1989 年的《行政诉讼法》实施 20 多年了，这部行政诉讼法跨越了我国改革开放 30 年，以 10 年为一个阶段，已经经历了三个时期的历史变化，有着不同的社情民意。特别是近些年，行政诉讼法显然已不能适应社会的发展，因此，进一步修改完善行政诉讼法势在必行。
一、检察职能切入行政诉讼体制的背景
我国目前的行政诉讼体制存在诸多问题亟待解决，其中最为明显的，就是“立案难，审不动”.在现有体制下，想要根本解决上述的两个问题是不太现实的。所以，笔者想通过构建新的诉讼模式来破解这一难题，当然在构建新的体制的同时，也要充分地考虑司法成本问题，不能纸上谈兵。
检察院作为法律监督机关，有义务监督包括宪法在内的所有法律的实施，这也是法律监督的应有之义。但是，彭真同志在五届全国人大二次会议上作《关于七个法律草案的说明》时说： “检察院对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件，一般的违反党纪、政纪并不触犯刑法的案件，概由党的纪律检查部门和政府机关去处理。”
限于当时的社会发展、法制发展，立法机关有这样的认识也是正常的。但是，在今天的法制中国，检察机关不仅仅要有“刑事检察权”,而且应当定位在法律监督机关。
有的学者认为，“检察机关享有法律监督权是一种科学的权力配置模式吗？”,法制的发展，需要我国从多方面建立监督机制。检察院凭借其司法实践、法律培训、人员素质等方面的优势，在诸多监督主体中，其法律水平肯定是最高的，对于监督法律实施和法制的进一步发展都有很重要的意义。因此，检察院的法律监督机关的地位是合法且合理的。
监督行政诉讼法的实施，是检察院应有的职责。但多年来，行政诉讼法对于检察院监督的规定一直处于缺失的状态。《行政诉讼法》修改草案中提到了检察院的监督方式，是借鉴了新民事诉讼法中的相关规定，基本就是照抄过来。
笔者认为，通过类似民事诉讼法的监督手段，在司法实践中，检察院对于行政诉讼法的监督势必将会流于表面，起不到应有的效果。在构建新的行政诉讼法模式中，希望引进检察院作为公诉机关，这样作为参与者可以保证行政诉讼法有效实施。法的安定在立法方面要求法的规定要明确，具有不可轻易变更的固定性，尤忌朝令夕改。
二、检察职能切入行政诉讼的法理分析
现行行政诉讼法中，检察职能的定位为检察监督，在行政诉讼实施的时间内，监督效果并不是很好，主要有以下几方面原因：
1. 立法过于原则化，导致检察监督权的行使缺乏明确的法律依据。《行政诉讼法》第十条规定： 人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。这一原则性规定是检察机关对行政诉讼活动实施监督的明确法律授权，但该条文过于抽象，既未明确检察监督的范围，也未明确检察监督的方式，更没有阐明检察监督的法律后果。检察机关在具体的检察监督过程中无所依据，没有具体的条文，没有具体的程序，最终的结果是检察监督的缺失。还有，检察院在现行行政诉讼体制中不能够参与到诉讼之中，不能够参加庭审，也就不能够监督好庭审程序以及不能够在庭审中发现的问题。因此，笔者想要通过引入检察机关作为公诉部门，让检察机关参与到审判程序之中，这样能够更好地履行检察监督职能。而且，由于案件责任制，也会促使检察官在办案中尽心竭力，不会像现行体制中，检察机关参与行政诉讼是可有可无的。
2. 法律规定限制了检察监督的范围。《行政诉讼法》第六十四条规定： 人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。该条规定直接限缩了检察机关对行政诉讼的监督范围，由全面监督到对判决的监督，这明显是不合理的。为保证整个诉讼程序的公正，全面的监督是有力的保证。只对最终结果进行监督，不仅会使检察机关监督不力，而且不能够使当事人信服。在引入检察机关作为公诉机关后，立法必然需要进行改变。在此背景下，凭借着检察职能切入到行政诉讼，应当构建起对整个行政诉讼程序进行检察监督的完整体制。这样可以让当事人最为信服，并能够最大限度地保证程序公正。
3. 法律规定限定了检察监督权行使。根据《行政诉讼法》第六十四条的规定，检察机关行使检察监督职能仅仅局限于抗诉。根据行政诉讼法修改草案，检察机关的检察监督手段，吸取了民事诉讼法的经验，加入了检察建议，拓宽了检察监督的范围。但是，在司法实践中，民事诉讼的检察监督并不是很有效。在行政诉讼中引入民事诉讼检察监督的手段，到底能够起到多大的作用，现实中检察机关运用检察建议的效果，都还需要司法实践来检验。在笔者构建的体制中，由于检察机关作为诉讼参与人，关乎到自身的利益，检察机关就肯定会运用好法律赋予的权力，更好地推动行政诉讼程序走向公正。
4. 检察机关自身方面的原因。一是在检察执法理念方面，虽然法律赋予了检察机关对诉讼进行监督的权利，由于长期以来检察机关的主要业务集中在刑事诉讼、职务犯罪侦查等方面，“重打击、轻监督”的司法理念成为检察业务建设的主导，行政诉讼检察监督职能得不到全面履行； 二是在检察职能分配中也往往存在分配畸形的情况，检察资源集中于侦查监督、公诉案件的办理和职务犯罪案件的办理。行政诉讼程序中，检察机关一旦成为公诉机关，检察机关对于行政诉讼的重视程度必然会有所改变。当行政诉讼审结率作为考核标准，各个检察院都会自己培养自己的行政诉讼业务骨干，这对于推动行政诉讼发展是大有裨益的。
三、检察职能切入行政诉讼的制度构建
（ 一） 案件繁简分流，构建行政诉讼简易程序
行政诉讼案件也应当像《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》一样，具有简易程序，实现繁简分流，提高司法效率、节约司法成本的同时，保证司法的公正。1997 年以前的德国，其行政诉讼程序也尚未设置简易程序的，后为解决“行政诉讼审理程序过长”、“行政诉讼案件数量太多给法官造成的巨大负担”等问题，值《行政法院法》修改之际，分别于该法第八十三条和第九十三条增设了“法院裁决”、“范例诉讼”两种简易程序。
简易案件由当事人自行向法院提起诉讼，法院可以采取独任制审判，也可以采取合议庭审判（ 根据审慎的原则，以防错案的产生） .相对复杂的案件由当事人向检察院申请，检察院仅做形式审查，只要符合形式上的要求，检察院就必须进行立案。凭借着检察院内部拥有民事行政检察科，对于行政案件并不是一无所知，再结合多年来行政案件的数量，这样的要求不会使检察院应接不暇。在立案后，由检察院审查是否为滥用诉权的情况，如果查证属实可以驳回请求。相应的，当事人享有向上级检察院复议的权利。经过复议驳回的请求，将不会再享有提起诉讼的权利，因为通过两级检察院针对是否滥用诉权的审查已经足够审慎。当然，为了避免检察院推诿责任，有意避免行政诉讼给其带来的各种压力而将大部分案件驳回。笔者认为，需要制定合理的内部机制来督促检察院立案并将案件推行下去，从而解决好“审不动”的难题。
检察系统内部应将行政诉讼案件受理及审结率作为一项考评标准，并将行政诉讼案件审理情况作为人大考察检察院的一项重要指标，实现人民监督检察院的目的。据统计，2002 年之后的几年，全国的行政诉讼案件数量徘徊在 10 万件左右，平均每个基层法院约 30 件。[4]
可以看出，基层行政诉讼案件的数量本来就不多，因此担心采用新模式后，检察院将面对太多案件的压力是不合理的。同时，结合中国社会历史传统，人们对于起诉行政机关是很抵触的，滥用行政诉权的可能性在中国这样的社会背景下发生的数量将会很少。
（ 二） 破解立案难问题，创新案件管辖
根据以往司法实践的经验，在《行政诉讼法》实施过程中，基层法院受当地政府的影响很大，造成了许多案件“立案难，审不动”.法院作为一个中立的组织在行政诉讼中丧失了中立地位，社会影响和社会效果都不是很好，人们在运用行政诉讼法保护自己的合法权利的时候对法院总是持一种不信任的态度。
基层法院受到地方政府的影响，中级法院受到市级政府影响，高级法院受到省级政府的影响。因此，如果单纯地提及管辖，作为被告的上级政府会出面干扰上级法院，所以最终的效果并不明显。跨区域的管辖可以取得一定的效果，毕竟隶属于不同省级政府，受到地方政府的干扰就会大大降低。但是，此种方案成本较高，而且在司法实践中，行政诉讼案件一审胜诉率可以达到 17% 以上，都采用跨区域管辖方案势必会造成司法资源的浪费。
根据***总书记的讲话精神，法院、检察院建立适当分离行政区划的体制势在必行，这样，就可以很大程度地避免法院、检察院在人、财、物等方面受制于地方政府，进而受到影响，最终影响到司法裁判的公正。建立起适当分离的体制，同时可以适当提升级别。现行体制下，地方司法机关的级别要比地方政府级别低，在中国社会历史传统和人物心理预期下，低级别官员很大程度上不敢去挑战高级别官员。所以，建立适当分离行政区划的司法系统，并结合跨区域受理行政诉讼案件可以避免地方政府给司法机关带来负面影响。
笔者认为，以构建适当分离行政区划的检察系统为基础，受理简易和普通的，也就是低级别的行政诉讼案件，可以避免地方政府带来的影响； 复杂的、级别较高的案件，考虑跨越省级区域的管辖，此类案件往往影响重大，办案难度也较大。跨区域办案可以避免省级政府带来的负面印象，而且因为案件影响较大，不存在浪费司法资源的问题。
（ 三） 扩大受案范围，应针对所有侵害公民权益的行政行为
行政诉讼简易程序，只受理事实清楚，明显存在侵害当事人合法权益的行为的案件。这样能够有效进行繁简分离，加快行政诉讼审判速度，从另一方面保障当事人的权益。但是，在公正与效益的价值取向上，由于私权利的控制范围、公权力的介入程度和社会影响力的不同，民事诉讼简易程序偏向效益，刑事诉讼简易程序偏向公正，而行政诉讼简易程序居于二者之间。所以，在立法规定行政诉讼简易程序的受理范围时，一定要充分考虑公正与效益的平衡。
行政诉讼普通程序与现存的行政诉讼程序类似，只是笔者引入了检察院作为公诉机关。在受理案件时，检察院需要对案件进行分类，以逐步建立行政诉讼分类制度。我国《行政诉讼法》只是规定了几种判决的类型，并没有系统的行政诉讼法分类标准。引入检察院这一中立且法律水平较高的机关，可以根据原告的诉讼请求来进行分类。至于分类的标准，各国的司法实践各不相同，我国可以借鉴德国的经验进行分类，以实现分类后不同程序的分流，保证每一类行政诉讼都得到最好的处理。
检察院同时承担着行政公益诉讼的职责，公益诉讼是指公民为维护公益，就与自己权利及法律上利益无直接利害关系的事项，对于行政主体的违法行为而提起的行政诉讼。在公益诉讼中，并不需要当事人向检察院提出申请，检察院可以根据社情民意，对那些影响范围较广，结果比较严重的各类行政行为进行公益诉讼。这样较之公民自己提起公益诉讼，专业性更强，最终效果也会比公民自己得到法院和行政机关更多重视。例如： 张家界慈利法院首次审结行政公益诉讼案件，就得到了舆论的表扬与肯定： “本案的审理，对于推进依法行政、维护公共利益，推动社会公众参与社会管理有着重要意义。”
抽象行政行为是否可诉一直是学界的争议，现行《行政诉讼法》规定只能对具体行政行为进行诉讼。学术史已经见证了《行政诉讼法》引入具体行政行为的不慎，最高人民法院又用行政行为掏空了它的诉讼内涵，虽然装进了法官想要受理的公法行为，却使得行政行为变得空洞无物，更像一个符号，一个象征。
可以看出对于各类行政行为（ 包括抽象的与具体的） 纳入诉讼范围内，是各方面一致赞同的。此时，作为法律监督机关的检察院真是最适合的选择。对规范性文件的附带审查，由检察院来向法院提出，同时赋予法院审查规范性文件的权力。甚至，包括所有侵犯到公民合法权益的行政机关内部行为都应当纳入到诉讼范围内。最终构建一种由检察院审查判断，以侵犯公民权益为唯一标准的模式来受理行政诉讼案件，而不再是局限于具体行政行为。
（ 四） 督促判决执行，维护好判决权威
行政机关往往在接到法院的判决之后，并不按照法院判决行事，而是敢于挑战法院的权威，使行政诉讼付诸空谈。这也是行政诉讼案件“立案难，审不动”的根源所在，因为即使最后进行了裁判，也得不到执行，基本等同于没有判决，反而造成更加不好的社会影响。法院因此更加不愿受理行政诉讼案件。
在笔者构建的体制中，检察院作为公诉部门提出诉讼请求后，有义务保证最终判决得以实施。检察院拥有的自侦部门能够很好地帮助检察院保证行政诉讼判决的执行。对于拒绝执行法院判决的行为，在今后的立法中可以考虑将其列为渎职行为，以保证行政机关执行法院判决。如果在这种立法背景下，行政机关拒绝执行判决，检察院自侦部门可以对相关负责人以渎职罪立案侦查，这对于行政机关负责的约束要明显大于《行政诉讼法》修改草案中的方案。行政诉讼的判决就可以保证执行了。综上所述，行政诉讼对于国家、对于党都是至关重要的。
行政诉讼不仅是为了监督公权力而设立的，而且是国家通过法律为公民、法人或者其他组织提供的一种非常重要的法律救济手段、途径和制度。因此，行政诉讼关乎着社会的稳定、人民的拥护，是不可以掉以轻心的。新行政诉讼体制设想，旨在加入检察院这一主体帮助当事人摆脱弱势地位，让当事人更加信服最终的判决。为此，同样需要重构许多其他制度与其相适应，才能更好地发挥这一制度的优越性，希望行政诉讼法最终的修改可以最大限度地解决现行行政诉讼法的弊端。
参考文献：
[1]孟鸿志。 行政法学[M]. 北京： 北京大学出版社，2002.
[2]郝银忠。 检察权质疑[J]. 中国人民大学学报。 1999（ 2） .
[3]张坤世。 行政诉讼激励研究与制度建构[M]. 北京： 中国政法大学出版社，2012.
[4]余凌云。 论行政诉讼法的修改[J]. 清华法学，2014（ 8） .
