西藏与青海、四川、甘肃、云南四省藏区在我国经济社会发展大局中占据着十分重要的地位.该区域可以用极其特殊来形容,集中了众多的特殊性: 自然条件恶劣区域、生态脆弱区域、经济欠发达区域、高原连片贫困区域、藏民族聚居区域、西南边疆区域、反分裂斗争重点区域等等.这个区域的稳定、发展始终是历代中央政府关注的重点.新中国成立以来,在民族区域自治制度和中央各项扶持政策支持下,藏区取得了长足发展.
但是,囿于历史、地域、经济、文化、社会、战略等多方面因素,近年来西藏与四省藏区发展的不协调现象越来越突出.这种现象,既体现在西藏及四省藏区之间,又体现在各省藏区内部.
从学术研究的现状来看,随着西部大开发、国家综合扶贫开发等战略的深入实施,关于藏区发展的研究逐渐增多.这些研究往往专注某个藏区的发展或者藏区发展中的某一方面,专门针对于西藏及四省藏区区域协调发展的研究较少.例如关于如何促进藏区经济协调发展,向亚克( 2012)认为应从加快市场体系建设、搞好区域间的产业协调、提高人口素质等方面入手; 杨本锋( 2007) 认为应从完善市场体系、规范政府职能、培育具有较强辐射力的"辐射源"等方面入手; 李彩凤等( 2012) 认为应从构建经济区划体系、推进地区基本公共服务均等化、注重绿色指标考核等方面入手.
但是,什么才是推进西藏与四省藏区协调发展的基点? 怎样才能推动西藏与四省藏区的协调发展? 当前,尚未形成较明确的学术性论述.为此,我们通过深入部分藏区实地调研、查阅文献资料等方法,就当下各方关于藏区区域发展的根本性、基础性认识进行了研究,以求教于方家.
一、"基于民族性的同步发展"及其反思
基点,顾名思义就是指某项工作的基础性点位.胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告指出: "要牢牢把握扩大内需这一战略基点,加快建立扩大消费需求长效机制,释放居民消费潜力,保持投资合理增长,扩大国内市场规模".
可见,基点是根本、基础,是具有重大影响力的基础性、战略性因素.讨论西藏与四省藏区协调发展基点,对于明晰藏区协调发展的战略视角、动力因素、路径选择、工作着力点等都具有基础性意义.
从西藏及四省藏区发展的实践历程来看,研究表明: 西藏与四省藏区区域协调发展的基点可概括为"基于民族性的同步发展",主要内容包括基于民族性的治理倾向、政府驱动的发展方式、同步发展的战略取向.
( 一) 基于民族性的治理倾向
1. 实施基于民族性的治理倾向有其深刻的背景
纵观自古以来中央政府的民族政策,从羁縻政策、土司制度、改土归流( 改土司制为流官制) 、民族区域自治制度,虽然形式和内容都存在很大差异,但是重视发挥少数民族的主动性和积极性来自主管理本地区各项事务却是一脉相承的.加强民族团结,建立互信互助关系,发挥好少数民族群众在本民族、本地区事务的积极作用,是新中国成立前后必须解决好的政治命题.可以说,自民族区域自治制度实行的时候起,基于民族性的治理倾向就隐含其间.加之,在境内外敌对势力的侵扰下,西藏与四省藏区的稳定形势一直比较严峻,反分裂斗争成为先于经济社会发展的工作重心.由于境内外敌对势力打着"民族"、"宗教"等旗帜开展分裂活动,中央政府及各藏区地方政府在反分裂斗争过程中不可避免地强化了"民族"、"宗教"两大因素.
2. 现行治理方式偏好于突出西藏与四省藏区的民族性
新中国成立以来的边疆治理( 边疆少数民族治理) ,主要采取了族际主义的方式.[1]在这个问题上,中央政府及各藏区地方政府保持了高度的一致性,都倾向于采用基于民族性的治理方式.
回良玉 2012 年 12 月在国家民委委员全体会议上指出: "着力加快少数民族和民族地区经济社会发展,进一步加大保障和改善民生力度,切实维护民族团结和社会稳定",强调了民族特性在民族工作中的重要作用.西藏与四省藏区的不少地方政府干部都认为,藏区的发展进程中,无论是反分裂斗争还是经济社会建设,都必须紧紧围绕这个"藏"字做文章,以强化民族特性的方式突出这个区域的特殊性,以期获得更多的发展关注和发展援助.
特别是利用"民族"、"文化"、"宗教"等特殊符号,打好特色牌、立足错位发展.此外,还有诸多的制度安排、政策支持等,都是基于民族性治理方式的具体体现.
( 二) 对"基于民族性的治理倾向"的反思
上述关于西藏及四省藏区协调发展的基点,是否适应当前经济社会发展实际,是否是一种最佳选择或者次优选择? 对其进行深入思考、逐条解析是极其必要的,以期获得更准确的判断.
1. 民族性在西藏和四省藏区的可视性最为明显,但并非西藏及四省藏区发展中最重要的因素
该区域作为藏族聚居的少数民族自治区域,围绕"藏族"字而衍生出的系列少数民族地区符号不胜枚举,如藏语、藏文、藏文化、藏传佛教、藏式建筑、藏医药、藏家禽等等,这些都是有别于其他地区的鲜明特色.西藏及四省藏区分属不同的省级行政区,却因为"藏族"两个字把这五个区域联系了在一起,该区域的经济社会联动性和文化意识形态的亲近感都高于国内其他任何类似的区域.但是现行突出民族性的治理倾斜并没有取得较好的发展效果.
2. 实施基于民族性的治理倾向具有较多隐患
基于民族性的治理倾向在一定程度上维护了藏区稳定、促进了藏区发展,但也带来了一系列的隐患.比如,培养了该地区群众狭隘的民族意识,强化和助长了藏区群众的差别意识、特权意识,弱化了民族团结、民族融合的因素.一些普通的社会矛盾往往会被放大,升级为民族问题与民族冲突,进一步危害原本脆弱的民族关系.[2]
又如,境外敌对势力的分裂活动紧紧围绕这个"藏"字展开,挖空心思地将"藏"、"汉"对立起来,以保护母语之名煽动老百姓抵制说普通话、以教授传承民族文化为名蛊惑青少年树立民族独立意识等等.对此如果引导不得当,将成为民族分裂主义的源头,影响藏区长治久安.
综上所述,"基于民族性的同步发展"的基点较好反映了藏区发展实际和藏区内部的期望: 中央政府出于反分裂等战略层面的需要,实施的系列政策客观上( 或无意中) 强化了这个区域的民族性; 藏区内部基于最大化的发展利益追逐,相互间攀比,迫切希望获得同等支持,实现同步发展.同时,在促进西藏及四省藏区经济社会快速发展、民生事业持续改善等方面发挥了积极而重要的作用.但是,纵观古今、横览中外,以发展的眼光来看,该基点本质上属于一种阶段性的制度安排,还有很多不完善、不周延的地方,需要随着国际国内经济社会发展态势的演化而不断调整.
二、"政府驱动的发展方式"及其反思
( 一) 政府驱动的发展方式
1. 战略推动层面
宪法规定: "国家尽一切努力,促进全国各民族的共同繁荣."建国以来,中央政府一直把支持西藏及四省藏区等少数民族地区经济社会发展作为国家发展建设的重要内容,不断出台政策措施予以支持.以支援西藏为例,建立了全国支援西藏的对口援藏制度.中央先后五次召开西藏工作座谈会,专题研究以西藏为重点的藏区经济社会发展工作.特别是第五次中央西藏工作座谈会对推进西藏实现跨越式发展和长治久安作出了战略部署,对加快四川、云南、甘肃、青海省藏区经济社会发展作出全面部署.近年来,国家把支持少数民族和民族地区加快发展作为西部大开发的首要任务,中央政府加大了对西藏及四省藏区等少数民族自治区的扶持力度,采取了许多照顾措施,包括优先在民族地区安排资源开发和深加工项目、对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿、加大对民族地区的财政投入和金融支持等.
2. 从实际的支持效果
中央政府的大力支持,是西藏及四省藏区实现经济社会快速发展主要因素.国务院新闻办2004 年发布的《西藏的民族区域自治白皮书》指出: "据统计,西藏自治区成立以来的近 40 年间,西藏财政支出共计 875. 86 亿元,其中的 94. 9% 来自中央补贴".又如,财政转移支付方面: 青海省加大对本省藏区的转移支付力度,转移支付补助由 2006 年的 9. 7 亿元增加到 2009 年的 19 亿元,增长95. 9%,年均增长25. 1%; 四川省阿坝州红原县 2012 年财政收入仅 2283 万元,财政支出超过 6亿元,超额部分均来自于财政转移支付.再如,基础设施建设投入方面,四川省计划在 2020 年前投入 2400 多亿支持本省藏区的交通基础设施建设,构建藏区综合交通运输网络.
( 二) 政府驱动发展方式存在的先天不足
政府驱动发展方式的优点是可以集中力量办大事、办要紧事,较短时间内促进经济社会事业的快速发展.但不足之处也显而易见,比如不利于发挥市场在配置资源中的基础性作用; 发展风险集中于政府,一旦决策失误或出现政策执行走样等问题,会致使经济结构发生扭曲,出现效率不足、腐败滋生等现象; 由于缺少市场反馈链条的传导和缓冲作用,容易加大经济起降的幅度,反而会拖累经济的增长.当前,应当创新藏区发展方式,充分发挥政府、市场及藏区内外部因素的作用,探索一条符合藏区实际的可持续发展道路.
三、西藏与四省藏区协调发展的现实需求分析
( 一) 促进西藏及四省藏区同步发展的诉求强烈
由于西藏自治区经济发展水平相对落后、社会发育程度更低等因素,中央政府长期以来给予了更多的关怀,为此西藏自治区内各族群众享受到更多的优惠政策.西藏之外的四省藏区,有不少政策与西藏自治区并不一致,有的甚至没有.
在与藏区毗邻的内地出现经济社会快速发展的形势下,不少干部群众感觉到,西藏与其他四省藏区发宗教文化氛围基本相同、生态条件相似、发展基础和发展水平相差不大,而且由于种种因素的影响,西藏与四省藏区的稳定形势具有同一性和联动性,因此不能够用内地区域之间的协调观看待西藏与四省藏区的协调发展问题,希望实施突出均衡、公平原则的区域协调发展,即均衡优先、兼顾效率的协调发展.[3]
要求中央政府在给予西藏的发展政策特别是扶持政策时,也应当同等地给予四省藏区,避免因政策差异导致西藏及四省藏区面临着某种不协调,有的地方甚至希望中央给予四省藏区更多、更大的政策倾斜.总之,采取各种宏观调控手段促进西藏及四省藏区同等发展、同步发展的呼吁在各个层面均有反映.
( 二) "同步发展的战略取向"的合理内涵
同步发展战略取向发端于复杂的历史背景和现实羁因,指向于"同步实现全面建成小康社会目标".笔者认为,同步发展战略取向是中央政府对非均衡发展战略自我摈弃后的战略选择,是藏区地方政府谋求最大化发展利益的必然结果.在当前条件下,其最直接、最立竿见影的路径选择是实施一体化政策援助、促进同步化发展,其阶段性任务是缩小日益扩大的区域发展差距,为同步实现全面建成小康社会目标奠定坚实基础.但是,同步发展战略取向也面临着一些困难.
一是同步发展战略难以在经济社会发展事业中兼顾公平和效率,极易导致回到"吃大锅饭"的平均主义时代.在市场经济条件下,保持适度的发展差距,有利于提高资源配置效率,形成良性的竞争关系,促进经济的快速增长.反之,亦然.
二是对西藏及四省藏区实行同等的政策援助不利于政策调控作用的发挥.西藏作为省级行政区划,其受援主体在中央政府,而四省藏区都是各自省内的一个区域,其受援主体在省级政府.若对西藏及四省藏区实施同等的政策措施,不利于调动四省藏区所在省份支持本辖区内藏区的积极性,同时也容易给外界造成事实上"大藏区"的错觉.中央对西藏的大力支持,是鉴于西藏的历史地位、发展基础等多方面原因而作出的战略决定,体现了中央对西藏的关心,这并不能构成其他藏区与之攀比的依据; 中央对西藏的政策援助,其支持对象是省级行政区划,是支持在西藏自治区内的各族同胞,不是简单地认为是支持藏族群众,中央从来没有那个政策是主要针对某个民族的.
三是西藏及四省藏区的发展基础条件不同.在新中国成立时,西藏与四省藏区的经济社会条件差距是比较大的.改革开放以前,西藏的财政收入始终处于负数阶段,1988 年西藏自治区全区财政收入转负为正,达到 226 万元,而云南省迪庆州 1988 年全州的财政收入为 3020 万元.一个省区与一个州的差距可见一斑.因此,不同的发展基础条件,不适宜采取同等的政策援助.
( 三) 中央政府的政策动向
回顾中央政府对西藏及四省藏区在不同时期的财政投入和政策倾斜,可以明显的感觉到,中央政府对于西藏的重视和支持高于其他四省藏区.西藏是唯一享受中央定额补助并保持较大增长的民族地区.[4]
《西藏的民族区域自治白皮书》指出:"在税收方面,全国只有西藏一直执行比全国低 3个百分点的税收优惠政策; 在金融方面,西藏一直实行比全国低两个百分点的优惠贷款利率和低保险费率政策."这种非均衡发展政策,在保障西藏等重点地区发展的同时,也不可避免地导致了西藏与四省在某些方面发展上协调性面临着挑战.
中央对西藏及四省藏区的发展政策逐渐调整为,强调促进各藏区的跨越式发展、同步发展,特别是强调各藏区要确保 2020 年与全国一道同步实现全面建设小康社会目标.
同步发展政策的初步确立,带来了工作层面的调整,促进各藏区同步发展的脉络越来越清晰.例如,中央政府关于对口支援制度已经由西藏扩大到青海藏区,目前正有计划地将对口支援制度以适当的层面和方式逐步扩大至四川等其他藏区,实现对口援藏制度对各藏区的全覆盖.其中,2013 年中央政府确定浙江省对口支援四川藏区就是采取"东西协作扶贫"的对口帮扶方式.又如,前四次中央西藏工作座谈会主要研究西藏的稳定发展工作,四省藏区的稳定发展在其中的分量比较低,但在第五次中央西藏工作座谈会上明确将西藏与四省藏区的稳定发展工作一道作为会议的主要内容.
四、"基于自然性的动态均衡发展"基点的建议
鉴于西藏及四省藏区的发展实际,结合对"基于民族性的同步发展"基点的解析,我们认为藏区的协调发展应当实行"基于自然性的动态均衡发展"的基点,包含基本视角、基本动力、基本路径三方面内容,即以突出自然性为基本视角、以外部促进和内生发展结合为基本动力、以动态均衡发展为基本路径.
( 一) 突出自然性,以此作为认识西藏与四省藏区协调发展问题的出发点
1. 强调经济协调发展的影响因素是资源配置,藏区突出的民族性并不是影响资源配置的主导因素
唯物主义哲学认为"物质第一性,意识第二性,物质决定意识".西藏与四省藏区之所以具备这么多独特性,归根结底还是因为它具有其他地方不可比拟的自然条件.如高海拔、高寒缺氧、大部分地区年积雪期超过 6 个月,人居条件恶劣; 交通不便利,地域相对封闭,外来力量很难进入.在这种条件下,发育的经济社会形态也具有明显的地域特点和内敛性,不易受到外界的干扰,易于形成自成体系的发展特色,藏语、藏族文化、藏传佛教、藏区社会形态等都具有这种特质.例如,西藏在和平解放时的社会生产力和生产关系都十分低下,还处于封建农奴社会形态,远远落后于我国东中部地区,甚至落后于四省藏区.自然性是藏区特殊性的根本诱因,是认识藏区问题的视角出发点.
2. 自然性具有较强的客观色彩,能最大限度克服主观色彩带来的不利影响
突出自然性是破解藏区普通治安问题民族化,经济社会发展问题政治化,稳定问题扩大化等诸多难题的有效手段,阻断别有用心的主观臆断和曲意歪解,特别是可以有效防止国内外敌对势力假借由头,强化藏族群众的"狭隘民族意识",催发"民族自决"、"民族独立"愿望,成为民族分裂活动的思想基础.同时,以自然性的视角谋划藏区协调发展,可以跳出传统以民族性为出发的工作思路窠臼,多层面广角度了解藏区的现状,以便更好地研究藏区发展之路.比如,以高原地区的扶贫开发、跨越发展等为切入点,着力将阻碍藏区与外界交流的交通运输、气候条件、语言交流、文化偏见等不利因素的影响降到最低甚至变为有利条件,将相对封闭的藏区建设为更加开放的区域,共享发展改革成果.
( 二) 外部促进和内生发展有机结合
事物的发展都是内因与外因相互作用的结果.外因的作用力往往体现为时间短、见效快等特点,内因的作用力往往呈现为时间较长、可持续性强等特点.所以,在基础较差地方的经济社会发展实践中,人们为了尽快见到成效,时常片面重视外因的作用力而弱化了内因的作用力.在西藏及四省藏区的发展过程中,过度专注纵向比较下的经济社会巨大变化,忽视经济社会内生发展因素的培育.很多专家学者对此都有清醒的认识.
如艾俊涛( 2010) 提出,没有中央的支持,西藏要加快经济社会发展难度很大,不着力培育经济发展的内生机制,西藏经济社会就不可能实现真正的跨越式发展,两者同等重要,不可偏废.[5]
1. 强化外部促进的作用
外部的正向干预对一个地方的发展能起到极大的促进作用.在西藏及四省藏区这样一个经济欠发达地区、民族地区,外部的支持与促进能起到至关重要的作用.从民族地区的情况来看,政府在经济体制中的作用较其他地区更为突出,统制经济的特征较为明显.[6]我国政府通过财政支出的方式援助西藏,从而使西藏及其居民能够共享市场经济发展的成果,有效保障了西藏的经济随着我国经济的发展而发展.[7]
发展实践和理论研究均表明,在短时间内实现藏区的跨越式发展,政府的促进是比较有效的方式.为此,应当强化政府的促进作用.具体而言,应当充分考虑藏区客观实际、充分遵循客观经济规律、充分尊重藏区群众意愿,将外部促进、内在意愿和客观规律有机结合起来,确保全面发展、科学发展、可持续发展、跨越式发展; 创新政府支持方式,改变以项目投入、财政资金支持等为主的方式,制定和出台更灵活、更具可持续发展的政策措施,调整完善现行政策措施; 现行扶持政策体系,条块分割明显,中央政府各部门的支持政策自成体系,相互衔接和配套不足,减弱了政策的支持力度.应当破除这种体制安排,注重采取组合拳的支持形式,充分利用政策叠加的效应; 注重调动各方面力量参与藏区发展,特别是要注重激励当地的积极性,调动一切的积极力量参与藏区的经济社会发展.
2. 着力培育内生发展动因
客观上,建国以来对西藏及四省藏区的政策支持、产业援助、基础设施援建等,为藏区注入了强大的发展动力.但是由于藏区产业多数是通过援建等方式在短时间内建立起来的,这种嵌入式的产业培育方式,往往会产生"排异现象".杨涛( 2010) 指出,西藏经济结构中的现代部门是外部植入的,不是自我演化出来的,与内部发育的其他产业之间缺少互动,制约着西藏快速的经济增长.因此,培育西藏及四省藏区本地经济是促进藏区可持续发展的根本途径.走区域内生发展道路,是一条可资选择的道路.内生经济增长理论认为经济增长取决于经济系统本身,强调知识和技术在经济增长中的作用.[8]
随着研究不断深入,学者们提出了许多内生型经济增长模式,如专业化人力资本积累增长模式、动态联合体资本增长模式、劳动分工演进模式、创新与有限度的边干边学模式等.但这些模式与藏区经济发展阶段尚不相适应,需要充分挖掘自身具备的各种经济要素,破除相关体制机制障碍,从内部培育发展动因.
( 三) 坚持走动态均衡发展之路
动态均衡发展是实现区域由低级均衡发展经非均衡阶段向高级均衡发展演化的理论,强调在非均衡发展的基础上实现区域的跨越式发展,缩小区域差距,实现区域协调发展.当前,西藏及四省藏区发展正处于非均衡阶段,需要推动其向高级均衡发展演化,这是符合藏区发展实际的发展道路.
1. 西藏及四省藏区动态均衡发展的内涵
关于西藏及四省藏区动态均衡发展,可以从以下几个方面理解: 首先,动态均衡是一个发展过程,代表"非均衡-均衡-非均衡-均衡"周而复始螺旋上升的过程,其目的是促进西藏及四省藏区的跨越式发展,实现经济、社会、文化等各方面突飞猛进的进步.其次,非均衡状态是实现西藏及四省藏区区域加快发展的常态现象,其动力既来源于中央政府关于该区域发展"轻重缓急、先富带共富"式的战略性安排,也来源于市场经济固有的市场调节作用.再次,控制合理的发展差距、保持适当的发展梯度,形成科学的共生机制是确保动态均衡取得成功的关键内容.绝对的平均主义式发展和过大的区域发展差距都是不科学不可持续的发展方式.
2. 促进西藏及四省藏区动态均衡发展的实现路径
首先,根据西藏及四省藏区的发展特点及相关宏观因素,确定一个以若干年为限的均衡发展周期.如以 5 年或 10 年为限,运用政府和市场两种手段,消除区域间的过大差距,确保藏区这个特殊区域的发展过程和发展结果可控.其次,实行差异化的发展战略,使西藏及四省藏区保持适度的发展差距、形成各有侧重的特色发展之路.西藏及四省藏区具有较多的相似相通之处,也有太多的差异.从地域上看,大致可分为安多、康巴、卫藏 3 大区域( 3 大方言区) ; 从地域分布看,最高海拔和最低海拔有几千米的差距,有农耕区、半农半牧区、牧区、终年积雪区等,自然资源禀赋各异,经济文化发展各有特色,因此应当坚持特色发展、错位发展.再次,依据西藏及四省藏区特点,利用独特的自然风光、民族文化、宗教文化等大力实施绿色生态发展战略,发展绿色农业、绿色牧业、绿色工业等.特别是旅游业及相关产业是藏区最有优势、最具发展前景的产业,有利于保护脆弱的生态系统、增强本地就业吸纳能力、培育特色现代服务业、带动种养殖业餐饮等相关产业.同时,要建立中东部地区与藏区等西部地区的生态利益共享发展机制,不断丰富和发展现行的生态补偿机制.
最后,探索建立西藏及四省藏区发展共生机制,促进藏区相互依存、相互配合、相互竞争、相互促进,共同发展、共同繁荣.
参考文献:
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