摘要
依法行政是一个国家法治建设的重要内容，各级行政机关在从事行政管理时，都必须严格按照法律、法规和规章的规定进行。但是随着现代社会的发展，社会呈现出多元性，行政管理也日趋复杂化，仅仅依靠法律、法规和规章已经很难适应行政管理的需要。此时，行政规范性文件的存在，从完善国家法制体系、提高行政管理效率、加强依法行政等方面均起到了良好的促进作用：因而成为各级政府普遍使用的手段，为推进我国依法治国、建设法治政府的进程起到了重要作用。
然而，目前我国立法未对行政规范性文件进行有效规制，针对行政规范性文件的法律法规不够健全，行政规范性文件在制定过程中缺少法律约束，导致了大量问题的出现。而行政规范。行为文件又具有普遍适用和反复适用的效力，且多数涉及经济发展和行政管理，它的制定质量高低直接关系着行政相对人的切身利益。为防止行政机关通过制定规范性文件的方式使违法的行为合法化，对行政规范性文件制定问题进行研究很有必要。
以往学术界涉及到行政立法问题的研究，多集中在行政法规和规章上。随着行政规范性文件问题的不断暴露，对行政规范性文件的研究也日趋增多，但是往往仅针对行政规范性文件的概念、种类、特征、法律效力等方面，对于行政规范性文件在政府行政管理中的角色和地位，如何防止行政规范性文件制定中出现问题，怎样从源头上解决行政规范性文件违法的根源，此类研究较为鲜见，本文将重点从上述问题入手，寻找规范性文件制定中存在的问题及解决途径。
本文分为三个层次进行论述：首先，从分析行政规范性文件的称谓与概念、法律特征入手，阐述行政规范性文件的重要作用和意义，为本文研究提供理论依据；其次，系统分析当前我国行政规范性文件存在的问题及其成因，为本文提供现实依据；再次，针对所分析的问题，力图提出具有科学性和可操作性的对策建议，为行政规范性文件的科学制定提供借鉴。
作者在工作实际及研究中发现，随着依法行政进程的不断推进，行政规范性文件制定过程中存在的问题正在不断减少，制定规则也在不断完善，但是仍然存在着诸多问题，如制定目的不够明确、制定理念不够端正、制定主体较为混乱、制定权限易被突破、制定程序不够规范、制定质量有待提高等等。分析其原因，主要是制定理念传统陈旧、行政规范性文件法律地位不清、非正当利益的驱动、程序规则的缺失、监督制度的失范等。鉴于上述问题的存在，作者认为，提高行政规范性文件质量应从五个方面努力：一要强化法制理念，在行政规范性文件制定过程中，摒弃以往的老旧理念，坚持科学民主决策，不断提高行政机关工作人员的法律素质；二要严控制定权限，围绕行政规范性文件的特点，完善制定程序，不断提高行政规范性文件的质量；三要完善工作机制，从规划计划机制、审查机制、专家论证机制、发布机制、评估机制、清理机制等环节入手，强化程序意识，确保程序合法；四要完善工作监督，构建行政监督、人大监督和司法监督的完整体系，确保行政规范性文件的内容合法；五要强化责任追究，尽快建立对违法行政规范性文件的责任追究制度，真正实现"有错必纠".
本文的创新之处在于，针对目前行政规范性文件存在的主要问题及原因，在制度建设上提出自己的观点。如我国现行《中华人民共和国行政复议法》规定，只有在对具体行政行为进行复议时才能对行政规范性文件进行附带审理，这样间接、被动的行政复议制度，无疑降低了行政复议的监督功能和救济效果，不利于广大人民群众合法权益的保护，针对这一问题，作者提出，在行政复议法未进行修改之前，通过对行政规范性文件进行前置审查、备案审查、异议审查三结合的审查制度，即能很好的解决这一矛盾，同时又提高了审查效率。针对规范性文件内容较为专业，公众理解难度大，作者结合安徽省人民政府办公厅2014年开始实行的重要政策解读机制，提出要对政府出台的重要行政规范性文件进行同步解读，并作为行政规范性文件制定的内容之一。此外，文章在促进行政规范性文件高效运转、探索建立听取和釆纳意见说明制度等方面也提出了自己的见解。
关键词：行政规范性文件 制定 依法行政 法治
