核心提示
临时用地管理是土地利用管理的重要内容，而实践中临时用地使用的混乱无序，也是土地利用管理面临的难题之一。笔者结合安徽省工作实践，分析了当前临时用地利用和管理存在的实际问题，并提出了完善管理制度的建议。
临时用地管理制度是《土地管理法》确定的一项土地管理制度。近年来，各地结合地方实际加强临时用地管理，取得一定成效，但也存在用地范围不明确，重审批、轻监管，重使用、轻恢复等问题。笔者在分析临时用地管理现状的基础上，提出了严格限定用地范围、强化审批全过程监管、规范补偿租赁标准、明确恢复标准等4个方面的对策建议。
临时用地管理现状分析
范围不清晰。从安徽的情况看，省自然资源厅仅规定了3种符合临时用地的情况，但日常工作中随意扩大临时用地范围的现象普遍存在，比如将采矿（制砖厂、轮窑厂）、小型码头、临时简易棚、临时堆放场等用地也纳入临时用地范围，并未得到有效控制。
审批管理缺乏系统性。一是分级审批用地的规模缺乏标准。一些临时用地占用耕地行为，规避了耕地占补平衡的法律义务。而占用耕地的临时用地审批，目前还没有高层级的规范性文件来规定占用不同规模耕地的审批权限。二是审批程序及要件模糊。《土地管理法》第五十七条规定：建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。在实践中的困惑是：临时用地由县级以上人民政府自然资源主管部门审批，这里是否包括设区的市自然资源主管部门的派出机构自然资源和规划分局？在概念界定上有些模糊。进一步，如果由市自然资源和规划局授权派出机构分局承担审批临时用地，是否具有合法性？也没有权威的解释。同时，城市规划行政主管部门和自然资源主管部门合并后，城市规划区内临时用地办理规划行政许可，是否为办理临时用地的必要前置条件，法律法规规范性文件也未明确。
补偿原则和租赁费用标准缺乏规范性。从已有的法律法规、规范性文件看，确定临时用地的补偿标准和实施管理、办理有关手续的有关规定缺乏操作性。如《土地管理法》仅第五十七条、《土地管理法实施条例》仅第二十七条和二十八条涉及临时用地，虽然这些法律法规条款对临时用地的范围、批准、补偿及使用约定、期限等作出了原则要求，但都没有操作性的具体规定。以安徽省阜阳市颍州区为例，临时用地涉及占用农村集体土地的，大都是由使用人通过当地村委会或社区协商；对于使用经省人民政府批准的，已实施征收而未供应的土地，一般由实施征收的主体与使用人签订国有土地租赁合同；对于国有土地租赁费是否缴入财政专户、专款专用更没有明确规定，常常导致国有资产的流失或难以保障土地所有权人和使用权人的合法权益。
审批管理缺乏严谨性。一是审批缺乏科学性。临时用地项目一般不做可行性研究分析，选址带有一定的随意性。二是审批时限与项目建设周期不一致。如：高铁、高速公路、桥梁工程建设时，沿线设置的大量临时制梁场、混凝土搅拌站等，由于场地经过重型机械长期碾压，土质变硬甚至无法复垦；对于超过2年的临时用地，延期1年后仍需继续使用的临时用地，目前还缺乏有效的法律界定；有的施工期限长达四五年，原本应修建的简易施工用房设施也提高了标准，变成了永久性建筑物，目前还没明确的处理规定。
完善临时用地管理的对策建议
严格界定临时用地范围。结合《自然资源部关于规范临时用地管理的通知（征求意见稿）》，凡符合临时用地特征的用地行为，均应纳入临时用地范围予以规范。范围包括：(1)建设项目施工过程中建设的直接服务于施工人员的办公和生活用房，包括临时办公用房、生活用房、临时工棚等使用的土地；直接服务于工程施工的辅助工程，包括农用地表土剥离堆放场、材料堆场、搅拌站、钢筋加工厂、施工及运输便道、地下管线施工、地上线路架设等使用的土地；(2)建设项目选址实施的工程地质勘查、水文地质勘查，以及矿产资源勘查等，在勘查期间临时生活用房、临时工棚、地质勘查作业及其辅助工程、运输便道等使用的土地；(3)抢险救灾等使用的土地；(4)服务于乡村振兴的农村集体经济组织或农村居民用地，如农民大舞台、农作物季节性晾晒场、粮食收购点、农产品临时交易场所等。针对农村集体经济组织或农村居民在承包地上开发建设，极易破坏土地耕作层，形成固化硬化的地面，造成耕地向建设用地不可逆的转化，应当办理农用地转用手续，按农村集体建设用地相关政策和规定予以规范和管理。
加强审批事前、事中、事后全过程监管。一是规范审批程序。建议在自然资源部层面对临时用地的审批权限作统一规定，所有临时用地一律由所在地的市县级人民政府自然资源主管部门批准（不包括市辖区分局）。二是落实耕地保护属地人民政府责任，临时用地应尽量在征地范围内安排。预制场、混凝土搅拌场等容易造成永久性破坏耕地的临时用地，不得占用永久基本农田；占用永久性基本农田的临时用地，须经省级自然资源主管部门审批。因临时使用土地造成永久性破坏确实不能复垦为耕地的，由辖区政府负责落实耕地占补平衡责任。三是依法严肃查处违法违规行为。自然资源主管部门应把临时用地纳入常态化管理，纳入土地巡查、年度变更调查及卫片执法检查范围。对于未批先用的临时用地，依法依规进行处理；不符合临时用地规定的，要限期拆除，恢复土地原状。对于已经批准的临时用地，存在不按合同约定使用、建设永久建筑物、到期没有恢复原状等情况的，要依法处罚，限期恢复土地原状。
建立规范补偿和租赁标准体系。临时用地双方为一般民事主体，使用集体土地的，应当依照《合同法》之规定，双方平等协商补偿标准。因公共利益或为公共利益需要使用临时用地的，补偿费用应参照当地征收集体土地的补偿费标准，规定在一个合理的范围之内。因抢险救灾需要征用国有土地或集体土地的，可参照因公共利益需要临时用地的补偿标准予以规定。对于国有土地租赁费标准，结合土地分等定级结果、片区基准地价，根据临时用地建筑密度乘上一个系数进行修正调整，避免国有资产流失。
明确复垦标准。临时用地期满后，用地单位在约定的期限内，严格按照土地复垦方案确定的复垦目标、复垦标准、复垦措施实施土地复垦，落实土地复垦责任。自然资源和规划部门要加强土地复垦工作业务指导，及时组织有关部门验收，经验收合格的全部退还土地复垦费。用地单位无条件组织土地复垦或复垦不符合要求的，由自然资源主管部门组织其他单位实施复垦。
