摘要：交通运输执法单位如何加强内部控制,适应交通运输领域改革发展形势需要,把握行业事业发展面临的新要求、新任务,具有重要的现实意义。在此,笔者联系行业实际,结合近年来综合执法体制改革、财政体制改革等一系列要求,从交通运输执法单位内部控制建设的必要性入手,依据《行政事业单位内部控制规范(试行)》、内控基本原理理论对内部控制体系建设、内部控制方法手段等作了一些分析思考,旨在推进内部控制在交通执法单位应用,进一步推动交通执法管理提质增效,促进交通执法事业高质量发展。
关键词：交通运输; 执法单位; 内部控制;
一、交通运输执法单位内部控制建设的必要性
(一)加强交通运输执法单位内部控制建设是深化依法行政、实现执法规范化的坚强保证
2018年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》,对交通运输行政执法体制改革的目标、任务进一步明确;2020年交通运输法制工作要点指出,要加强综合执法队伍执法规范化建设,继续推进“四基四化”建设,全面贯彻落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”,逐步建立健全综合执法队伍制度体系、实施体系、监管体系和保障体系。对于交通执法单位而言,要坚持以制度建设为准绳,以适应“放管服”改革要求为导向,牢固树立执法为民的思想,提高对内控建设重要性的认识,突出职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信,不断提升交通执法效率和监督水平。
(二)加强交通运输执法单位内部控制建设是严肃财经纪律、推进依法理财的客观需要
财经纪律是财政和经济工作中必须遵守的行为准则,是党和国家的方针政策在财经工作中的具体体现。近年来,财政部门不断推进预算管理、国库集中支付、公务卡、政府采购、国有资产管理、预算单位账户管理、非税收入管理等财税改革和预决算公开工作,这些都是规范支出、阻塞管理漏洞的重要措施。只有切实强化规矩意识、严肃财经纪律,从讲政治的高度认识内部控制建设,严格执行各项财经政策法规,建立内控制度,健全风险防范、互相监督、职责明确的制衡约束机制,才能进一步深化改革,不断提高依法理财的水平。
(三)加强交通运输执法单位内部控制建设是深入推进党风廉政建设、从源头上预防和治理腐败的重要手段
近年来,中央相继出台党政机关厉行节约反对浪费条例、党政机关办公用房管理办法、公务用车管理办法、全面实施预算绩效管理的意见等,但从各级纪检部门公开曝光的典型案例来看,反映出财务管理不规范,会计账务失真,“三公经费”违规违纪行为仍然屡禁不止,扰乱了正常的财经秩序。作为交通执法单位,要不断加强党风廉政建设,坚持问题导向和目标导向相结合,梳理行政权力事项,深入排查廉政风险,加强流程管理,强化权力监督,针对财务管理中存在的风险点和薄弱点,织密制度的笼子,维护制度的严肃性,加强制度审查审核,硬化内部控制刚性约束,规范财务收支行为,才能从源头上预防和治理腐败。
二、交通运输执法单位内部控制建设的体系构成
结合交通执法单位实际,其内部控制主要包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五大因素。
(一)内部环境方面,内部环境一般包括发展规划、体制结构、队伍建设、行业文化等。
1.发展规划。要站在构建现代治理体系提升行业治理能力高度谋划单位发展,在制定中长期事业发展规划时,应当重视执法制度规范化、执法队伍职业化、执法场所装备标准化、执法信息化等涉及经济活动的规划内容,并采取有力措施,确保发展规划有效实施。要把法治思维贯穿事业发展全过程,理顺发展机制,严格依法行政,更好地夯实交通综合执法基础。
2.体制结构。要顺应事业单位改革、行政审批制度改革、“放管服”改革要求,加强顶层设计,深化改革创新,要在法律法规完善、工作权责明晰、执法机制健全、管理服务提质等方面创新探索,积极谋求新思路新方法新举措,着力构建权责统一、权威高效、监管有力、服务优质的交通运输综合行政执法体制,进一步增强综合执法效能。要优化内部体制机制,增强履职能力,明确内部各层级机构设置、职责权限、人员编制、工作程序等,实现业务重组、流程再造、高效运转,建立分工明确、权责清晰、协同高效的执法运行机制和支撑保障体系。
3.队伍建设。要重视执法队伍建设,科学合理制定执法队伍建设总体规划和能力框架体系,不断优化队伍结构,逐步构建层次分明、功能完备、业务精专的交通行政执法队伍结构;严把执法人员准入关,严格执行执法资格考试和持证上岗制度;加强执法队伍教育培训,提高执法队伍职业素养和专业水平,全面推进执法人员理论武装、素质增强、能力提升和知识更新,更加适应新时代交通强国建设新要求。
4.行业文化。强化党建引领,持续巩固交通行业“两学一做”、“不忘初心、牢记使命”主题教育成果,加强行业精神文明建设,培树行业核心价值观,积极开展符合交通综合行政执法特点的文化建设,塑造交通执法组织文化,加强交通执法行业先进典型、执法文化、优质服务品牌、党建品牌建设,弘扬交通执法正能量和主旋律,激发执法人员的责任心和荣誉感,推动干部职工在执法事业发展中争当示范,为内部控制建设营造良好的文化环境。
(二)风险评估方面,要建立经济活动风险定期评估机制,成立执法单位风险评估工作小组,对经济活动存在的风险开展评估,识别重要风险。风险评估分单位层面风险评估和业务层面风险评估:
1.单位层面风险评估主要包括是否成立了以单位一把手为领导的内控领导小组,单位负责人及领导班子是否重视内控建设工作,是否定期召开内控领导小组会议;单位是否建立内控工作部门、内控评价与监督部门;单位有无定期开展内部控制专题培训,有无建立内部控制手册;是否建立单位工作规则、“三重一大”制度;是否建立会计人员岗位责任制度、账务处理程序制度、稽核制度、原始记录管理制度、财产清查制度、财务收支审批制度、财务会计分析制度等内部会计管理制度;内部控制制度是否覆盖执法单位经济和业务活动的全范围、贯穿内部权力运行的全过程、规范单位内部各层级的全体人员等。
2.业务层面风险评估主要包括合理配置岗位权责,细化业务流程和权力运行结构,识别业务风险,提出风险控制措施,涉及预决算管理、资金管理、资产管理、政府采购管理、工程项目管理、信息化管理、合同管理等方面,如在合同管理中,涉及重要政策、重大行政决策事项、重大项目安排、大额资金使用的重大合同,要组织对合同草案进行社会稳定、环境、经济等方面风险评估,必要时可以组织专家进行论证并出具风险评估报告。
(三)信息与沟通方面,应当及时、准确收集和传递与经济活动内部控制相关的信息,确保信息在内部以及与外部之间有效沟通。要着力构建执法单位内控信息化平台,整合现有的财政、财务、办公及相关执法业务管理系统,构造信息交互和共享平台,将内控理念、控制活动、控制流程、控制方法等要素嵌入信息系统,促进经济和执法业务活动的信息集成与共享,加强对经济活动信息系统开发与维护、数据信息处理、网络安全等方面的管理,充分发挥信息技术在内部控制中的支撑作用。
(四)内部监督方面,要建立健全内部监督制度,加强对内部控制建立与实施情况进行监督检查,尤其针对高风险权力事项运行的监督检查,规定内部监督的程序和要求,明确具体的监督事项、监督主体、监督责任,明晰各部门或岗位在内部监督中的职责权限。加大监督力度,强化“一岗双责”,内控机制建设工作要纳入党风廉政建设责任制考核中,真正把全面从严治党的要求融入到日常执法管理工作的各个环节。通过日常监督和专项监督,检查经济活动内部控制实施过程中存在的重要问题、管理漏洞,进一步改进和完善内部控制措施;要健全内部审计制度,加强财务收支(预算执行)审计、领导干部经济责任审计、基本建设审计、问题导向审计等,扩大内部审计覆盖面,重视内部审计结果运用,对于各类巡视、审计、财政综合检查揭示的问题和提出的意见,加强审计整改,落实整改责任制,对于发现的典型性、普遍性、倾向性问题,应当及时分析研究,完善相关制度,建立长效机制。
三、交通运输执法单位内部控制的主要工作方法和措施
按照内部控制建设要求,控制活动是根据风险评估结果、结合风险应对策略采取的确保单位内部控制目标得以实现的方法和手段。对于交通执法单位而言,要全面梳理经济和业务流程,确定控制活动主要环节和关键控制节点,根据内部控制原理和风险评估结果,针对风险点选择相应的工作方法和措施,重点做好以下几个方面:
(一)不相容岗位相互分离控制。
应当通过内设机构或岗位分设的方法,实现不相容岗位相互分离,明确划分职责权限,形成相互制衡、相互监督的工作机制。如要合理设置会计工作岗位,科学划分职责权限,提升内部控制水平,实现财务管理决策、执行和监督相互分离、相互制约;如在政府采购方面,采购需求提出与审核岗位、采购方式确定与审核岗位、采购执行与验收岗位、采购验收与登记岗位是否分离,同时在核心业务、关键节点设置针对性防控措施,坚持不相容岗位相分离,从管理机制上杜绝违规违纪行为的发生。
(二)授权审批控制。
应当全面梳理各项经济活动的审批权限,明确、合理设置内部机构或岗位办理经济活动事项的审批权限、程序、依据和相应责任,编制重要权力事项清单,规范审批流程。如对日常公用经费支出、项目支出设置各层级审批权限,明确大额资金使用范畴,对于重要执法装备和大宗物资采购、重大资产处置以及对执法管理发展产生重要作用的基础设施建设、生产生活保障等工程项目,必须根据单位工作规则、财务管理办法等有关“三重一大”的要求,经过集体决策审定;如制订交通执法单位行政处罚自由裁量适用基准和裁量规则;如明确合同的授权审批和签署权限,未经授权不得以单位名义对外签订合同,禁止超越单位职权或者超越授权、委托权限签订合同等。
(三)归口管理控制。
应当按照权责对等的原则,采取确定牵头部门或牵头人员等方式,对有关经济活动实行统一归口管理。如合同管理方面应加强合同控制,实施归口管理,明确合同职能部门、合同承办部门、合法性审查、专业审核部门的职责,实现合同管理与预算管理、收支管理相结合;经费管理方面,涉及会议费、公务接待费、公务用车运行与维护费用应由办公室综合部门扎口管理,涉及人员经费应由组织人事部门扎口管理等。
(四)会计系统控制。
应当严格执行国家统一的会计制度,加强会计基础工作规范化建设,对照财政部《会计基础工作规范》(2019年修订)要求,明确会计凭证、会计账簿和财务报告的处理程序,保证会计资料真实合法完整。如在2019年全面实施政府会计准则的背景下,要深刻理解“财务会计和预算会计适度分离并相互衔接”的会计核算模式,及时更新会计信息系统,做好新旧会计制度衔接,在资产清查的基础上,根据政府会计制度的要求,进一步明晰资产使用责任主体,统计核实固定资产各类数据,准确计提固定资产折旧。清理基建账务,按规定及时办理基本建设项目竣工财务决算及固定资产入账等手续。同时按照要求编制政府部门财务报告、年度财务决算报告等。
(五)全面预算控制。
应当实行全面预算管理制度,编制部门预算并分解落实到执法单位内部各部门,预算要覆盖到内部各层级单位,覆盖到各项经济活动及经济活动的全过程。严格遵守《预算法》,单位的所有收支必须统一纳入单位预算,实行全口径管理,按照财政部门要求,在编制部门预算时,同步编制专项资金预算绩效目标;严格遵循先有预算、后有支出的原则,强化预算约束,严禁超预算或者无预算安排支出,严禁以任何形式隐瞒、截留、挤占、挪用罚没收入,同时目前财政部门加大预算执行动态监控,覆盖财政资金支付、公务卡使用等范围,执法单位还要配合核查监控预警事项,切实抓好预算执行跟踪整改。
(六)财产保护控制。
应当建立健全资产日常管理和定期清查机制,采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施,确保资产安全完整。如要明确交通执法单位资产管理职能部门和日常管理机构,及时将各类资产基础数据录入信息系统并加强动态更新管理;新增资产要按规定验收,长期已使用在建工程要按规定办理转固手续;资产使用、管理要符合制度规定,手续完备;要定期组织资产清查、盘点,做到账账、账卡、账实相符,盘盈、盘亏按规定进行处理,毁损、丢失资产处理履行相应报批手续。资产处置要遵循公开、公正、公平原则进行操作,要按照规定程序,通过产权交易机构、采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律、法规规定的其他方式进行。根据审批部门的批准文件组织产权核销和账务处理,处置收益及时足额上缴财政或纳入单位预算。
(七)单据控制。
应当明确界定各项经济活动所涉及的单据,并严格要求相关工作人员按照相关规定填制、审核、归档、保管单据。要认真落实公务接待、会议、培训、差旅、出国、公务用车等管理办法或规定,严格执行“三公”经费开支标准,如培训费报销,在综合定额范围内,应附培训计划审批文件、培训通知、实际参训人员签到表、讲课费签收表以及培训机构出具的收款票据、费用明细等凭证要件;如在单据编制方面,应当按照预算编制的经济分类执行,不得随意变动;单据审核方面,加强预算性审核,对于无预算、超预算、支出依据不足的支出,不予审核通过;加强规范性审核,对于未按有关制度及工作要求流程办理、没有经过事前审批或与事前审批不一致的支出,不得办理;对审批手续不全的支出,财务应当退回,要求补充、更正;加强实质性审核,对于票据不全、原始凭证单据不合规、超范围、超标准、违反审批权限的支出,不予报销。
(八)绩效考评控制。
应当对涉及经济活动的部门和岗位进行定期考核评价,探索将执法安全、执法重点环节、执法能力、内控考核评价等情况纳入考评指标。围绕单位发展目标和任务,对具体实施情况进行跟踪分析和监督检查。要深入贯彻落实中央关于全面实施预算绩效管理的意见,建立和实施经济活动绩效考评制度,科学设置考评指标体系,开展国有资产管理绩效评价、专项资金使用评价工作,切实做到“花钱必问效,无效必问责”,积极构建以绩效为导向的资源配置机制,对绩效执行好的项目,在安排下一年度预算时予以倾斜;对执行效率低、低效无效资金的项目,在安排下一年度预算时应予以削减或不再安排,并追究其相关部门的责任。
总的来说,在当前深化体制改革的背景下,交通运输执法单位要统一思想认识,加强组织领导,进一步提高加强内控建设的自觉性和主动性,牢固树立“一盘棋”的思想,增强制度观念,强化系统思维,建立健全内控建设机制,着力形成工作合力,不断增强执法能力和提升服务水平,为建设交通强国提供高质量的执法保障。
