针对 20 余年行政审判权的运行进行实效评估，向来众说纷纭。有人认为，自行政审判权创立以来，其日渐完善、整体情况趋好； 有人认为，其上行下落，间或有之，整体迂回徘徊； 更有极端意见认为，其自始空转，并未解决实质性问题。这些评价彼此相差甚大，但共同点在于，无论着眼做整体规范的证成演绎，或是司法个案的经验归纳，背后均缺乏成体系的客观数据分析。所以，对我国行政司法规律如何把握? 对行政司法如何定位? 留给我们的，似乎也总是一幅飘忽不定、混杂迷茫的画卷。那么，行政司法演进规律究竟是怎样? 它又将带给我们哪些启示?
通过数据的归纳和比较，本文试图给出一些回答
1 行政审判权运行的数据归纳与趋势分析
1.1 归纳方法
在以往的研究中，有学者使用全国法院案件一审维持率与撤销率之比，测度法院行政审判是否达到保护相对人合法权益的目的[1],有学者使用申诉信访率（全国法院每年受理的来信来访量与当年法院结案量之比） ,测度法院的纠纷解决能力[2],还有学者通过归纳法律共同体内受访职业者对行政诉讼的看法，测度行政诉讼的被认可程度[3].本文则选择对 20 余年行政审判案件数据，进行如下几组抽样梳理：第一组数据，采取历年全国法院一审行政案件的收案数与全国各类案件收案总数比值、历年全国法院二审行政案件收案数与全国各类二审收案总数比值、历年全国行政审判监督案件收案数与全国审判监督案件收案总数比值；第二组数据，采取历年全国法院行政一审维持判决、撤销判决占一审行政案件结案数比值；第三组数据，采取历年全国法院二审维持原判判决占二审结案案件比值、历年全国法院再审程序中维持原判判决占再审程序结案案件比值；第四组数据，采取全国法院历年行政二审收案数与一审判决结案数比值，采取全国法院历年二审收案数与再审收案数之和与一审结案数比值。
1.2 分析考察对象
各组指标的计算方法和选择理由如下：
第一组数据考察的是，在一审、二审、再审程序中行政审判的占比，由于本组计算考察对象为各审中行政审判"活跃程度"的年度间变化，因此分母采取相比历年结案数更加宽口径的收案数。
第二组数据考察的是，历年法院一审判决中维持判决与撤销判决的占比，旨在分析在行政诉讼一审阶段中，法院判决是否存在一定的偏向性。
第三组数据旨在，通过比较二审与再审程序中维持原判判决占总判决的比重，观察两种程序对原审的纠正程度。
第四组数据通过计算上诉率（行政二审收案数与一审判决结案数之比） ,息诉率（二审收案数与再审收案数之和与一审结案数之比）,来考察行政诉讼参诉人对诉讼判决接受程度。考察 2007 年 4 月开始实施《诉讼费用交纳办法》对二者是否有影响,如果影响均存在，则依照 Spss 软件测算二者是否相关，以及二者相关程度。
第五组将行政案件上诉率、息诉率与民事上诉率、息诉率进行比较。
1.3 数据归纳与趋势分析
本文研究数据均来自《中国法律年鉴》1990 年至 2011 年"统计资料"部分，及历年《最高人民法院工作报告》.
1.3.1 关于全国法院一审、二审、再审案件中行政案件比例
从图 1 中可以明显看出： 首先，无论是一审、二审、还是再审案件，行政审判案件所占总量都十分的少。三者之中，二审收案率最高，再审受案率其次，一审收案率最低。其次，一审收案率除 1989 年后的5 年有所升高，其它都保持稳定； 二审受案率和再审受案率相比较而言提升较快。最后，二审受案率和再审受案率在 2007 年都有一个较大的下滑，之后才有所恢复。
1.3.2 关于全国法院行政一审维持、撤销判决占一审结案总数比例
根据图 2,我们可以看出，行政一审判决维持比例除在 1996、1997 等少数年份与撤销比例大致持平，其余年份均远远高过撤销比例。在 1989-1997年的八年里，维持率一直保持约 5%的年度匀速下降； 与此同时，撤销率从 1989 年的 14%上升至 1992年的约 21%,又于 1997 年回落至约 14%.之后1997-2008 年约 10 年间，维持率保持上升趋势，而撤销率一直下降，2008 年至 2012 年的 3 年里二者同时下降。
1.3.3 关于全国法院二审、再审维持判决占结案总数比例
在图 3 中，我们可以看出： 在 1989 年至 2012 年间，二审维持原审判决率大致保持稳定，一直在54%与 66% 的区间里波动； 而再审维持率的波动幅度之大，令人吃惊。1989-1997 年间再审判决维持率都十分高，但在 1997、1998、1999 年间发生了巨幅下滑，2000 至 2003 年又大幅上扬。之后，几乎一直保持着奇数年高，单数年低的震荡上扬，最近两年又有所回落。
1.3.4 关于全国法院行政案件、民事案件上诉率和息诉率
从图 4 中可以看出，行政上诉率与息诉率呈反比关系，1989 年-1997 年行政上诉率下降，而息诉率一直上升。1997 年至 2003 年上诉率上升，息诉率下降，2002 年至 2009 年两者均保持稳定。在2010 年行政息诉率有一个约 14%幅度的上扬，2011年又下落 11%,同期上诉率保持反比关系变化。
1.3.5 关于行政上诉、息诉率与民事上诉、息诉率比较
从图 5 中我们可以看出，首先，行政上诉、息诉率之间呈现反比关系，民事上诉、息诉率之间并不存在。第二，民事息诉率一直稳定在 90%以上，远远高于行政息诉率。第三，民事上诉率以 1998 年为底，以 1989,2012 两头为边，呈"U"型图状； 也就是说，1998 年前民事上诉率呈 10 年下降，1998 年后呈10 年上升。有趣的是，行政上诉率也以 1997 年、1998 年前后为界，呈现相似特点。
2 行政审判权的现实： 多向度的数据考察分析
2.1 关于一、二、再审行政案件收案比例
行政案件在三种审判中所占比例过小，其中原因学者讨论、分析众多，笔者不再赘述。20 多年中，行政案件收案率一直稳步上升，充分反映出行政诉讼制度的实施，整体上呈现良好状态； 上升的幅度范围较小，却在某种程度上反映出行政诉讼制度在法治道路上发展艰难。
在三种收案率中，二审行政收案率大于一审收案率，说明审级越高，行政案件收案比例越高； 在某种程度上，也反映出基层法院对行政案件立案不足，大量行政纠纷被基层法院拒之门外。再审行政收案率大于一审收案率，说明审判监督力度越大，行政收案率越高； 同时，也反映出无论一、二审法院作为原审法院，行政收案力度都比较小。在 20 多年中，行政二审受案率与再审受案率保持明显的同起同落式正比关系,反映出行政司法政策对两者产生同样的影响。
2.2 关于全国法院行政一审维持、撤销判决占结案总数比例
过高的维持率。维持率远高于撤销率，表明法院系统在一审中的中立性不足。两种判决类型比例共同保持下降趋势。原因在于，一审判决类型中撤诉与其它两项的大量增加。
一审行政案件撤诉量在 1998-2004 年大幅下降，却在 2004 年-2012 年后激增。考虑到 2002 年后，司法政策向着追求案结事了、和谐司法方向的转变，这一政策性调整在 2003 年、2004 年前后带来行政案件撤诉量大量提升。与民事案件不同，民事案件追求"案结事了"的最好方法在于调解，而在行政审判领域，这一司法审判政策激励方式带来的后果是撤诉量的大量增加。这表明法院系统为追求行政审判的"案结事了",行政诉讼的原告可能承受着非正常撤诉压力。
一审判决"其它"项目量的大量增加，反映出行政案件一审中出现大量既定判决类型无法囊括的诉讼标的，也反映出我国行政审判类型不足，不能满足司法的现实要求。
2.3 关于全国法院二审、再审行政维持判决占结案总数比例
在图 3 中，行政案件二审维持原判判决比例高于再审维持原判判决比例。行政二审与再审的区别是： 首先，提起主体不同。二审的提起主体是当事人，而再审的提起主体可以是当事人、可以是检察院、也可能是法院自己。其次，提起动机不同。提起二审只需要在法定上诉期内一方当事人对判决结果不满，而再审则是原审中出现了法律事实或者程序错误，或法官出现了违规事项。第三，审理方式不同。《行政诉讼法》第 58 条规定： "人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以进行书面审理。"《行政诉讼法解释》第 67 条规定： "第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查。当事人对原审人民法院认定的事实有争议的，或者第二审人民法院认为原审法院认定事实不清楚的，第二审人民法院应当开庭审理。"可见，行政二审以书面审理为主，而再审则一定是事实审。
综上，再审单纯是纠错程序，而二审在监督功能外，本质上是一种终审息诉程序，再审判决维持率远低于二审判决维持率，说明对原审的监督力度越大，出现偏向性判决的比例越小。
2.4 关于行政上诉率、息诉率与民事上诉率、息诉率
2.4.1 20 年呈现抛物线变化
通过图 4、图 5 的对比，得出以 1998 年、1999 年为界，行政审判与民事审判一审上诉率都呈现前 10年下降、后 10 年上升的特点，说明司法的纠纷解决功能具有一致性。但是，通过对比，在行政案件息诉率远远低于民事案件息诉率的情况下，行政案件上诉率居然整体也低于民事案件息诉率。为什么与民事审判领域相比，在行政审判领域中会出现相对更多的既没息诉，又不上诉的案件? 其中原因可能和大量的案外和解、调解有关。
2.4.2 2008 年后行政上诉率出现明显下降
通过以上对照分析可以表明，行政上诉率的明显下降，可能说明几个问题： 第一，行政审判质量有所提高，行政相对人在一审中即获得满意的裁判结果； 第二，行政机关依法办事的能力和意识有所改善，在行政调解、行政协商或司法调解中，便已经化解掉矛盾与冲突； 第三，考虑到政策的滞后性，2007年 4 月开始实行的《诉讼费用交纳办法》，在降低上诉费用的前提下，其并没有起到鼓励行政上诉率提高的效果。
3 结论： 行政审判权的实践困境及改革方向
3.1 行政审判纠纷解决功能，相对于整体司法政策有巨大的"政策漏出效应"
