政府绩效管理基本理论概述

　　第 2 章 政府绩效管理基本理论概述
　　
　　2．1 绩效与绩效管理
　　
　　2.1.1 绩效

　　绩效是指员工在工作过程中所表现出来的与组织目标相关的并且能够评定的工作业绩、工作能力和工作态度[8]。它是效率和效能的总和[9]。绩效具有动态性、多维性和多因性的特点，包括组织绩效、群体绩效和个人绩效。在不同领域、组织、学科和社会阶段有着不同的界定，随管理理论及实践的探索和深入而发生变化，需要用全面、综合、发展和系统的理念来理解绩效的内涵。

　　2.1.2 政府绩效

　　政府绩效的内涵包含经济层面、政治层面和社会层面，考虑、分析的角度不同对于内涵的界定也随之不同。在政府绩效中，经济绩效是核心，政治绩效是中枢，社会绩效是目标。根据政府绩效管理产出的角度来进行界定，美国学者理查德·C·科尔尼（RichardC.Kearney）认为，政府绩效是为实现预期结果而管理公共项目所取得的成绩，它是由效益、效率和公正等多个同等重要的标准引导和评估的[10]。根据政府管理能力的角度来进行界定，美国学者帕特莉·W·英格拉姆（Patricia W.Ingralam）认为，政府绩效就是政府把资源或投入转化为产出或结果的管理能力[11]。综合各类观点来讲，政府绩效是指政府在履行自身职能、提供公共服务、实现组织目标过程中所产生的积极行为和效果。

　　2.1.3 绩效管理
　　
　　考斯·泰勒认为“绩效管理通过将每个员工或管理者的工作与整个工作单位的宗旨连接在一起来支持组织的整体事业目标”[12]。夏夫里茨和卢塞尔认为“绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，绩效管理区别于其他方面纯粹管理之处在于它强调系统的整合，它包括了全方位控制、监测、评估组织所有方面的绩效”[13]。胡雷等人认为，绩效管理是改进公共组织和公共项目的生产力、质量、时效性、回应性以及有效性的综合系统[14]。综合各类观点来讲，绩效管理是指组织中的各级管理者用来确保下属员工的工作行为和工作产出与组织的目标保持一致，并通过不断改善其工作绩效，最终实现组织战略的手段及过程[15]。
　　
　　2．2 政府绩效管理的概念

　　政府绩效管理是在借鉴和吸收企业绩效管理理论、实践和方法的基础上，结合政府公共管理的具体实践，形成的一种全新的政府管理模式[16]。运用科学的方法和标准，对政府机关的业绩和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高[17]。以实现政府管理的三“E”－经济（economy）、效率（efficiency）和效益（effectiveness）为目标[18]。通过缩小政府管理人员规模、降低行政管理的成本、改革行政管理系统、改革政府机构文化、提高服务质量、提高政府机构实际工作的效率等途径实现[19]。

　　2.2.1 公共行政成本

　　公共行政成本是指政府履行职能、实施行政活动的过程中对经济、政治和社会资源的消耗，以及因此产生的间接成本。从狭义的角度看，是指国家机关为完成各项行政任务，维持其正常工作所必须的经费开支[20]。有的学者把成本简略地界定为资源的一种损失[21]。

　　从广义的角度看，公共行政成本还应包括政府行政决策所付出的代价，如果在决策过程中出现失误，一定会导致发生无效成本。

　　2.2.2 公共行政的产出与效益

　　公共行政的产出是指政府行政活动中产生的有形和无形结果。公共行政的效益是政府行政活动所获得收益与资源消耗的比较，是对政府行政活动结果的社会反响和评价, 是政府行政活动中的社会性因素。政府行政活动应当注重公共行政的效益,要争取以尽可能小的投入,获取尽可能大的产出。这不仅是政府行政活动必须依据的基本原则，更是对政府行政活动的基本要求。

　　2.2.3 公共行政成本与收益的比较

　　公共行政的收益与成本的比率就是我们所说的政府绩效。一般来说，只要公共行政活动有利于社会公共利益，政府绩效就与公共行政的效率和效能成正比。

　　2．3 政府绩效管理的功能

　　政府绩效管理是公共管理过程中持续推动改善、发展的一个重要系统方法，是包括政府部门绩效计划与实施、绩效考核、绩效反馈与改进等流程的系统过程和行为体系。政府绩效管理功能的发挥，一方面通过绩效管理的实施来检验、评价政府部门的工作现状，另7一方面通过绩效管理的反馈来改善、提高政府管理工作。

　　2.3.1 政府部门绩效计划与实施

　　政府部门绩效计划是政府部门绩效管理的基础和起点，是一个把社会公众或者群体目标与政府公共部门目标结合的目标沟通确定过程。政府部门绩效实施是指政府部门绩效计划确定以后，按照既定目标和计划进行操作的过程。在实施过程中，政府部门可以根据目标进展情况和实际需要，对绩效计划进行修正和调整。

　　2.3.2 政府部门绩效考核

　　政府部门绩效考核是指按照预定的绩效目标任务，对政府在公共管理活动中的成本、效率、效能和效果进行评估和测定，并根据结果确定相应的等次。政府部门绩效考核按照考核对象的不同，可以分为组织绩效考核和个人绩效考核两个层面。

　　2.3.3 政府部门绩效反馈与改进

　　政府部门绩效反馈是指以适当途径和方式，将评估结果和考核等次对政府组织或者个人进行告知，让其了解绩效情况。政府部门绩效改进是指根据反馈结果，找出存在的问题，分析问题产生的原因，明确目标方向，制定整改方案和措施，在今后的工作中进行改正和提高。

　　2．4 政府绩效管理的特点

　　政府绩效管理是借鉴企业绩效管理的重要创新，通过强调沟通、重视过程，提高管理的系统性和目标性，增强政府执行力和公信力，深化管理体制改革，改善政府绩效，形成正确的政绩导向，建设满意政府。

　　2.4.1 强调自身职责定位

　　因为政府组织公益性、服务性和公共性的特点，所以政府组织与企业组织不同，不应以自身利益为出发点和落脚点，而是应当以国家利益和公众利益为出发点和落脚点。这就涉及政府组织的价值取向和社会效应问题。政府组织的价值取向不同，管理目标就不同，随之管理方法和手段也会不同，最终产生的社会效应就会不同。所以，借鉴企业组织绩效管理经验不能拿来主义、照搬照抄，必须重视价值取向和社会效应，把绩效作为管理的核心，增强政府组织的责任感和使命感，提高绩效管理的实效性、科学性和可行性。
　　
　　2.4.2 强调服务主体多元化

　　与传统行政管理认为的单一服务主体不同，政府绩效管理强调，政府不必包办全部社会公共事务，不应作为唯一的承担主体。可以根据关注度和社会反映度不同，在很大程度上将专业性、具体性和技术性比较强的社会事务，尽量交由社会中介组织、专业机构、合作组织、非盈利组织和盈利组织完成。多元服务主体，突破了传统行政管理以服务主体为定位的概念，不强调服务的主体属性，而是确定了把服务内容作为对象，把提升服务质量作为重点关注的问题。

　　2.4.3 强调机制创新

　　总体来说，传统意义上的行政管理仅仅停留在体制性的改革层面，而政府绩效管理的核心则是探索全新的管理模式，创新更加高效的管理机制。政府绩效管理的职责是保持社会安定团结、促进经济社会健康持续发展，核心是管什么和怎么管，目标归宿是不断提高政府效率和效能，调整好政府组织和社会之间、决策机构和执行机构之间、上级组织和下级组织之间、上级管理者和下属之间的关系，把政府组织不应管和管不好的公共管理事务委托和移交给相关专业组织。

　　2.4.4 强调管理手段

　　与传统行政管理方法不同，政府绩效管理不是单一的使用政治、经济、思想教育和法律等手段，而是讲求管理手段的有机整合和管理手段与既定目标的统一。政府绩效管理在借鉴企业绩效管理手段的基础上，结合政府组织自身实际特点，形成可操作性和实效性强的政府绩效管理方法和体系，为公共行政提供了全新的管理手段和工具，促进政府绩效管理水平的提高。

　　2．5 政府绩效管理的价值标准

　　政府绩效包含政治绩效、经济绩效和社会绩效，在政府绩效管理过程中，要注重民主、公平、增长、效能、稳定等价值取向，以此作为衡量和评估政府绩效的标准。

　　2.5.1 民主性标准

　　政府是占统治和主导地位的垄断性机构，其自身也是特殊利益集团，不可避免地会千方百计地为本利益集团服务。为有效应对和解决这一问题，使得政府的公共管理活动能够从根本上适应国家、民族的发展和大局，就必须把民主性摆在重要的议事日程。民主性的标准主要体现在两个方面：一是社会公众对政府管理的参与程度高不高、是不是满意；二是政府是不是广泛接受社会公众的监督、遵循社会公众的意愿。

　　2.5.2 公平性标准

　　传统的政府管理往往强调效率、效能和效果，但对公平性重视不够。随着新公共管理理论的发展，公平性越来越受到广泛关注，并逐渐成为衡量政府绩效的重要标准之一。公平性的标准主要体现在社会公众或相关团体有没有享受到公平待遇和必要的社会照顾。政府的公共管理活动实施后，如果在实现整体效率、效能和效果的同时，又能保证相关群体的切身利益，则可以说是好的政府绩效。反之，如果仅仅是提高了整体效率、效能和效果，但损害了相关群体的切身利益，则有悖于公平正义理念，不能理解为好的绩效。

　　2.5.3 经济性标准

　　经济性标准是政府在进行公共管理活动中投入的资源量产生的经济上的效果。通过经济指标来衡量政府绩效，可以分为三个层次：一是政府根据经济活动的需要，采取的明确各项宏观经济指标完成程度的调整和干预措施；二是政府进行的公共管理活动和服务的评价与反馈；三是政府在履行职能、提供公共产品或服务所消耗的资源及其成本。

　　2.5.4 效能性标准

　　效能性标准是通过最终结果与原定预期对比，得出政府管理目标的实现程度。效能性标准有两个：一是社会效能。具体包括，一方面预期目标和实现过程是不是代表国家意志和人民权益，另一方面实现预期目标完成的速度、程度和力度。二是群体效能。主要在于政府组织内部结构是不是合理、运行机制是不是顺畅、作用发挥是不是符合组织意愿。

　　2.5.5 稳定性标准

　　稳定性标准是指政府在进行公共管理活动中要保持政策、制度和法规的相对稳定性。

　　具体来讲，就是政府出台的各项政策、制度和法规在施行期限内要维护其合法性、权威性和有效性，避免朝令夕改、频繁变动；在进行必要的调整、修改时，要保持其衔接性和连续性，避免因此给相关群体和社会公众带来权益受损，从而确保社会的稳定和秩序的规范。