部门的专业化和规范化
第三部门在城市准公共物品--开放式公园的混合供给中充当了市场的角色。政府失灵理论和合约失灵理论证明了第三部门存在的必要性，也是第三方管理理论的前提。莱斯特·萨拉蒙认为提供公共物品的首选是第三部门，因为第三部门提供成本要比政府提供成本低，这也符合俱乐部理论的交易成本最低原则。在吉德伦、克莱默和莱斯特·萨拉蒙等人提出的政府与第三部门关系的四种基本模式中，合作模式--由政府和第三部门共同开展公共服务，是最适合开放式公园的管理的。第三部门的参与，可以避免政府失灵和市场失灵，而政府提供又可以很好对志愿失灵进行补充。罗伯特·伍思努的政府、市场、志愿部门相互依赖理论认为，三者之间的互动包括竞争和合作、各种资源的交换等，所以第三部门要成为准公共物品的主要提供者，还需加强自身的不断完善，这种完善既要依靠政府的政策支持和行业规范，也需要第三部门不断的提高自身的专业性。
一、引入第三部门的必要性
美国学者 Levitt 于 1973 年在《The Third Sector:New Tactics for aResponsive Society》中首先提出了“第三部门”的概念，主要是指处于政府和私营企业之间的社会组织。现代的“第三部门”有广义和狭义两种概念，狭义的“第三部门”是指纯粹公益性志愿者组织。该组织提供的公共物品并非仅由成员内部来享受，因此，也被称为非成员的志愿公益组织，如环保组织、人权组织、妇女权益保护组织，及各种扶贫、慈善、公益基金等。这类组织是现代第三部门运动真正形成的标志，是现在所谓第三部门的核心，是狭义的第三部门[1].
古典自由主义和以凯恩斯为代表的国家干预主义对于政府和市场究竟该由谁主导而争论不休。古典自由主义认为，由于政府本身具有特权，无法公正客观地进行分配，可能会产生贪污腐败等不良显现，而且目前以我国政府的财力无法做到充分供给，相反，市场则可以发挥机制作用，政府则只需扮演“市场守夜人”的角色即可。而国家干预主义则认为市场会有失灵的时候，在经济产生波动时，政府必须加以干预，所以政府对市场要进行监督和管制。那么，在政府和市场同时失灵的情况下，该怎么办呢？此时，第三部门作为第三种力量出现就显得十分必要。
治理理论认为， 政府与社会、政府与市场的责任界限相当模糊， 政府正在把原先由它独立承担的责任移交给私营部门和第三部门， 而且在多元化的治理主体之间存在着权力依赖关系与合作伙伴关系[1].第三部门与政府和市场相比较之下的优势主要体现在：一是第三部门具有相对独立性和自治性，决策不受政府支配，组织经费也是自筹；二是第三部门具有社会公益性，即相对市场而言以社会公益为首，不以盈利为目的；三是第三部门具有一定的灵活性，即在组织架构和活动内容没有太多约束和限制，省去了政府运作的繁冗的程序和手续，运作起来更为便捷。
将第三部门引入公园管理将会对公园的发展起到很大的作用。第一，第三部门可以弥补政府因资金、技术、人力等因素限制而导致的供给失灵，政府在某些工作方面的缺位也可以由第三部门补位，从而满足市民的需求。第二，第三部门本身存在于社会之中，与市民更加接近，比政府更加了解市民的实际需求，不会发生拍脑袋做决定的情况，避免了决策脱离实际的现象发生，所以供给更加具有针对性和操作性。第三，第三部门由于其公益性的性质，可以适当缓解公园管理经费紧张的压力，对于政府来说，是一种低成本高效率的管理方式，对政府和公园来说是双赢的。第四，第三部门是政府和社会的重要关系纽带，社会的需求可以通过第三部门向政府传达，而第三部门将社会需求进行整合汇总后向政府报告，可以促成政府采取相应的措施。
因此，公园管理引入第三部门是十分重要也是十分必要的。
美国 1965 年出台的《特许经营法》规定，公园管理机构不能从事商业性经营活动，并提出了委托经营的概念。委托经营就是企业接受公园管理机构的委托从事经营活动，企业经营所得的一部分要交给公园管理机构，作为公园的管理费用。第三部门可以弥补公园在资金、人力和技术上的不足。拿美国黄石公园为例，除了公园管理机构负责公园的日常管理之外，志愿者、赞助商、基金会等都是公园管理的主要力量。
二、加强我国第三部门的建设发展
1、完善法规制定和制度建设。第三部门之所以缺乏公信力，缺乏法律保障和规范是主要原因之一。首先，法律没有赋予第三部门相当的社会地位，更没有明确规定其参与社会管理、公园管理的权利，这使得第三部门在参与公园管理时遭遇到名不正、言不顺的尴尬境遇。所以，政府必须完善立法，从法律角度给予第三部门正式的身份并赋予其参与社会管理的权利和义务。其次，法律也要明确规定对第三部门违法行为的罚则，即第三部门行为不当或者损害了社会利益的情况下，将要承担怎样的法律责任。因为现存的第三部门形式多样，五花八门，所以通过法律途径对其进行规范十分必要。再次，政府需加大对第三部门的扶持力度。现存制度对第三部门设置了很多限制，带有一定的歧视性，这使得第三部门要想和政府部门一样参与公园管理十分困难。所以，这些制度需要改善。政策制度就像一把双刃剑，既可以起到限制作用，也可以起到扶持作用。因此，政府要制定有助于第三部门发展的扶持政策，比如在财务、税收等方面给予一定程度的政策倾斜，为第三部门创造良好的发展环境。此外，最好政府能出台相关的资质认证，达到政府要求的专业水准的第三部门，就可以获得相关的资质证明，并且定期对其进行复检。
2、提升第三部门的专业水平。第三部门专业水准的高低决定了公园管理的质量。就目前来看，还未出现专业化水平较高的第三部门。现有的大多数第三部门基本都是比较松散、而且临时拼凑起来的，偶尔搞搞活动还行，但是如果真的将管理责任交给它，未必能完成任务。所以，第三部门要在其专业性上狠下功夫。要提高专业性，在招人方面就要加以限制。加入的人员必须具有一定的公园管理方面的专业知识，对于核心管理层则要求更高，最好能具有相关的资质证书。要定期组织员工进行专业培训。保持内部员工的稳定性也很重要，要尽量避免员工的频繁流动，否则也会影响到第三部门的稳定性。要如何吸引高素质、高水准的专业人才加入第三部门也是需要研究的问题。大多数社会精英人士参与第三部门不是为了金钱，而是为了满足精神需求，但是精神需求不是长期留住人才的办法，所以政府可以指定一些相关政策，比如在参加第三部门的人可以减少缴纳个人所得税，或者信贷、融资方面可以有一定的便利，用政策来激发专业人才加入第三部门的热情。
3、加强自律和接受监督。第三部门由于其特殊性质并非像政府机构那样正规和严格，而且其内部人员多数情况都是兼职，其运作中难免会出现松散懈怠，甚至出现偏差，所以，第三部门本身一定要加强自律，建立正式的内部管理制度，管理也要适度严格。除了第三部门的自律之外，政府和社会也要对第三部门进行共同监督，相关的法律法规则可以为政府和社会的监督提供依据。
综上所述，城市开放式公园管理要逐步向“管办分离”的方向发展。政府不要包揽全部事物，而是要通过政府购买服务的方式，将政府没精力做或者不适合做的一些基础性和事务性管理工作外包给第三部门，自身的管理压力，降低管理成本，也有利于公园的长期发展。
第三节 公园管理法律法规的完善
城市开放式公园管理遇到的困难和瓶颈难以得到突破和解决，一个重要原因是缺乏有力的法律支撑和保障。如公园的地位没有得到明确，规划、建设和管理没有进行法制化，公园内部治理由于公园缺乏执法权而处于尴尬局面。马克思主义公共产品理论认为，必须根据一定社会生产方式发展水平下的社会共同利益需要来选择供给方式是政府供给还是市场供给。政府供给不仅是财政资金供给，也涵盖了政策供给和法律法规供给。所以，为了满足社会对公共利益的需求，让人们更好地享受城市开放式公园的公共资源，政府应该加强公园法律法规的制定和完善，为开放式公园管理和发展创造良好的法制环境。
所以，为了实现对公共权力的维护，保障免费开放式公园的可持续发展，必须制定切实有效且相对完善的法律体系。
一、我国公园管理法律法规体系的完善
1、加强立法。目前我国只有公园管理的条例和办法，还缺乏相关的公园管理法律。但随着人民生活水平的提高和公园的免费开放，城市开放式公园已经逐渐成为社会的准公共物品和需求品，所以急需一部专业的公园法来解决目前管理中遇到的难题。法律要高于法规，比法规更具权威性和威慑力。公园法可以从法律层面来明确公园的法律地位，可以通过法律赋予公园一定的执法权，以解决公园内部发生的偷盗等违法行为和乱扔垃圾、破坏公共设施等不文明行为，并制定相关的惩处措施，法律前置能起到很好的预防作用。如《英国公园管理法》采用了“公园警察”这一新的公园执法形式[1],公园的管理者能像警察一样对公园的违规违法行为进行执法，维护公园的良好秩序。《美国西雅图市公园法》和《日本城市公园法》对违法者设定了刑事方面的刑罚。
2、提高法律法规的可操作性。法律法规是否具有可操作性一定程度上决定了该法律法规能否有效实施。中国的公园管理法规还比较笼统，执行标准等还不够明确，操作性较差，所以要进一步修订和完善。比如，对法律名词要有定义，对管理机构的权利和职责以及资金来源等都要有详细规定。同时，要明确哪些行为是禁止和限制的，如果违法要承担怎么样的法律责任等等。
3、加强公众参与法制管理的作用。以法管人想要顺利实施，一方面该法律要完善公正，另一方面还需要得到公众的认可和支持，所以必须让公众共同参与到法制管理的过程中。比如在立法阶段，应该认真进行研究调查，充分采纳民众的意见。法律颁布之后，则要加大宣传力度，提高市民对法律的知晓率，使市民对法律在知晓的情况进一步深入理解。在法律的实施阶段，则要给市民创造渠道，对法律的实施进行监督。通过各种方法使市民共同参与对公园的法制管理，培养市民的法律意识和社会责任感，使文明游园逐渐成为市民的自觉行为，从而实现公园管理效益的最大化。
二、公园管理的制度建设
1、创建良好的机制环境。要加强政府公共管理作用的体现，充分发挥其社会管理职能，实行公共管理，进行宏观调控。首先为公园创建一个良好的机制环境，作为制定及实施各项规章制度的基础保障。
2、制定完善的规章制度。公园管理单位应在政府宏观调控的大背景下，实施深化，根据公园的实际使用情况，制定相关细则，包括规章制度、注意事项、提示公告等。针对不同的适用对象可包含对外和对内两方面内容：一是游园管理规章制度，主要对公园的游客起到约束作用，对公园内免费开放的资源使用方式进行强制性限定（其强制力取决于政府创建的机制环境及法律地位）。对于违反规定的游客进行处罚，从而提高公众的自觉意识，做到文明游园，保护公共物品。二是工作管理规章制度。适用于管理单位员工。进一步加强完善公园的内部管理建设，提升服务质量。对管理经营者进行监督考核，奖励处罚与绩效挂钩。提高员工的服务意识，明确工作职责，从管理角度加强对公园公共设施的保护。
3、设立健全的监督机制。法规制度的有效实施依赖于执行力的落实，监督机制是促进落实执行力的催化剂。监督主体可以是政府、管理者本身或第三方机构。通过对公园使用制度的实施情况进行监控、督查，能够较好的预防和避免各类不利于公园的行为发生，损失最小化。
